Противодействие незаконному производству и обороту алкогольной продукции

Примечательно, что еще в ноябре 2008 г. первый в то время вице-премьер правительства России В. А. Зубков заявил о необходимости очередного возвращения к государственной монополии на производство алкогольной продукции.

Таким образом, история алкоголя в России позволяет сделать следующий вывод.

Бороться с алкоголизмом чрезвычайно трудно потому, что борьба идет с последствиями, а не с причинами. Воздействовать на причины распространения алкоголизма: во-первых, не через что, поскольку соответствующей системы не существует (старая сломана, новая только создается); во-вторых, некому, поскольку нет специалистов (старые ушли, новых не обучили); в-третьих, как это ни страшно звучит, некогда, ведь результат нужен сегодня, а кропотливая работа, которая только и может дать положительный результат, такого эффекта не предусматривает, да и результат появится (если он будет) через несколько лет (а может, и десятилетий). В свое время Петр I хотел поставить на учет весь лесной фонд государства, говоря, что думает о будущем. Мы же сейчас беспощадно леса вырубаем, что уж там говорить про алкоголиков. Не до них!

Между тем среди главных последствий алкоголизма: 1) рост детской смертности; 2) рост числа детей, больных олигофренией; 3) травматизм с тяжкими последствиями и увеличение смертности мужчин в наиболее трудоспособном возрасте; 4) распад семей и семейных ценностей; 5) женский алкоголизм, неизбежно приводящий к деградации личности самой женщины и ее окружения.

1.3. Историческая трансформация целей борьбы с незаконным производством алкогольной продукции

В сфере производства и оборота алкогольной продукции в настоящее время принято выделять три аспекта государственного управления:

1) медико-социальный – снижение алкоголизации населения и пьянства как социального времяпрепровождения, снижение отравлений некачественным алкоголем, а также ликвидация массового распространения некачественного дешевого алкоголя;

2) фискальный – увеличение сборов в госказну, контроль акцизообложения, снижение возможности теневого производства;

3) промышленно-производственный – сохранение и дальнейшее развитие отрасли производства алкоголя, как водочной отрасли и производства крепкого алкоголя, так и винной и слабоалкогольных напитков (которые по химическому составу тоже относятся к алкогольным напиткам)54.

Контроль государства над алкогольной отраслью почти всегда был направлен на обеспечение полноты собираемости акцизов и предотвращение уклонения от уплаты налогов. Так называемые винные монополии вводились в сложные исторические периоды, при особой потребности бюджета в дополнительных средствах для решения острых социальных проблем. В широком смысле госмонополия на производство и оборот алкогольной продукции понимается как правовой режим контроля правительства над этими процессами, при жесткой нормативной определенности и недопущении усиления саморегулирования организаций.

Норвежский исследователь этого вопроса Т. Угланд пишет, что контроль алкогольной отрасли посредством государственной монополии является одним из наиболее распространенных способов регулирования производства алкогольной продукции в европейских странах55.

В последнее десятилетие XIX в. перед законодателем стояли схожие с современными социальные и экономические задачи: ограничение пьянства, повышение безопасности алкогольной продукции, повышение эффективности налогообложения в целях пополнения бюджета.

Во времена разработки винной реформы С. Ю. Витте (1892–1914) концептуально незаконное производство алкогольной продукции могло быть понято как несоответствие качественным характеристикам и отсутствие государственного разрешения на производство. Применялись разработки антиалкогольного законодательства, направленные на ограничение незаконного (неоплачиваемого акцизами) производства, установление требований к законному производству и обороту и снижение темпов алкоголизации населения.

Описывая исторические закономерности установления правовых запретов на незаконное производство алкогольной продукции в России, авторы подобных исследований утверждают, что жесткость таких запретов варьировалась в зависимости от ряда факторов: 1) отношение правительства к алкогольному производству; 2) патернализм в производстве отечественной алкогольной продукции; 3) жесткость антиалкогольного законодательства и мер борьбы с пьянством и алкоголизмом; 4) экономическое состояние государства и необходимость дополнительного привлечения средств в бюджет56.

Современное уголовное и административное законодательство не определяет понятия незаконного производства алкогольной продукции. Требования, которые нарушаются при нерегистрируемом производстве алкогольной продукции, закреплены в Законе. Это требования к качеству сырья, экономическому состоянию производителя и контрольно-учетной технике на производстве. В современном противодействии незаконному производству алкогольной продукции упускается из вида, на наш взгляд, цель – обезопасить население от некачественного алкоголя и тем самым сохранить здоровье потребителей. Акцент, к сожалению, делается только на обеспечение налоговых поступлений.

Исторический анализ законодательства в России конца XIX – начала ХХ в. позволяет сделать вывод, что в это время применялись успешные разработки антиалкогольного законодательства, направленные на ограничение незаконного производства и одновременно на повышение качества законного производства алкоголя.

Системная разработка социально-медицинских, фискальных, экономико-промышленных аспектов производства алкогольной продукции, учет прав и интересов основных субъектов производственной деятельности в этой сфере, которые были осуществлены в рассматриваемый период времени, могут быть взяты за основу борьбы с незаконным производством и оборотом алкогольной продукции и преодоления негативных последствий этой деятельности. Применение опыта именно такой модельной конструкции незаконного производства алкогольной продукции будет полезным для снижения опасности поставок низкокачественной продукции для потребителей.

Отсутствие стандартов качества выпускаемой продукции и невысокие требования потребителей привели к распространению низкокачественной алкогольной продукции. Поэтому алкогольная реформа, запланированная С. Ю. Витте, беспрецедентная по объему и новизне, была нацелена не только на увеличение доходов казны, но и на улучшение качества крепких напитков и повышение культуры их потребления57. Одной из причин введения госмонополии Минфин считал необходимость заботы об ограждении народного здравия путем снабжения населения вином, свободным от вредных примесей, а также ограничение пьянства58, поскольку плохое качество потребляемой алкогольной продукции вызывало отравления и провоцировало быстрое привыкание к нему – алкоголизм и снижение продолжительности жизни59.

Низкая культура потребления алкогольной продукции к концу XIX в. стала характерной для крестьянской, рабочей, обывательской и купеческой среды. Часть доходов от винного дела шла на борьбу с социальным недугом – пьянством, создавались попечительства о народной трезвости, медицинские приюты для опьяненных, применялись и другие социально полезные меры.

Среди требований, предъявляемых в описанный исторический период к производству и обороту алкогольной продукции, можно выделить следующие: 1) требования к субъекту производства (это могли быть в том числе и частные лица, приобретавшие спирт у местных винокуренных заводчиков); 2) к процессу и качеству производства (все вино, предназначенное для реализации, должно было изготавливаться из спирта ректификованного, очищенного на казенных заводах горячим способом, крепостью не ниже 40°).

Продажа спирта и алкогольной продукции составляла исключительное право казны в казенных винных лавках. Реализация алкогольной продукции иными субъектами считалась шинкарством (от слова «шинок» – место, где торговали из-под прилавка алкоголем домашнего изготовления). Это нарушало государственную монополию на этот вид деятельности. Шинок – так именовали питейный дом на Украине. Шинкарством стали называть незаконную подпольную деятельность по производству алкоголя для продажи.

Запрещалась и продажа алкогольной продукции на розлив: распивать вино можно было только в заведениях трактирного типа. Разрешалась лишь продажа запечатанных сургучом бутылок60.

Так, концептуальное законодательное понимание незаконного производства алкогольной продукции предполагало определение его несоответствия установленным качественным характеристикам и отсутствие государственного разрешения на его производство. Государство имело исключительное право продажи спиртных напитков. В целях предупреждения сбыта алкогольной продукции помимо казны-продавца производство, будучи частным промыслом, осталось под особым надзором государства. Позднее это ограничение было введено в целях регулирования отрасли промышленности сообразно с интересами народного хозяйства (ради предупреждения появления очень крупных винокуренных заводов, вывода их, по возможности, из городов и поощрения сельского винокурения)61. Крепкие напитки приготовлялись на отдельных заводах, устраиваемых порознь один от другого и не имевших никакой связи между собой62.

В описываемый период рост алкоголизма населения России имел колоссальные темпы, вызванные началом промышленного производства дешевой, общедоступной картофельной водки63. Массовая пролетаризация и урбанизация населения в конце XIX в. способствовала увеличению потребления алкогольной продукции (официальной и неофициальной)64. А низкая культура пития и давняя кабацкая привычка пить водку без закуски, что называется, на ходу способствовала появлению атмосферы терпимости к пьяным людям65. Благоприятным условием для незаконного производства алкогольной продукции были низкие требования потребителей к качеству алкогольной продукции, позволявшие производителям экономить на сырье и технологиях. Некачественность алкогольной продукции провоцировала быстрое привыкание к алкоголю и развитие алкоголизма. Все это приводило к снижению продолжительности жизни людей, особенно из числа низших слоев населения.

Ранее существовавшая акцизная система предполагала производство крепких алкогольных напитков при условии уплаты акциза всеми желающими. Критерием незаконности была только неуплата акцизного сбора, поэтому «успех был у той фирмы, которая имела низкую себестоимость продукции»66, а «качество продукции практически у всех отечественных производителей было низким», как заключил в 1894 г. правительственный Комитет по изучению качества «высших питей» во главе с Д. И. Менделеевым и С. Ю. Витте. Две трети исследованных в лаборатории водок частных фирм были изготовлены из спирта-сырца и содержали метиловый спирт, азотную кислоту, аммиак, азот амидных соединений, большое количество солей и опасных эфиров67. Обращаем особое внимание на этот факт, поскольку других данных, опровергающих его, в литературе столь высокого уровня нам обнаружить не удалось.

Центральная химическая лаборатория добивалась, чтобы главными принципами проводимой реформы стали: 1) концентрация всего производства водки у государства; 2) установление высокого единого национального госстандарта качества; 3) устранение искусственных примесей из этилового спирта; 4) изготовление алкогольной продукции исключительно из зерна, а не из картофеля и другой более дешевой продукции68. Три из четырех требований имели не только экономическую обусловленность, но и медико-социальную.

После ухода С. Ю. Витте с поста министра финансов отношение правительства к реформе изменилось, появились другие цели и задачи: фискальные интересы в питейной монополии стали доминирующими. Законодатель в его борьбе с незаконным производством алкогольной продукции переключился на борьбу с неуплатой налога в казну – цель, которая стала главной в концептуальном понимании незаконного производства алкогольной продукции, а критерий неоплаты акцизных сборов стал основным для признания производства алкогольной продукции незаконным.

19 июля 1914 г. в связи с вступлением России в Первую мировую войну Николаем II была объявлена мобилизация. Введение царским указом запрета на продажу алкогольных напитков планировалось изначально только на период мобилизации. Но уже в августе было объявлено, что запрет на продажу алкоголя (за исключением ресторанов) будет действовать вплоть до окончания войны.

Позднее С. Ю. Витте отметит несомненное возрастание качества крепких напитков за счет лучшей очистки спирта от вредных примесей, что благотворно сказалось на здоровье населения. Упорядочение торговли водкой способствовало искоренению таких позорных явлений, процветающих при частной торговле, как «пропитие беднейшими классами населения всего имущества»69.

Проведенный исторический анализ позволяет сделать вывод, что до официального введения винной монополии С. Ю. Витте (Циркуляр от 28 ноября 1896 г.) не предъявлялось юридических требований ни к качеству производимой алкогольной продукции, ни к самой алкогольной продукции, доминировала только уплата акциза. «Нажим на извлечение из питейной монополии обширных денежных средств дал с казначейской точки зрения прекрасные результаты. Пьянство же осталось» (из речи С. Ю. Витте на заседании Государственного совета 10 января 1914 г.)70. При этом объемы незаконного производства сократились, а уровень культуры алкоголепотребления вырос.

Юридически требования винной монополии С. Ю. Витте были ориентированы на борьбу с социальной проблемой пьянства и медицинской проблемой массовых отравлений алкогольной продукцией. Экономические нужды государства переориентировали противодействие производству и распространению некачественной алкогольной продукции в сторону увеличения контроля за акцизными сборами.

Применение описанного опыта реформирования алкогольного рынка может быть использовано не только в условиях государственной монополии, но и при современных рыночных условиях функционирования алкогольной отрасли при формулировании конструкции регулирования алкогольного рынка, преследующей в том числе и цель противодействия незаконному производству и обороту алкогольной продукции.

После установления в России советской власти незаконное производство алкогольной продукции было отнесено к категории хозяйственных преступлений.

УК РСФСР 1922 г. предусматривал ответственность за незаконное производство алкогольной продукции и спиртных напитков вне зависимости от нацеленности производителя на ее последующий сбыт. Так, ст. 140 УК РСФСР 1922 г., предусматривающая наказание за приготовление и хранение вин, водок и иных спиртных напитков без надлежащего разрешения или свыше установленной законом крепости с целью сбыта, соединила в себе разнородные составы71. Сам сбыт сначала не считался уголовно наказуемым деянием (до ноября 1922 г.)72.

Как пишет Е. С. Лебедева, ссылаясь на Т. С. Тоболкина, цель наживы охватывается понятием «в виде промысла», поскольку почти невозможно разграничить, когда занятие преступной деятельностью ведется для получения основного и дополнительного источника существования, а когда – с целью наживы73. Так впервые была установлена ответственность за изготовление алкогольной продукции для личных целей.

Применение этих составов было удивительно результативным, поскольку сотрудники милиции, активно работавшие по выявлению очагов незаконного производства алкогольной продукции и самогоноварения, премировались (премия в размере 50 % штрафных сумм). Органами милиции была проделана огромная работа по борьбе с пьянством и самогоноварением. За 1922–1924 гг. к ответственности было привлечено 338 тыс. правонарушителей74.

Исключительное право на производство и сбыт наливок и настоек было предоставлено государственным водочным заводам, находящимся в ведении Центрального управления государственной спиртовой промышленности, что привело в очередной раз к росту самогоноварения.

Аналогично сложилась ситуация в конце 1980-х гг., когда противодействие массовой алкоголизации населения осуществлялось довольно жесткими мерами по ограничению производства и оборота алкогольной продукции. В основном эти меры касались увеличения контроля за оборотом спирта и алкогольной продукции, в том числе большой упор был сделан на алкогольные напитки домашней выработки. Эти напитки не разливались в заводскую упаковку и производились зачастую в домашних условиях для личного потребления, а также для обмена и взаиморасчетов между гражданами. Граждане-потребители покупали такую алкогольную продукцию без товарного знака (этикетки), отдавая себе отчет в том, что она имеет незаводское происхождение). То есть преследовались в первую очередь нарушения правил оборота алкогольной продукции, наиболее негативно влияющие на наполняемость бюджета акцизными сборами и налогами. Ответственность возлагалась на работников торговых предприятий и предприятий общественного питания, складов, баз (п. 11 постановления Пленума Верховного Суда СССР «О практике применения судами законодательства, направленного на усиление борьбы с пьянством и алкоголизмом»75), особенно занимающихся спекуляцией (п. 13 названного постановления). Попутно такие жесткие ограничения стимулировали снижение потребления алкогольной продукции, уменьшение алкоголизации населения. Однако основной задачей их оставалась фискальная. Чрезмерная жесткость ограничений на продажу заводской алкогольной продукции и потребление алкоголя в целом (продажа водки производилась только с 14 часов, а количество пунктов продажи было резко сокращено) привела к последующему массовому распространению самогоноварения и домашнего виноделия в СССР.

В конце 1980-х гг. предметом правового регулирования, главным образом, был не порядок производства алкогольной продукции, а порядок ее оборота и порядок потребления алкогольной продукции. Регламентация правил потребления алкогольной продукции в значительной степени способствовала сокращению легального потребления алкогольной продукции. Нелегальное потребление стимулировало нелегальное производство.