Dragonomics: integración política y económica entre China y América Latina

El quiebre de la democracia en Venezuela que sobrevino en agosto de 2017 –cuando el presidente Nicolás Maduro montó una elección amañada para asegurar un Congreso que le permitiría redactar una nueva constitución y gobernar dictatorialmente por decreto– es el ejemplo más reciente de esta división del trabajo entre China y los EE. UU. en el hemisferio occidental. Los EE. UU., el Reino Unido, la Unión Europea y una serie de naciones de América Latina se rehusaron a reconocer la votación fraudulenta en Venezuela, y los EE. UU., México y Colombia anunciaron sanciones inmediatas contra Maduro y una serie de funcionarios de su gobierno. La crisis venezolana ofreció una oportunidad concreta para que China ingresase a la contienda y, de este modo, interfiriese en la hegemonía estadounidense. De hecho, por lo menos un académico chino ha sostenido que Pekín está esperando su oportunidad «para crear una “esfera de influencia” en el tradicional “patio trasero” de los Estados Unidos [...] en represalia por el confinamiento y el cerco que los EE. UU. ejercen sobre China» en la región asiática (Yu, 2015, p. 1048). En realidad, China evitó dar cualquier apariencia de una confrontación (Wilkinson, 2019).

En la etapa actual, los SE de China en la región se basan en comercio, inversiones y recursos, y es mejor no sacar demasiadas conclusiones al respecto. China ha recubierto estos SE en su propia versión de poder de atracción y los ha adornado con eufemismos sobre confianza mutua, reciprocidad, entendimiento especial y otras expresiones por el estilo. La conclusión aquí es que China ha negociado acuerdos de préstamos a cambio de petróleo con Ecuador y Venezuela, pero no tiene intenciones de utilizar su capital político para apoyar locuras antiestadounidenses en estos países (Dreyer, 2006). Más aún: Brasil puede ser el principal receptor de la región de IEDS proveniente de China, pero estos dos países han mantenido un intenso desacuerdo debido a la negativa de China a respaldar la postulación de Brasil a un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. China también mantiene una disputa continua con sus principales socios comerciales en ALC –Argentina, Brasil y México– en relación con denuncias antidumping presentadas por estos tres países ante la OMC contra la RPCh. Aunque teóricos realistas no han podido asimilar el concepto o las implicancias de la internacionalización de la estrategia de China hacia el hemisferio occidental, existen escasas señales de que las actividades de China en la región supongan una amenaza a la hegemonía estadounidense (Mearsheimer & Walt, 2016).

El reavivamiento de la teoría de la dependencia: descripción densa, explicación rala

Respecto a las dinámicas de economía política que han venido ocurriendo desde el dramático y repentino incremento de los vínculos comerciales y de inversión entre China y ALC en la década de 2000, los dos diagnósticos más comunes que provienen de la teoría de la dependencia han sido el del «intercambio desigual» y «el síndrome holandés»11 o la «maldición de los recursos». El intercambio desigual se refiere a la dependencia por parte de una región en vías de desarrollo como ALC respecto a sus exportaciones de materias primas, las cuales se ven afectadas por bajones cíclicos de precios, y la importación de bienes manufacturados que estos países necesitan y cuyos precios se mantienen en un patrón de perpetuo ascenso. Este concepto se convirtió en un pilar del énfasis de la teoría de la dependencia respecto al sistema internacional, y en particular sobre esta relación entre núcleo y periferia como el factor que perpetúa el subdesarrollo (Sánchez, 2003). Sin embargo, la transformación por la que atravesaron Japón, Taiwán y Corea del Sur desde la década de 1970, en la que pasaron de ser países pobres (10 por ciento o menos del PBI per cápita de los EE. UU.) a ricos (50 por ciento o más del PBI per cápita de los EE. UU.), sugiere que la estructura del capitalismo internacional es menos importante que las instituciones domésticas y políticas concretas en las cuales un Estado determinado se basa para integrarse a los mercados globales (Kroeber, 2016, pp. 9-10).

El auge de China en la economía global brinda evidencia adicional sobre las limitaciones de este paradigma para explicar el desempeño ampliamente disímil de las EE en cuanto a su economía política. Aunque a China aún le queda un trecho por recorrer para alcanzar un estatus de país desarrollado, los gestores de políticas en Pekín tienen sus miras puestas claramente en esa meta. Según estimados del Banco Mundial, al inicio de la era de reforma en China en 1979, el PBI per cápita ascendía a US$ 182; el último estimado, realizado en 2017, ubica ese mismo indicador en US$ 7.329. Al calcular la paridad del poder adquisitivo, el PBI per cápita en China en 2017 ascendía a US$ 15.30812. En 1979, el PBI total de China era de aproximadamente US$ 76.900 millones, y ahora es de cerca de US$ 11,2 billones. La teoría de la dependencia siempre ha sido hábil para describir los fracasos de las políticas y la movilidad descendente en el mundo en desarrollo, pero encuentra problemas para explicar estos casos exitosos en Asia que rompen con el molde.

Sobre esta cuestión del intercambio desigual, a excepción de Costa Rica y México, es cierto que el patrón de comercio entre China y sus SE ha reproducido el convencional modelo de ventajas comparativas que existía en la región a inicios del siglo XX: los países de Sudamérica exportan primordialmente productos no procesados y materias primas hacia China, y, a su vez, importan de esta bienes manufacturados con valor añadido. La naturaleza asimétrica de la relación entre China y ALC en términos de la IED es otra realidad. Se estima que el monto total de IEDS proveniente de ALC hacia China entre 2003 y 2018 es de aproximadamente US$ 5.300 millones (Americas Quarterly, 2019), versus los aproximadamente US$ 109.100 millones en IEDS proveniente de China hacia ALC entre los años 2000 a 2017 (Dussel Peters, 2018b). Pero, aunque la experiencia inicial de este patrón de comercio e IED inspiró políticas de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) y una amplia crítica de los términos desfavorables del comercio para la región, las condiciones estructurales que actualmente prevalecen dentro de la mayoría de estas economías son radicalmente diferentes13.

Tabla I.4

Tasas promedio de manufactura en ALC, 2000-2017

PaísExportaciones de manufactura(% de exportaciones de mercadería)Manufactura, valor añadido(% del PBI)Argentina30,916,5Brasil44,412,5Chile14,913,0Costa Rica60,6*14,9México78,616,5Perú16,4*15,3

Nota. * Datos disponibles solo hasta 2016.

Fuente: Indicadores de Desarrollo Mundial; datos computados como valores promedio de estadísticas correspondientes a 2000-2017, disponibles en: http://databank.worldbank.org/data/home.aspx

A excepción de Chile y el Perú, las EE en ALC han realizado considerables avances hacia la industrialización, y los productos manufacturados representaban por lo menos el 44,4 por ciento de las exportaciones totales en promedio de Brasil, el 60,6 por ciento de Costa Rica y el 78,6 por ciento de México, entre los años 2000 y 2017 (tabla I.4). Más aún: para todos estos países, a excepción de Costa Rica y México, los términos de intercambio durante el auge de China fueron altamente favorables. El aspecto negativo de esta historia es que, aunque los enlaces hacia adelante en términos de exportación de manufacturas claramente han mejorado en ALC, los enlaces hacia atrás todavía son demasiado débiles para el mercado doméstico. Tal es, por ejemplo, el caso de México, donde la producción de manufacturas depende de la IED entrante al grado que los productores locales de bienes intermedios todavía no son competitivos como proveedores en estas zonas de producción14. En un grado menor, Argentina y Brasil enfrentan el mismo dilema: de ahí la facilidad con la cual China ha conquistado los nichos de exportación para insumos intermedios en Argentina, Brasil y México. Dicho en términos más sencillos: esos bienes intermedios que productores de esas tres EE en ALC importan de China tienen un valor añadido y un contenido tecnológico mayores, y precios más competitivos.

Las EE de ALC no han seguido el ritmo de los logros en cuanto a competitividad que China ha registrado en su sector de manufactura durante los últimos 20 años, avances que son resultado de gastos y políticas muy focalizados que desde inicios de la década de 1980 han promovido la ciencia, la adaptación tecnológica, la educación superior en los campos de las ciencias exactas, y la investigación y desarrollo15. Basándose en su análisis econométrico, Jaime Ortiz sostiene que ALC «ha llegado a un punto en su frontera de posibilidades de producción a partir del cual no es posible incrementar su nivel de desempeño sin una intervención en términos de tecnología e innovación. América Latina debe ampliar su base de productividad, avanzar hacia propuestas más sofisticadas, y diversificar su canasta de exportaciones para ganar una cuota del mercado»75(Ortiz, 2012, p. 188). Pese a su defensa de la sustitución de importaciones y el proteccionismo, incluso los teóricos primigenios del intercambio desigual propugnaban la adaptación tecnológica, el reforzamiento de los enlaces hacia atrás y la diversificación de las exportaciones (Prebisch, 1950). Con el auge de China en mercados regionales, los países de ALC están más apremiados que nunca a trepar rápidamente la escalera de la producción con valor añadido y a articular una visión de más largo plazo para un modelo de crecimiento basado en la eficiencia, la innovación y la competitividad (Devlin, 2008)16.

Los diagnósticos referidos a la maldición de los recursos resultan más convincentes. Este término se refiere a la dependencia de un país con respecto a la exportación de materias primas en desmedro del sector industrial, la creación de empleos y la gestión de políticas macroeconómicas sensatas17. Aunque esta etiqueta tuvo origen en el auge del gas natural y la consiguiente revalorización de la unidad monetaria en los Países Bajos, rápidamente se hizo popular como una lente de análisis para explicar esta similar ocurrencia de la maldición de recursos en países en vías de desarrollo. Antaño, el conjunto de políticas macroeconómicas que sustentaban la maldición de los recursos en América Latina –proteccionismo comercial, represión financiera, derroche fiscal y tasas de cambio sobrevaluadas– preparaban fácilmente el camino para desatar una verdadera crisis de balanza de pagos una vez que los precios de las materias primas empezaban a caer. Tal como sugerí anteriormente, la CFG puso en evidencia el mérito de las reformas macroeconómicas y de los sectores financiero y comercial, emprendidas por muchos países de ALC durante las últimas dos décadas. Los avances de estas reformas ayudaron a contener los tradicionales colapsos de la balanza de pagos que solían aparecer tras el auge de precios de una materia prima. Venezuela, país que se ha rehusado obstinadamente a impulsar reformas de políticas económicas y a la modernización de las instituciones financieras domésticas, brinda aquí el ejemplo contrafáctico, dado que la economía se hundió como nunca mientras los precios del petróleo caían en picada en 2014-2015 (véase la tabla I.1) (Schipani, 2016).

Para las otras EE en ALC, la tasa de cambio ha sido la variable más difícil de controlar. En respuesta a la CFG, el Sistema de Reserva Federal de los EE. UU. implementó una política de tasa de interés cercana a cero desde diciembre de 2008 hasta finales de 2015, y tanto la inflación como las tasas de interés se han mantenido bajas desde entonces. Como resultado, se ha dado un amplio espectro en cuanto a tasas de interés en las EE frente a las de los países que conforman el bloque de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos). Tal situación alentó influjos masivos de capital hacia algunas EE de ALC durante la década de 2000 y, al combinarse con la ya mencionada alza de precios de materias primas, permitió la acumulación de niveles sin precedentes de reservas en divisas. Una consecuencia de ello fue la considerable sobrevaloración de las monedas hasta que se produjo la devaluación del yuan chino en agosto de 2015. En 2011, el exministro de Finanzas de Colombia, Mauricio Cárdenas, hizo notar este «síndrome holandés financiero», advirtiendo que algunos países en ALC estaban perdiendo competitividad respecto a las tasas de cambio y las exportaciones a manos de entusiastas especuladores globales y, por consiguiente, «encareciéndose más de lo que les conviene» (Cárdenas & Levy Yeyati, 2011).

Conviene aclarar algo: el síndrome holandés financiero es apenas una de las posibles consecuencias en este escenario. Por ejemplo, Chile y el Perú fueron afectados aún más severamente por la caída de los precios de las materias primas y la reducción de la demanda desde China post-2013, aunque los gestores de políticas en ambos países capearon esta tormenta mucho mejor que sus vecinos en Sudamérica. Guillermo Perry y Alejandro Forero atribuyen el éxito tanto de Chile como del Perú a «una combinación de un mayor desarrollo previo de la PTF [productividad total de los factores] en la industria en el Perú y Chile, y a dos factores de políticas macro que mitigaron el grado de la verdadera revalorización del tipo de cambio en ambos países: en primer lugar, ellos fueron los únicos dos países de la región que mantuvieron un superávit fiscal durante el auge [...] y, en segundo término, ambos acumularon mayores fracciones de reservas del PBI que los demás países» (Perry & Forero, 2014, p. 22). Los autores añaden que Chile y el Perú también emprendieron las intervenciones fiscales más significativas para corregir el ciclo negativo mientras se encontraban en lo peor de la CFG, pero redujeron estas políticas a niveles previos a la crisis una vez que la recuperación se puso en marcha. Aunque Brasil y Argentina implementaron con éxito en 2008-2009 políticas para contrarrestar el ciclo negativo, ambos países simplemente siguieron gastando en el período posterior a la crisis.

Aunque he cuestionado la utilidad de recurrir a este paradigma de la teoría de la dependencia en busca de explicaciones, no descartaría estas de plano. Pero ambas teorías deben ser consideradas desde el punto de vista del siglo XXI. Mientras que una referencia anterior al intercambio desigual correspondía a exportadores de materias primas con bajos niveles de desarrollo industrial, los casos de Argentina y Brasil confirman que esta dinámica también puede prosperar cuando un país ha logrado un nivel considerable de capacidad industrial y de exportación. En cuanto a la maldición de los recursos, tampoco resulta acertado el énfasis inicial en el declive del sector de manufactura durante un auge de precios de las materias primas, dado que el nivel promedio de exportación de manufacturas de ALC fue aproximadamente del 47 por ciento en 2013 (Cepalstat, 2014). Otro asunto es el síndrome holandés financiero, y la pronunciada revalorización de la moneda que tiende a acompañarlo. Bajo el impulso de influjos masivos de capital, la vertiginosa alza de precios de las materias primas, y la acumulación de niveles sin precedentes de reservas de divisas, la apreciación de la moneda fue más dramática en Brasil post-2006 y en Argentina post-2009 (Prates, Fritz, & De Paula, 2017). En Argentina, la sobrevaloración de la moneda fue exacerbada por la recurrencia a una represión financiera al estilo de la década de 1960, en tanto las políticas para contrarrestar el ciclo negativo que resultaron eficaces en determinado momento se mantuvieron en vigencia más tiempo del debido, mucho después de la exitosa recuperación del país respecto a la CFG.

Una interpretación de la maldición de los recursos acorde al siglo XXI quizá se refleja mejor en la abundante y dinámica bibliografía que resalta la calidad de las instituciones domésticas como la variable que explica de manera más contundente las diferencias en cuanto a resultados de desarrollo entre países ricos en recursos naturales (Mehlum, Moene, & Torvik, 2006). Dicha bibliografía plantea dos preguntas interrelacionadas que informarán mi propio análisis en el capítulo 5: (1) ¿de qué manera podrían las debilidades institucionales condicionar los efectos de la abundancia de recursos naturales sobre el desempeño económico?; y (2) ¿cómo podrían instituciones consideradas efectivas deteriorarse bajo el influjo de un significativo auge de materias primas? (Karl, 1997; Ross, 2015). De acuerdo con la distinción que Daron Acemoglu y James Robinson hacen entre instituciones eficientes y extractivas al explicar las trayectorias económicas (2012), Halvor Mehlum y los demás autores de su trabajo enmarcan este fenómeno en términos de instituciones «favorecedoras de los apropiadores» versus «favorecedoras de los productores»: «Con instituciones favorecedoras de los apropiadores existen ganancias a partir de especialización en actividades improductivas de influencia, por ejemplo, debido a un deficiente Estado de derecho, una burocracia inoperante, y la corrupción. Las instituciones favorecedoras de los apropiadores pueden ser particularmente nocivas para el crecimiento cuando la abundancia de recursos atrae recursos empresariales escasos de la producción y los deriva hacia actividades improductivas. Sin embargo, con instituciones favorecedoras de los productores, la abundancia en recursos atrae a los empresarios hacia la producción, lo que implica un mayor crecimiento» (Mehlum, Moene, & Torvik, 2006, pp. 2-3).

Las clasificaciones contenidas en la tabla I.5 sirven para detectar fácilmente cuánto cayeron las instituciones en Argentina, definidas en términos generales, durante el auge en China en los años 2003-2013. En este respecto, Brasil salió marginalmente mejor librado del auge. De hecho, China, país que deplora el uso de estos indicadores y que ha solicitado reiteradamente ser eliminado de estas bases de datos, empata con las bajas clasificaciones correspondientes a Argentina y Brasil respecto a temas cruciales como calidad regulatoria, Estado de derecho, y percepciones sobre corrupción (2014). Al mismo tiempo, en clasificaciones sobre competitividad en general, China se ubica en el puesto 27, mientras que Argentina y Brasil ocupan los puestos 92 y 80, respectivamente. Ello sugiere un escenario en China en el cual, pese a comportamientos caracterizados por la avidez de rentas y la corrupción, instituciones favorecedoras de los productores funcionan en un grado tal que el crecimiento económico no se ha visto significativamente desalentado. Yuen Yuen Ang describe el entorno más amplio que ha facilitado una clasificación más alta de la competitividad en China: «Fue [...] la disposición de Pekín a permitir y dirigir la improvisación a nivel local lo que permitió el dinamismo económico de la nación [...] [E]l país aprovechó el conocimiento y recursos locales, promovió la diversidad, y motivó a las personas a aportar sus ideas y esfuerzos» (Ang, 2018).

Tabla I.5

Clasificaciones institucionales de América Latina y China, 2018 (valor percentil entre todos los países)

PaísDoing Business. Total de países: 189 (más cerca a 0 = favorable)Informe de competitividad. Total de países: 144 (más cerca a 0 = favorable)Percepciones de corrupción. Total de países: 175 (más cerca a 100 = favorable)Libertad económica. Total de países: 178 (más cerca a 100 = favorable)Argentina119814952Brasil109723552Chile56336775China46283958Costa Rica67555665México54462865Perú68633568

Fuentes: Banco Mundial, http://doingbusiness.org/rankings; Foro Económico Mundial, http://reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2018/competitiveness-rankings/; Transparencia Internacional, https://www.transparency.org/cpi2018; y Fundación Heritage, http://www.heritage.org/index/ranking

Hasta el momento, los líderes políticos y gestores de políticas tanto en Argentina como en Brasil no han podido convocar la cohesión institucional y el espíritu de cuerpo destacados en el comentario de Ang. En ambos países, el auge de China desencadenó numerosos ejemplos de copamiento de instituciones. En Argentina, por ejemplo, élites políticas lideradas por Fernández de Kirchner (2007-2015) obtuvieron montañas de dinero en efectivo mediante el gravamen directo de exportaciones del grano de soya y el encauzamiento de estos ingresos hacia subsidios populistas en el sector de energía y otras necesidades básicas. Durante este mismo período, las élites brasileñas se embolsaron miles de millones de dólares de Petrobras y arruinaron tanto a la compañía como la calificación crediticia del país, que en cuestión de pocos meses pasó de tener «calificación para inversión» a convertirse en «bonos basura». Pero otros países con abundantes recursos, como Chile y el Perú, pudieron mantener el crecimiento e incrementar significativamente el PBI per cápita tanto durante el auge de China como después de este. Aunque la tabla I.5 revela los fundamentos institucionales de este éxito relativo, la teoría de la dependencia ofrece escaso esclarecimiento sobre estas trayectorias de desarrollo marcadamente distintas.

La pregunta más general, al parecer, debería ser cómo una coyuntura crítica como el auge en China consiguió fortalecer (o desalentar) instituciones políticas y económicas, rebajar (o elevar) barreras a las reformas, y abrir (o cerrar) el paso a un nuevo liderazgo, cambio organizacional e innovación en políticas (Karl, 1997, pp. 11-13). Dos nociones vienen a la mente. La primera, tal como nos lo recuerda Douglass North y como sugieren los casos chileno y peruano, el desarrollo no tiene que ser «una historia de inevitabilidad en la cual el pasado predice rigurosamente el futuro» (North, 1990, pp. 98-99). En otras palabras, no hay nada de determinista en estas tendencias; más bien, ellas reflejan cómo han interactuado las instituciones y los intereses domésticos en el transcurso del tiempo dentro de un entorno global intensamente cambiante. La segunda, una mirada retrospectiva, muestra el considerable margen de agencia e innovación en políticas de la región que el auge de China en ALC ha otorgado a los gestores de políticas. En todo caso, este fenómeno ha confirmado el verdadero nivel de importancia de las instituciones, del liderazgo y de la gestión de políticas sensatas.

Plan del libro

Este libro se divide en dos partes. Primero, en los capítulos 1-3, desarrollo mi argumento sobre la naturaleza de la estrategia internacionalizada de desarrollo de China, el papel de América Latina dentro de ella, y los efectos interactivos de este vínculo rápidamente creciente sobre seis de los SE designados por China en la región de ALC: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, México y el Perú. En el capítulo 1, sostengo que el auge de China en la economía tanto de ALC como del mundo nos ha forzado a repensar los paradigmas establecidos y los debates emergentes en los campos de EPI y la economía del desarrollo. También analizo la evidencia empírica –comercio, IED, préstamos, y flujos de asistencia– respecto a cómo ALC ha sido incorporada en la estrategia internacionalizada de desarrollo de China, y explico cómo he agrupado los tres estudios de caso. En el capítulo 2, sitúo la relación entre China y ALC en un contexto histórico adecuado, retrocediendo hasta la fundación de la RPCh en 1949, en contraposición a la tendencia de bibliografía reciente sobre el tema que ubica la aparición del auge de las materias primas como el inicio de una nueva relación (Armony & Strauss, 2012). A partir de allí, en el capítulo 3, sigue un análisis comparativo de economía política sobre las reformas económicas marcadamente diferentes emprendidas desde la década de 1980 por China, de un lado del Pacífico, y los países de ALC por el otro.

La segunda parte del libro, capítulos 4-6, sondea las maneras en que ha variado el impacto del involucramiento de China en la economía política de la región según la dotación de factores, el rigor y profundidad institucional, y la naturaleza del modelo de desarrollo vigente en un país determinado al iniciarse el nuevo milenio. Identifico tres agrupaciones con criterios de economía política que han cobrado vida durante las últimas dos décadas. (1) Las tres pequeñas economías abiertas (Chile, Costa Rica y el Perú) que han hecho que la apertura funcione en sus respectivas relaciones con China. Al suscribir tratados de libre comercio (TLC) bilaterales independientes con China, los tres países han expandido los contornos conceptuales de la integración bilateral y han generado expectativas sobre el potencial de que los TLC Sur-Sur rindan más frutos. (2) La ventaja complementaria de que gozan Argentina y Brasil en sus respectivas relaciones con China. Estos países son los más estrechamente integrados a la estrategia internacionalizada de desarrollo de China y están ostensiblemente industrializados en grado suficiente para haber evitado una abierta crisis de maldición de los recursos; sin embargo, una definición ampliada de este término apunta a la erosión institucional como un significativo lastre para el crecimiento, en el período que siguió al auge en China. Y (3) la postura de desventaja competitiva de México con respecto a China, pese a su situación como el más industrializado de los seis SE aquí considerados.