Конституционная экономика для школ: учебное пособие

§ 1. Понятие конституционной экономики

Конституционная экономика – это научное и практическое направление, изучающее принципы оптимального сочетания экономики и конституции. Исследование проблем конституционной экономики имеет большое практическое значение, поскольку позволяет выявить конституционно-правовые предпосылки эффективного развития экономики, проанализировать воздействие экономики на государство и определить, каким образом экономические процессы воздействуют на государство, а фундаментальные нормы права влияют на развитие экономики.

В современном, стремительно меняющемся мире с его нестабильностью и кризисами, проявляющимися в самых различных областях жизнедеятельности общества и функционирования государства, эти вопросы необходимо изучать, чтобы находить пути решения проблем, встающих перед страной и каждым ее гражданином. А это возможно только в том случае, если четко видеть взаимодействие и взаимное влияние государства, экономики и права, и в особенности Конституции как основного связующего их элемента.

При решении всех перечисленных в этой книге проблем наиболее значительным представляется сохранение либерального характера Конституции даже тогда, когда многие ее положения кажутся декларативными. Это тем более верно применительно к Конституции Российской Федерации 1993 г., являющейся исключительно емким и в то же время достаточно гибким документом, предоставляющим обществу правовые возможности для своевременного и адекватного реагирования на быстро меняющиеся условия жизни при сохранении базовых, фундаментальных «правил игры». Стабильность основного закона демократического государства является залогом его политической и экономической стабильности.

В современной Конституции России заложен огромный либеральный потенциал, который во многом остается неиспользованным. Поэтому главным направлением дальнейшего укрепления экономики и развития общества в целом должна стать реализация закрепленных в Конституции возможностей, прежде всего через совершенствование законодательства и повышение эффективности его применения на практике.

Развитие конституционной экономики невозможно без участия мощной судебной власти, влияющей как на правовую, так и на экономическую системы государства и общества. Судебная власть является хранителем и гарантом основных принципов конституционной экономики. Она придает стабильность и прочность экономическим отношениям и тем самым укрепляет устои не только экономики, но и российской государственности в целом. Именно поэтому на современном этапе развития нашей страны судебная реформа, повышение эффективности действия всей правоприменительной системы являются условием повышения эффективности и модернизации российской экономики.

Конституционная экономика объединяет в себе элементы права и экономики. По сути, право – это те правила, по которым живет общество и государство и которые содержатся в законах, указах, постановлениях и т. п. Другими словами, право – это система общеобязательных норм, соблюдение и исполнение которых охраняется силой государства. С помощью права государство регулирует экономические отношения, определяя права и обязанности не только граждан и компаний, но и государственных органов. Экономика как общественная наука изучает поведение людей и их групп в процессе производства, обмена и потребления материальных благ и услуг в целях удовлетворения своих неограниченных потребностей посредством ограниченных ресурсов.

Одним из основателей конституционной экономики является американский экономист Джеймс Бьюкенен.

Джеймс Макджилл Бьюкенен родился 2 октября 1919 г. В 1986 г. награжден Нобелевской премией по экономике «за исследование договорных и конституционных основ теории принятия экономических и политических решений».

В итоге научных исследований Д. Бьюкенен получил международное признание в качестве ведущего исследователя в области, которая называется теорией общественного выбора и исследует применение экономических методов к сферам, ранее традиционно относившимся к политологии.

Теория общественного выбора стремится предсказать, как может повлиять на политическое сообщество в целом поведение отдельных лиц, выступающих в роли избирателей или налогоплательщиков, лоббистов или кандидатов в политические деятели, избранных политиков или членов политических партий, бюрократов или правительственных управляющих и судей. А экономическая теория пытается связать поведение индивидуальных лиц в их экономической роли покупателей или продавцов, производителей или рабочих, инвесторов или предпринимателей с результатами, которые проявляются на уровне экономики в целом.

Сначала выбираются правила игры, затем происходит определение стратегии игры в рамках этих правил. Соответственно и конституция может рассматриваться как набор правил для ведения политической или экономической игры. Каждодневные экономические действия представляют собой результат игры в рамках конституционных правил.

Государство, граждане и компании постоянно вступают во взаимодействие друг с другом. Примеры этого взаимодействия можно увидеть повсюду. Например, граждане и предприятия вступают в определенные отношения с государством, уплачивая ему налоги. Любой из нас, совершая какую-нибудь покупку, зачастую не задумывается над тем, что она тоже происходит по определенным правилам: мы расплачиваемся в рублях, а не в долларах или евро, а в подтверждение совершенной покупки и ее оплаты нам выдают чек, квитанцию или иной подобный документ. При этом каждый из участников этих отношений преследует свои цели и имеет свои интересы. Совершая различные экономические действия, каждый из нас делает выбор в зависимости от того, какого результата он хочет достичь. Разумеется, интересы, цели, а также средства и методы их достижения очень различаются, поэтому для упорядочения всех этих действий устанавливаются соответствующие правовые нормы. Таким образом, правовые нормы – это основа для согласования действий участников экономических отношений.

Вопросы:

1. Что означает термин «конституционная экономика»?

2. Каким образом государство регулирует экономические отношения?

§ 2. Предмет и задачи конституционной экономики

Комплексный подход, заключающийся в совместном изучении экономических и конституционных аспектов важнейших государственных решений характеризует развитие конституционной экономики в России.

Важнейшие основополагающие правовые нормы содержатся в конституциях. Так, Конституцией России гарантируются: единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, защита всех форм собственности (ст. 8). Вопросам экономики посвящены и многие другие конституционные нормы. Статья 34 закрепляет право каждого «на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности». Статья 57 обязывает каждого платить законно установленные налоги и сборы.

Устанавливая такие основополагающие нормы, Конституция создает правовые предпосылки для эффективного развития экономики. Это подтверждается опытом многих стран. Достаточно привести пример Англии эпохи Славной революции. Ее основным итогом стало принятие Билля о правах (1689 г.), который послужил фундаментом для построения британской конституционной системы. Полномочия королевской власти были ограничены. Право устанавливать, изменять законы, приостанавливать их действие, а также вводить налоги было предоставлено парламенту. Конституционная реформа расчистила путь для преобразований в экономике. Одним из первых шагов в этом направлении стало учреждение в 1694 г. Банка Англии. В результате Англия одной из первых вступила в эру промышленной революции и бурного экономического роста.

Поскольку ресурсы даже самого богатого и могущественного государства ограничены, а потребности общества и государства безграничны, государство должно выбирать оптимальные варианты использования ограниченных ресурсов. Это не значит, что в результате кто-то будет «обделен», а кто-то получит все. Просто на любом этапе развития перед обществом и государством стоят различные по значимости задачи. Некоторые из них необходимо решать как можно скорее. Решение других можно отложить. Кроме того, крайне важно оценивать последствия принимаемых решений, не ориентируясь на сиюминутную выгоду, но и не жертвуя всем в данный момент для достижения в далеком будущем каких-то положительных результатов.

Так, с целью максимального удовлетворения разнообразных материальных потребностей населения и самого государства можно напечатать сколько угодно денег, разрешить разным регионам выпускать свои денежные единицы. Но в этом случае эти деньги не будут ничем обеспечены. Из-за их огромного количества они практически сразу обесценятся. И как следствие, экономическая ситуация в стране стремительно ухудшится.

Конституционная экономика изучает также воздействие экономики на государство. Как показывает исторический опыт, рыночная экономика является основой существования демократического режима, но вовсе не делает его неизбежным. Для демократии в равной мере опасны как отсутствие, так и неограниченное развитие свободы предпринимательской деятельности, что ведет к монополизации экономики. Осознание этой угрозы привело к появлению антимонопольного законодательства, принятию во многих странах мер по поддержанию рыночной конкуренции и малого бизнеса. На состояние, форму, устойчивость демократических режимов немалое воздействие оказывают такие факторы, как уровень экономического развития, поляризация общества, способность государства поддерживать минимальные социальные стандарты, уровень жизни населения.

В предмет конституционной экономики входит также изучение воздействия экономических кризисов на государство и конституционных кризисов на экономику. Результатом такого воздействия порой становится преобразование либо даже слом, соответственно, экономических отношений либо существующих форм правления[1].

Показательным в этом отношении является история крупнейших системных кризисов XX века (кризис индустриального общества 20—30-х гг. и постиндустриальный кризис конца столетия). Каким бы тяжким испытанием ни был кризис 20—30-х гг., развитые демократии Запада (США, Великобритания) прошли через него с меньшими потрясениями и жертвами, нежели менее устойчивые конституционные системы Германии, Испании, Италии, стран Латинской Америки. Еще более наглядно значимость этого направления конституционной экономики прослеживается на примере кризисных 70-х гг. XX столетия.

Очень важной задачей конституционной экономики является изучение влияния глобализации мировой экономики (то есть все большего вовлечения отдельных государств в мировую торговлю) на конституционные процессы в конкретных странах. В отчете Всемирного банка «Государство в меняющемся мире», опубликованном в 1997 г., сделана попытка взглянуть на последствия глобализации с точки зрения конституционной экономики. В отчете сказано: «Далеко идущие изменения в мировой экономике заставляют нас вновь искать ответы на основные вопросы о государстве… С помощью государства были достигнуты значительные успехи в сферах образования и здравоохранения, а также в области уменьшения социального неравенства. Однако действия государства приводили и к плачевным результатам. И даже там, где в прошлом государство хорошо справлялось со своими задачами, многих беспокоит, что оно не сможет адаптироваться к требованиям мировой экономики, находящейся в процессе глобализации. Глобальная экономическая интеграция и демократизация сузили возможности для произвольного и волюнтаристского поведения. Требования большей эффективности государства достигли критического накала во многих развивающихся странах, где правительства не в состоянии обеспечивать даже такие фундаментальные общественные блага, как право собственности, дороги, элементарные услуги здравоохранения и образования… Конечной причиной того, что режимы в странах бывшего Советского Союза и Восточной Европы пали, явилось длительное невыполнение ими своих обещаний. Однако крах системы централизованного планирования создал новые проблемы. В образовавшемся вакууме власти граждане порой лишены таких основополагающих общественных благ, как законность и правопорядок. В крайних применениях, как, например, в Афганистане, Либерии и Сомали, произошел практически полный развал государства… Эффективное государство жизненно необходимо для предоставления товаров и услуг, а также для создания правил и институтов, позволяющих рынкам процветать, а людям – вести более здоровую и счастливую жизнь. Ответы на вопрос, что есть эффективное государство, не одинаковы для стран, находящихся на различных стадиях развития. Что годится, скажем, для Нидерландов или Новой Зеландии, может не подходить для Непала».

Таким образом, конституционная экономика рассматривает общие вопросы конституционного регулирования экономических процессов, а также закономерности социально-экономического и конституционно-правового развития и их взаимосвязь.

Вопросы:

1. Что изучает конституционная экономика?

2. Каким образом конституционные нормы влияют на развитие экономики?

§ 3. Разделение властей – основа конституционной экономики

В правовом государстве государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. При этом органы законодательной, исполнительной и судебной властей являются самостоятельными (ст. 10 Конституции РФ).

Самостоятельность органов государственной власти дополняется системой «сдержек и противовесов», при которой органы судебной власти контролируют соблюдение Конституции и законов другими ветвями власти.

За период действия Конституции России с 1993 г. Конституционный Суд РФ последовательно пресекал любые попытки лишения судебной власти присущих ей контрольных полномочий, обеспечивая защиту конституционного принципа самостоятельности судебной власти.

Анна Малышева – автор единственного пока учебного пособия для школ «Конституция России», дает удачное объяснение разделению властей. Она пишет: «Одним из способов народного контроля над властью является система разделения властей. Поскольку власть состоит из трех независимых друг от друга ветвей, узурпировать ее (захватить, забрать в одни руки) невозможно. И эти три власти не только могут, но и должны контролировать друг друга.

Смысл разделения властей заключается не в том, чтобы каждая из них действовала обособленно, вне всякой связи с другими властями, а в том, чтобы сбои и ошибки одной из властей были вовремя исправлены другими властями»[2].

При решении экономических вопросов важно учитывать значимость принципа разделения властей. Дело в том, что ожидать прихода к власти самых добросовестных, порядочных, честных и умных людей – столь же недостижимая цель, сколь и не соответствующая самой сути государственной власти. Рациональная конституционная схема должна быть рассчитана на средний для общества уровень обычных людей с поправкой на быструю потерю у них реальной самооценки и возможности самокритики. Разделение властей является важнейшей правовой доктриной, поскольку она предусматривает конституционный баланс для невсегда сбалансированных самолюбий политиков и чиновников.

В России, где традиции демократически избранной представительной власти не слишком развиты, чаще всего делают упор на разделение законодательной и исполнительной ветвей власти. Однако краеугольным камнем доктрины разделения властей является наличие сильной независимой и равноправной судебной власти. Без таковой даже разделенные законодательная и исполнительная ветви власти могут довольно быстро зайти в тупик, а то и начать кровавую войну между собой.

Разделение властей как философская, политическая, а главное, конституционная доктрина имеет глубокие исторические корни.

Создание самостоятельного суда как основы разделения властей известно с Ветхого Завета, первой части Библии, который может рассматриваться как письменное отражение правовых идей, существовавших свыше 2000 лет. Отбирать в судьи необходимо было «людей способных, боящихся Бога, людей правдивых, ненавидящих корысть» (Исход. 18:21), что и сегодня можно считать лучшей характеристикой квалификационных требований к судьям.

В Древнем Израиле главную роль играли судьи, выдвигавшиеся благодаря способностям, а весь период получил название «эпохи Судей», описанной в «Книге Судей» Ветхого Завета. Отделение суда от племенных вождей, советов старейшин и народных собраний стало первым прообразом разделения властей. Монархия же была установлена через несколько столетий с ограничениями, предусмотренными судьей Самуилом.

Мы говорим о Библии как об историческом документе, не затрагивая ничьих атеистических или религиозных чувств и убеждений. Понятие Конституции как Основных Заповедей государственной жизни мы тоже получили из Библии. Мы должны признавать за Конституцией статус одной из высших духовных ценностей страны.

Мало того, библейскими судьями Моисеем примерно в 13 в. до н. э. и затем Самуилом примерно в 10 в. до н. э. сформулированы уникальные для того да и любого другого времени конституционные ограничения для монархов, которые носили, в первую очередь экономический характер. «Чтоб он не умножал себе коней… и чтобы серебра и золота не умножал себе чрезмерно… Чтобы не надмевалось сердце его пред братьями его, и чтобы не уклонялся он от закона ни направо, ни налево, дабы долгие дни пребывал на царстве своем…» (Второзаконие. Глава 17, п. 16, 17, 20).

Независимость, самостоятельность, порой первичность судебной власти перед лицом власти исполнительной – все это формирует важнейший элемент разделения властей.

Видный российский конституционалист Владимир Набоков писал в 1912 г. «Тщетно чтут законность, попирая ее наделе. В русской жизни это попрание – всем язвам язва. Она заражает весь государственный организм, ежеминутно давая о себе знать, развращая и властвующих, и подвластных… Наиболее общим результатом такого положения является то неуважение к закону, при готовности устами славословить его, которым проникнута вся администрация снизу доверху. Именно самые последние годы характеризуются каким-то возведением этого неуважения в принципе, им как-то щеголяют, открыто подчеркивая, что законы и законность всегда и бесспорно должны отступать перед требованиями «государственной целесообразности»… Противовесом этому злу могла бы служить деятельность суда, восстановляющего действие закона во всех случаях его нарушения, – суда независимого, нелицеприятного, свободного от политики, не считающегося ни с чем, кроме велений закона, и ставящего своей первой и главной задачей доставление торжества этому закону»[3].

Лауреат Нобелевской премии, американский экономист Джеймс Бьюкенен пишет: «Конституционная анархия – это современная политика, которую лучше всего описать как действия, предпринимаемые без понимания и учета правил, определяющих конституционный порядок». Именно Бьюкенен первым ввел понятие «конституционное гражданство», которое он обозначает как соблюдение гражданами их конституционных прав и обязанностей. Чтобы быть настоящим гражданином России, нужно уважать, защищать и соблюдать Конституцию страны.

Еще одним ярким примером того, как разделение властей работает на практике, является дело полковника Жмаковского, которое рассматривалось Конституционным Судом РФ в апреле 2004 г.[4] Законами о федеральном бюджете 2002, 2003 и 2004 гг. была предусмотрена приостановка выплат отставным военным денежной компенсации за наем жилья. Правительство, являясь органом исполнительной власти, в течение трех лет вносило законопроект о бюджете в Государственную Думу, в котором, в частности, обосновывало отмену выплат нехваткой государственных средств. Государственная Дума, являясь органом законодательной власти, приняла эти законопроекты, а Совет Федерации их одобрил. Вопрос о конституционности отмены этой социальной льготы поступил на рассмотрение в Конституционный Суд РФ по инициативе гражданина Жмаковского. В результате, Суд принял решение о восстановлении военных в праве на получение компенсации и признании соответствующего положения законов о бюджете противоречащим Конституции РФ. Таким образом, Конституционный Суд РФ не позволил законодательной и исполнительной власти игнорировать права, гарантированные Конституцией.