По поводу непреложности законов государственной жизни

Д. С. Милль. Джон Стюарт Милль в своем знаменитом труде о «Представительном правлении» посвящает одну из глав местным представительным учреждениям и выяснению их значения для конституционной страны. Главное значение местного самоуправления Милль видит в сфере его воздействия на политическое воспитание граждан, так как, благодаря участию в местном управлении, привлекается к общественной деятельности народная масса, которая в противном случае осталась бы в стороне от политической жизни в промежуток между двумя избирательными кампаниями. Благодаря местному самоуправлению доставляемое им важное политическое воспитание делается доступным и для низших классов населения, при условии объединения в местных учреждениях лиц различных сословий и интеллектуального развития, так как всякая школа предполагает как учителей, так и воспитанников, и польза образования в значительной степени зависит от сопротивления людей менее развитых с людьми более развитыми; поэтому смешанный, бессословный состав местных учреждений, главным образом, превращает их в школу для приобретения навыка в политических делах. В местном управлении, как затрагивающем, сравнительно с общегосударственным, менее насущные потребности, имеет, по мнению Милля, большее значение воспитательный элемент, нежели само исполнение. Придавая вообще огромное значение политическому воспитанию граждан в конституционной стране, как одному из существеннейших условий прочности представительного правления, Милль поэтому видит в местном самоуправлении одно из основных учреждений свободного правления и считает необходимым восполнение общенародного представительства парламента провинциальным и муниципальным представительством[370].

Мориер. Небольшая книжка о самоуправлении в Пруссии, принадлежащая перу одного из видных представителей английской дипломатии, сэру Мориеру, и вскоре после выхода своего переведенная на немецкий язык[371] в немецком переводе снабжена предисловием проф. Гольцендорфа. В этом предисловии знаменитый ученый рекомендует книгу вниманию тех, которые не вполне ясно видят тесную связь между местным самоуправлением и конституционным образом правления. Отмечая всю неизбежность указанной связи, указывая, что реформа прусского окружного управления (Kreis-Ordnung 1872 г.) не явилась чем-то беспочвенным, не представляет собою только политического эксперимента, Гольцендорф говорит, что книга Мориера имеет «значение показателя того пути, по которому должна идти публицистика в деле углубления всеобщего политического образования народа»[372].

Книга Мориера распадается на две части: в первой излагается историческое развитие самоуправления в Пруссии, во второй содержится характеристика произведенной реформы; во всей работе автора видна его мысль, подчеркнутая в предисловии Гольцендорфом: Мориер не раз указывает на неразрывную связь между конституционализмом и самоуправлением; он говорит, что Пруссия, имея конституционное устройство со второй половины настоящего столетия, все-таки по существу и фактически оставалась абсолютным государством, так как все управление сосредоточивалось в руках бюрократии; параграфы конституции заключали абстрактное изложение абстрактных правил, и только с 1872 г., года издания Kreis-Ordnung, конституция получила реальное значение[373].

В кратком вступлении к своей работе Мориер еще рельефнее излагает свои взгляды на сущность самоуправления; вполне присоединяясь к мнению Гнейспш об английском selfgovernmenfe и даже приписывая этому ученому и его единомышленникам большое влияние на осуществление реформы 1872 г. в Пруссии, автор говорит: «В течение XVIII столетия Англия по заслугам привлекала внимание всех политических мыслителей на себя, как на единственную европейскую страну, обладающую политической свободой. При исследовании этого редкого феномена прийти к заключению, что англичане свободны потому, что они пользовались самоуправлением, а что этим последним они пользовались потому, что имели парламентские учреждения. Поэтому образование парламентских учреждений сделалось признанным на континенте средством для политической свободы. Стоит установить ценз, разделить страну на выборные участки, выбрать представителей, найти для занятий зал с хорошей вентиляцией – и все готово. Парламент вызовет самоуправление, а это последнее – свободу. Проф. Гнейст установил яснее, чем кто бы то ни было из его соотечественников, тот факт, давно нам, англичанам, известный, что дело обстоит как раз наоборот, а именно: у нас было самоуправление потому, что мы были свободны в старогерманском, положительном и конкретном смысле слова Freithum, а не в абстрактно-отрицательном смысле слова liberie; парламента, в котором мы ведем наши политические дела, мы добились потому, что у нас было местное самоуправление. Одним словом, в господствующих на континенте доктринальных понятиях причины и следствия переменились ролями»[374].

Диксон. В своем сочинении «Свободная Россия» английский путешественник и писатель Dixon русскому земству посвящает следующие строки:

Пять лет назад (1864) Император призвал к жизни два местных парламента в каждой губернии – уездное и губернское земские собрания, в которых каждое сословие, от князя до крестьянина, должно иметь свой голос. Уездное собрание избирается сословиями: дворянством, духовенством, купцами, крестьянами, каждым порознь и свободно; губернское собрание состоит из представителей от различных уездных собраний. Уездное собрание решает все вопросы относительно дорог и мостов; губернское собрание наблюдает за постройкой тюрем, осушением болот, речными плотинами и т. п. Интерес крестьян силен в уездном собрании, интерес землевладельцев – в губернском собрании; и оба эти собрания одинаково полезны как школы свободы, красноречия и общественного духа. В этих местных советах наиболее способные люди каждой провинции будут подготовляться к гражданской и, когда придется, к парламентарной жизни[375].

Стеббс. Профессор Stubbs в своем классическом труде «Конституционная история Англии» проводит ту мысль, что английский парламент, как представительное собрание всей страны, постепенно вырос из местных представительных собраний, развитие которых относится еще к англосаксонской эпохе. «Характерная особенность (great characteristic) английской конституционной системы», замечает Stubbs, «принцип ее роста, секрет ее устройства – есть постоянное развитие представительных учреждений от первой элементарной ступени, на которой они употреблялись в простейшей форме для местных дел, на ту ступень, на которой национальный парламент появляется как концентрация всего местного и провинциального устройства, как средоточие коллективной власти трех сословий государства». Английский парламент в том виде, как он образовался в XIII веке, соединил в себе, с одной стороны, королевский феодальный совет, состоящий из высшего дворянства и духовенства (палата лордов), а с другой – представителей графств – рыцарей (палата общин). Последним, а не кому-либо другому, по мнению Stubbs'a, английская конституция обязана своей окончательной победой. Для них представительство в собраниях графств послужило прецедентом к представительству в парламенте; участие в местном управлении было «скромной школой, благодаря которой угнетенный народ научился действовать сообща в малых делах, пока не пришло время, когда он мог действовать сообща в великих». Этому возникновению палаты общин из местных учреждений и обязана, по мнению автора, английская конституция своей прочностью (сравнительно с континентальными) и тем, что королевская власть не могла подавить английский парламент подобно тому, как испанские кортесы были подавлены Филиппом II.

Т. Смит. Известный историк английского местного самоуправления (современник лорда Брума) Toulmin Smith, в своем сочинении «Местное самоуправление и централизация», проводит ту мысль, что система местного самоуправления имеет огромное значение для политического воспитания народа, какого не может дать никакая школа, и что всякие политические реформы при отсутствии местного самоуправления «должны быть, в лучшем случае, лишь пустой иллюзией, лживыми, приторными, безрезультатными». Без местного самоуправления, по мнению автора, не может быть истинного представительного режима. А если подобному централизованному режиму и будет присвоено наименование представительного, то он будет лишен реальности и по форме будет лишь насмешкой и западней (snare) и лучшим способом для проведения олигархического правления. Напротив, при наличности местного самоуправления «будут чувствовать себя свободными людьми, думать и действовать, как таковые, будут знать, как ценить и пользоваться той благородной конституцией, которую защитили их отцы, но которая долго пробивалась в тишине сквозь давление». При централизованной системе управления революция может следовать за революцией, но свободы не будет, пока не будет местного самоуправления, «которое одно дает место свободным людям, тогда как централизация является лишь лучшим путем к неограниченному правлению». Переходя затем к Англии, автор замечает, что местное самоуправление здесь составляет «фундамент» всех учреждений и законов, и что английская конституция обеспечена от всяких случайностей, так как «она создана той системой, которая именуется, короче выражая свою мысль, системой местного самоуправления». Dixon, Free Russia. Vol. 2 (1872). 147[376].

А. Л. Смит. Английский историк Смит в своей статье «Происхождение парламента», входящей в состав известного сборника Трайля «Общественная жизнь Англии», проводит тот взгляд, что английский парламент вырос на почве местного самоуправления, искони присущего германским племенам. Поэтому учреждение парламента, в отличие от континента, не было нововведением, не было революций; здесь лишь получилось, по выражению Смита, «слияние англо-саксонских местных учреждений с норманнской централизацией». Затем автор указывает, что английское местное самоуправление, основанное на системе старинных графств (широв), получило политическое значение благодаря тому, что королевская власть в своей борьбе с феодалами и папской властью искала опору в графствах. Особое значение приобретают выборные суды графства и его низшей единицы – сотни, которые пользовались широкой властью по гражданским и уголовным делам; услугами этих судов пользовалась и королевская власть при разрешении своих споров с церковной властью, при податном обложении и проч. Податному вопросу Смит придает вообще огромное значение в английской истории и даже полагает, что почти вся конституционная история Англии является, в сущности, историей обложения, так как, согласно воззрениям той эпохи, всякое обложение являлось даром короне со стороны населения, и требовалось согласие последнего при всяком новом налоге. Поэтому первоначально английский парламент неоднократно созывался королевскою властью специально по финансовым соображениям; в тех же видах было предоставлено и духовенству представительство в парламенте. Английское самоуправление в том виде, как оно сложилось к началу XIII века, Смит характеризует следующими словами: «То было местное самоуправление в самом полном и истинном смысле этого слова. Чтобы создать центральное самоуправление, оказалось нужным только призвать этих местных представителей в центральное собрание и предоставить этому собранию контроль над всем управлением». Первая такая попытка центрального собрания графств и была сделана в 1213 г., завершившись в 1295 г. учреждением «Образцового парламента», на основании чего Смит заключает, что история парламента до 1213 г. является историй тех мер, какими королевская власть подготовляла местные учреждения к содействию себе в администрации. Это возникновение парламента из местного самоуправления отразилось и на самом составе парламентского представительства. При решении вопроса, кто должен входить в него, естественно было, что, подобно тому как древним представительством графства являлась communitas scirae, в состав которой входили городские и сельские свободные собственники – фригольдеры, так и новое центральное собрание должно было быть собранием представительств или веч графств – domus communitatum, т. е. «палатой общин», в состав которой входили представители от городских и сельских фригольдеров. Представительство городов в английском парламенте, отличающее, по мнению Смита, его первоначальное развитие от континентальных, является естественным результатом возникновения парламента из совместного самоуправления графств, так как города всегда рассматривались как составная часть последних. «Система, – говорит в заключение английский историк, – следовательно была применена и испробована сначала в малом размере; представительство применялось к мелким местным делам до применения в обширной форме; парламент устойчив потому, что основы его национальны; английское самоуправление существует столетия, потому что оно является продуктом столетий»[377].

Оджерс. Английский юрист Odgers, в своем новейшем сочинении о местном управлении в Англии, описывает, главным образом, существующую организацию местного самоуправления своей родины, но несколько строк уделяет на выяснение политического значения этого института. Указывая на мнение конституционных писателей, видящих в местном самоуправлении главный краеугольный камень политической свободы, автор замечает: «И нет сомненья, что это в своих местных собраниях ваши предки усвоили те уроки самоуважения, самопомощи и самоупования, которые сделали английскую нацию тем, что она есть». Принцип местного самоуправления, – продолжает автор, – дорог каждому англичанину, ибо он знает, какое огромное влияние оно имело на развитие национального характера и обеспечение нам свободы, которою мы ныне обладаем. Этот принцип охватывает и лежит в основе всей нашей истории, как нации. Местное управление, одновременно, старейшая и новейшая отрасль нашей политической системы», так как, с одной стороны, древние township, сотня и ширь, восходящие еще к эпохе Альфреда, и ныне продолжают функционировать в лице прихода, округа и графства, а с другой, – последние получили законодательное признание лишь за новейшее время. Для примера Odgers останавливается на приходском собрании и замечает: «Это учреждение на сотни лет старше, чем палата лордов или палата общин, хотя оно лишь в 1894 г. получило свое полное признание со стороны парламента. Это приходское собрание было колыбелью, в которой воспитывались наши вольности. Это была школа, в которой наши предки изучили их уроки самоконтроля, самопомощи и самоупования, которые сделали английскую нацию тем, что она есть. Медленно и постепенно она научилась этому, но лишь путем таких уроков нация возвышается до истинного понимания значения свободы и способов самоуправления». «Наши местные учреждения, – заключает автор, – вели и до сих пор ведут к политической свободе»[378].

Чичерин. Профессор Чичерин в своем сочинении о народном представительстве весьма подробно развивает ту мысль, что устройство местной администрации зависит по преимуществу от образа правления; он доказывает, что самых широких размеров местное самоуправление может достигнуть в республике, где свобода составляет основное начало государственной жизни, и что настоящая почва местного самоуправления – это республика федеративная, ибо здесь она согласуется с верховным началом государственной жизни[379]. Значительное развитие может получить местное самоуправление в конституционной монархии, где сама верховная власть основана на идее соглашения различных общественных элементов. Но вообще «господство монархического начала неизбежно ведет к владычеству бюрократии, которая составляет настоящее орудие монархической власти в административной области. Народное правительство опирается на массу, аристократическое – на своих сочленов, монархическое должно создать себе особые органы, вполне ему подчиненные, чрез которые оно может действовать на подданных. Отрешенность бюрократии от народной жизни составляет присущий ей недостаток, но это – неизбежное последствие монархического начала, создающего власть, независимую от народа. Невозможно отвергать бюрократию, не обрекая монархию на полное бессилие. Притом эта отрешенность имеет и свои выгоды. Она ставит управление общественными делами выше всяких частных интересов; она делает его независимым от духа сословий, партий или от деспотизма какого бы то ни было большинства. В монархической стране бюрократия является настоящим связующим элементом государственной жизни. Общественное здание держится не одними только неопределенными стремлениями и чувствами, разлитыми в народе, а, прежде всего, организованными силами, которые одни в состоянии дать ему надлежащую крепость и единство»[380]. Признав, таким образом, что монархия – мало подходящая почва для самоуправления, Чичерин обращает затем внимание, что свобода всегда составляет существенный элемент государственной жизни и что скорее всего она может проявиться в местной администрации, которая близко касается всех, и что поэтому даже неограниченная монархия, как искупление за отсутствие свободы, должна допустить ту долю самоуправления, которая совместна с силою власти и потребностями порядка. Затем, обращая внимание на многие выгодные стороны самоуправления, как системы управления, Чичерин усматривает в самоуправлении самый надежный противовес произволу бюрократии и, развивая эту мысль в последующем своем сочинении «Курс Государственной Науки», высказывает то мнение, что, «только допуская широкую систему самоуправления, монархия удовлетворяет местным потребностям». Но подобное развитие самоуправления в самодержавном государстве необходимо и в видах исправления недостатков бюрократического строя, потому что «здравая политика состоит не в том, чтобы преувеличивать одностороннее начало, проводя его с неуклонною последовательностью сверху до низу, а в том, чтобы исправлять присущие ему недостатки, насколько это совместимо с основным принципом». «Конечно, она (монархия), – продолжает Чичерин, – должна и в областях иметь свои непосредственные органы, которым присваивается верховный контроль и руководство; но отношение этих органов к местным учреждениям должно состоять не в возможном стеснении и заподозривании последнего, а во взаимном доверии и помощи»[381].

Таким образом, если сопоставить рассуждения проф. Чичерина, изложенные в обоих названных его сочинениях, то, казалось бы, нельзя не придти к заключению, что почтенный профессор допускает самоуправление в самодержавном государстве не потому, чтобы оно соответствовало самодержавному строю; наоборот, он категорически высказывается, что оно более свойственно конституционной монархии и что настоящая почва его – федеративная республика; в местном же управлении самодержавного государства он считает самоуправление необходимым только как искупление за отсутствие свободы, как противовес произволу бюрократа, и полагает, что для такого исправления присущих бюрократическому строю недостатков оно должно быть допускаемо с известной осторожностью настолько, насколько это совместно с основным принципом. Если же затем поставить вопрос, насколько местное самоуправление совместно с основным принципом монархии, то на этот вопрос найдем в сочинениях проф. Чичерина следующие ответы: «местное самоуправление», говорит он, «служит школою для самодеятельности народа и лучшим практическим приготовлением к представительному порядку»[382], «самоуправление не может водвориться в высшей сфере, когда нет самодеятельности в низшей»[383]. «Дух свободы несомненно питается и укрепляется, между прочим, развитием местного самоуправления»[384]. «Чем обширнее государство, чем новее в нем политический порядок, чем более потребности сдерживать отдельные части, тем сильнее правительственная власть, а потому тем более должна быть развита централизация. Она одна в состоянии противодействовать и внутренней розни, и сепаратизму, которым местное самоуправление дает полный простор…»[385]

Кн. Васильчиков. Известный публицист князь А. Васильчиков в своем сочинении «О самоуправлении» высказывает, между прочим, ту мысль, что местное самоуправление составляет подготовительную школу для достижения политической свободы и что, при отсутствии самоуправления, представительный режим не может дать истинной свободы стране. «Местное самоуправление», замечает автор, «точно так же относится к политической равноправности, или к народному самодержавию, как элементарное образование к научному, и потому нам кажется, что именно эти два действия – обучение грамоте и участие в местных совещаниях и судах – и составляют полную школу начального народного образования»[386]. «Справедливо и верно, – продолжает автор, – что самоуправление, при постепенном и благоразумном развитии, ведет неминуемо к народному представительству; и как ручьи, следуя естественному склону почвы, сливаются в реки и моря, так отдельные местные учреждения, следуя естественному ходу событий, стекаются в общие представительные собрания. Народы, пользующиеся самостоятельными правами во внутреннем управлении, очень легко достигают и политических прав; сила вещей и ход событий, указывая всем и каждому на необходимость соглашения, приводят их к желанной цели – к той форме правления, которая соглашает отдельные местные потребности с пользами всего государства, т. е. к народному представительству». Признавая, таким образом, неизбежность образования представительного правления при существовании местного самоуправления, Васильчиков, с другой стороны, считает совершенно ошибочным мнение, что будто бы народное представительство заменяет местное самоуправление, что будто оно, без помощи местных учреждений, может обеспечить свободу народа и что центральные представительные собрания, заключая в себе все народные права, делают будто бы излишним участие местных жителей в местном управлении. 80-летний опыт Франции, обратившей исключительное внимание на лучшее устройство народного представительства и пренебрегавшей местным самоуправлением, всего лучше, по мнению автора, показывает, что народное представительство само по себе, без содействия местных учреждений, совершенно неспособно к основанию свободы и ограждению политических прав народа, подчиненного административной опеке.

На основании опыта Франции автор считает себя вправе заключить, «что парламенты, камеры, земские думы и вообще централизация свободы, точно так же, как и централизация власти, вовсе не обеспечивает свободы внутреннего управления, что народное представительство не заменяет местного самоуправления, относится только к одному разряду потребностей и оставляет в стороне другой многосложный разряд мелких нужд и польз, составляющих в общей сложности благосостояние страны и действительную свободу народа». «Когда же, наоборот, местные народные учреждения укоренились в стране, когда они окончательно приняли в свое заведование весь механизм внутреннего управления, то центральным властям, каким бы ни было – самодержавным или представительным – весьма трудно сломить эту организацию, располагающую всеми живыми силами страны и народа; эту сеть самостоятельных местных учреждений можно надорвать в разных местах, но нельзя расторгнуть ее всю в целом государстве». Пример подобной организации местного самоуправления мы и находим в Англии и Соединенных Штатах. «В Англии, – замечает автор, – общественные учреждения предшествовали политической организации, самоуправление получило свое основание прежде народного представительства. Не конвенты, не национальное собрание организовали земское общественное управление, а напротив, общины основали народное представительство и слились в собрание, получившее и название палаты общин». Поэтому внутреннее управление имело в Англии искомое право существования, и когда впоследствии парламент, постепенно расширяя пределы своей власти, достиг в политическом отношении прав верховного правления, то в делах местной администрации он все-таки подчинялся высшей власти общественного мнения, выражением коего служили общественные учреждения. «Английское и американское начало самоуправления, – замечает автор, – не допускает ни народного, ни личного самовластия. Представительные собрания не могут нарушить прав и польз частных лиц и общин, потому что они встретили бы на этом пути, если бы вздумали его избирать, законное противодействие сверху и снизу: в Англии от палаты пэров, в Америке от верховного суда, и в обоих государствах от местных собраний и учреждений, заведующих всеми органами управления и всеми силами страны и народа. Когда английский парламент приступает к каким-либо существенным преобразованиям внутреннего управления, то он не осмеливается вводить новые порядки, пока не убедится, что улучшение, признанное большинством палат, сознается и желается большинством местных собраний, приходских или окружных»[387].