По поводу непреложности законов государственной жизни

А. Градовский. Проф. Градовский в своих «Началах Русского Государственного Права» высказывается вполне ясно за неизбежность осуществления тесной органической связи между поместным управлением и формой правления, существующей в государстве. «Для объяснения факта разнообразия систем местного управления, – говорит он, – должно выйти из круга вопросов специально местного управления и взглянуть на существующие системы с точки зрения начал общего государственного устройства данной страны, последствием которого и является данный порядок местных учреждений»[388]. Далее Градовский подобно мюнхенскому проф. Максу Зейделю[389] различает поместные единицы низшего порядка – сельские общины и города, значение коих, как общественных единиц, никогда не могло быть отрицаемо вполне даже в самые тяжелые эпохи развития административной централизации[390], – и единицы высшего порядка – уезды, кантоны, департаменты, провинции, – которые не везде имеют историческое происхождение, а частью были образованы государством искусственно для удобства управления. В этих высших единицах, в последнем случае, общие интересы устанавливаются не сразу, и проходит более или менее продолжительное время, прежде чем явится потребность в общественных учреждениях для губерний и уездов. «Таким образом, – продолжает Градовский, – вопрос самоуправления находится в тесной связи с вопросом о постепенном развитии и признании со стороны законодательств различных общественных групп на местах – признании, которое совершалось лишь постепенно». Но пока высшие единицы не пользуются правом самоуправления, нельзя предполагать, что осуществление этого же права возможно со стороны низших единиц, так как «развитие самостоятельности этих первоначальных единиц обусловливается развитием самоуправления в высших единицах. Вот почему вопрос о самоуправлении вообще получает правильную постановку только в том случае, когда эти начала применяются не только к низшим, но и к высшим единицам». В тех государствах, где исторически сложившиеся местные союзы задавлены были административной опекой или где в пределах искусственного некогда подразделения страны общие интересы этих союзов уже сложились и существуют, – везде слышатся требования возрождения этих союзов, в первом случае, или признания их прав – во втором; цель этих требований – стремление к децентрализации, соединенной с самоуправлением, стремления, в коих «содержатся несомненно мотивы общественно-политические». «В самоуправлении видят средство не только лучшего разрешения известных задач управления, но и преобразования общего типа государства сообразно новым потребностям. Доводы, представляемые в пользу самоуправления и против административной опеки, идут гораздо дальше критики условий местного управления; они имеют в виду выяснить лучшие условия общегосударственной национальной жизни; при помощи их вопрос самоуправления и децентрализации возводится на высоту политическую»[391]. Хотя многим казалось возможным применение теории самоуправления «при самых разнообразных политических условиях»[392], но взгляд этот, по мнению проф. Градовского, не выдерживает критики при ближайшем рассмотрении. Действительно, «если бы… смысл самоуправления состоял только в том, что при этой системе различные цели местных союзов и самого государства могут быть осуществлены лучше, чем при системе противоположной…, то оставалось бы только удивляться, почему в иных государствах так долго держалась и держится система противоположная»[393]. Обстоятельства, препятствующие всем государствам безусловно признать систему самоуправления, становятся ясными из следующих соображений: «Государственная администрация, со всеми ее органами, есть не только средство для улучшения путей сообщения и санитарных условий, для распространения просвещения и общественного призрения, для раскладки и собирания податей и т. д. Она, кроме того, есть средство для обеспечения господства данной государственной власти над всеми слоями и элементами народа и поддержания данного государственного порядка, т. е. определенной формы правления. Эта цель администрации не высказывается в уставах и регламентах установлений, но она лежит в самом существе дела. Как и при помощи каких орудий господствует данная власть – это другой вопрос; но в каждом данном случае он решается согласно с общим политическим строем государства, а не особо от него. Вот почему, какие бы выгоды ни представляло самоуправление с точки зрения «осуществления разных целей», они в известной мере оставляются в стороне, если того требуют политические цели данного государства. Вот почему, наконец, формы управления так тесно связаны с началом общего государственного устройства и являются логическим его последствием. Примеры всех европейских государств, начиная с Англии, служат тому доказательством»[394].

Итак, в самоуправлении проф. Градовский видит «понятие политическое»: Англия – пример государства, где местное самоуправление выросло органически, и где «сами политические учреждения являются дальнейшим завершением местного самоуправления»[395]. Пруссия – пример государства, где местное самоуправление стало возможным лишь при переходе государства от абсолютной к конституционной форме правления, и где «оно вызвано политическими мотивами[396]. В подтверждение мнения своего о связи самоуправления с конституционализмом (в данном случае в применении к Пруссии) Градовский приводит слова докладчика парламентской комиссии по проекту Kreisordnung'a – д-ра Фриденталя: «Неопровержим тот факт, что учреждения нашего управления выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями абсолютного государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели к себе конституционные учреждения почти непосредственно, эти внутренние орудия абсолютного государства остались и во многих существенных отношениях пребывают нетронутыми и теперь. Что отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие – я хотел бы так выразиться – между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства, что фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены – это также факт, который никто отрицать не будет»[397].

При доказанной, таким образом, наличности связи самоуправления с конституционализмом приходится считать, по мнению Градовского, «мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи «местностей», имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных… едва ли приложимою к практическому решению вопросов». «Нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных»… Несознание неудобств правительственной опеки привело к реакции в пользу местного самоуправления; неубеждение в пользах децентрализации поколебало систему противоположную. Изменения в системах местного управления явились последствием изменения общих политических учреждений. Иначе и быть не могло. При существовании определенной формы правления вопрос о системе управления, естественно, обсуждается не с одной точки зрения хозяйственных выгод и административных удобств. В основании этого вопроса всегда лежит политическое соображение о том, какими способами обеспечивается господство данной государственной власти и прочность известной формы правления»[398].

А. И. Кошелев. Известный земский деятель и «славянофил» А. И. Кошелев в своих брошюрах, выпущенных, в 70-х и начале 80-х годов, и оставленных после себя записках (за период времени с 1812 по 1883 г.) подробно высказывается по вопросам управления и внутренней политики России. Признавая, что «источник державной силы есть народ»[399] что «совершеннейшая, идеальная форма правления есть республика, т. е. самоуправление в полном смысле этого слова», Кошелев отмечает, что человечество, стремясь в душе к республике, «вероятно идет к ней», но что «путь до нее долгий, заставленный разными едва преодолимыми препятствиями и требующий на его совершение – столетия». Переходная форма от абсолютизма к республике – конституционное государство, как попытка согласования единодержавия с народовластием. Эта форма, действуя вполне успешно на месте своей родины – в Англии, а также благодаря особым условиям в Голландии и Бельгии, во всех остальных континентальных государствах Европы далеко не доставила того, чего от нее ожидали. Причина этому заключается в том, что «прочное, сильное, духу и потребностям народа соответствующее управление… должно исходить из прошлой и настоящей жизни народа, корениться в ней… должно, так сказать, само собою народиться»[400]. Менее всего пригоден конституционализм в западноевропейском смысле для России, где он, по заявлению автора, «безусловно невозможен», «даже немыслим», т. к. для него у нас нет никаких элементов, ни разнородных сил, ни, следовательно, возможности какой-либо борьбы и какого-либо уравновешивания. Если же отрешиться от западноевропейских построений и представить себе Россию монархией, разделяющей «верховную власть с одной или двумя палатами, представляющими не две силы, которых у нас нет, т. е. аристократической и демократической, а одну народную силу», – то «такая монархия, вооруженная только правом veto и имеющая перед собою народных представителей, пользующихся решительным голосом, не была ли бы монархией только по имени, а в действительности республикой?»[401] Отвергая и такой, «в русском духе измененный» конституционализм, – возможный у нас, по словам Кошелева, лишь в отдаленном будущем, автор признает желательным учреждение земского совета «вроде ныне существующего государственного совета»[402], в котором обязательно подвергались бы обсуждению проекты законов и голос которого имел бы лишь совещательное значение. «Народ, зная, что верховная власть окружена людьми, им избранными и что он может высказывать ей свои жалобы, просьбы и мнения, будет настолько участвовать в общем самоуправлении, насколько при нынешних наших местных и временных обстоятельствах это ему возможно»[403]. Учреждением Собора или Общей Земской Думы России будут даны «права вроде тех, которые уже дарованы уездным и губернским земствам»[404]; переход же от современного положения дел к проектируемому автором вполне осуществим, по его мнению, так как к созыву Общей Земской Думы «положено необходимое и твердое основание введением уездных и губернских земских учреждений»[405], для которых общее земские учреждение – Земская Дума – то же, что крыша для здания, без коей они, в свою очередь, «не могут надлежаще действовать»[406].

Драгоманов. Историк и публицист, бывший профессор Драгоманов в своей брошюре «Либерализм и земство в России», возражая против неправильного, по его мнению, противопоставления России Западу, замечает, что учреждения Российской Империи, при всех своих местных отличиях, принадлежит к типам, общим всем большим европейским континентальным государствам христианской эпохи[407] при сходстве политических учреждений Россия шла и должна идти по тому же пути, по которому шли и идут другие западноевропейские государства, хотя бы поступательное движение ее по этому пути началось позднее, и хотя оно подвергается задержкам[408].

Признавая, что Россия придет к тому же, к чему пришли западноевропейские государства, т. е. к конституционализму и ограничению Самодержавия, Драгоманов и средствами, пригодными для достижения конституционализма в России, считает те же, которые пользовались на Западе. Эти средства – в области органов самоуправления, земских учреждений. История местного самоуправления в Пруссии, говорит автор, «показывает наглядно, 1) что местное самоуправление имеет теперь бесспорно политическое значение и 2) что его учреждения в новейших государствах растут и крепнут именно во время общегосударственного либерального движения и упрочиваются только с либеральной реформой центральных государственных учреждений, для которой в то же время местное самоуправление составляет лучшую опору. История русских местных учреждений учит тому же самому. Россия послесевастопольская находилась в таком же положении, в каком была Пруссия после Тильзитского мира. И в ней поэтому началось – и в обществе, и в более просвещенной части правительства – движение, вполне аналогичное с тем, какое было в Пруссии в эпоху Штейна. Тогда-то, рядом с реформой крестьянской, пошли в ход и планы всестороннего преобразования административно-политического строя, причем самоуправление местное и у нас считалось первым шагом для основ самоуправления государственного»[409]. Указывая на конституционные стремления земств, обнаружившиеся в эпоху 1879–1883 гг., Драгоманов полагает, что, «если все образованные люди разных племен населения России усвоют себе бесповоротно и последовательно начала, лежащие в основе русского земского движения… тогда главная часть работы добывания для России политической свободы будет сделана»[410].

«Местное самоуправление», говорит Драгоманов, «вместе с личными правами (в число которых входят и права национальные) гораздо существеннее для населения, чем центральный парламентаризм; только оно составляет основу для серьезного государственного самоуправления»[411].

В заключение своей книги, доказывая всю несостоятельность доводов наших публицистов либерального лагеря о совместимости Самодержавия и местного самоуправления, Драгоманов так заканчивает свои рассуждения: «Настоящая литература ведь существует для взрослых и должна разъяснять, а не затемнять, хотя бы и с благими намерениями, общественные вопросы – разъяснять и обществу, и государственным людям, и самой династии. Пусть все знают, куда ведут Россию и дорога реформ, на которую страна эта должна была ступить после севастопольского погрома, – и дорога реакции. Путь каждый выбирает одну из этих дорог вполне сознательно…»[412]