По поводу непреложности законов государственной жизни

«Общины, – говорит Valframbert, – убили феодализм во Франции и абсолютную королевскую власть в Англии»[421].

Франция. В дореволюционной Франции существовали генеральные чины и частные собрания провинций, но по мере усиления королевской власти собрания эти все более и более теряли значение, особенно со времен Ришелье, стремившегося к подавлению всех вообще Etats. При господстве старого порядка (ancien regime) все дело управления было сосредоточено в руках правительственной администрации на началах самой строгой централизации, при чем сама администрация была весьма несовершенна; злоупотребления и произвол интендантов и их подчиненных довели страну до полного истощения. С конца царствования Людовика XIV мысль о необходимости реформы местного управления все более и более стала занимать умы лучших людей Франции, но правительство мало заботилось об улучшении бюрократического строя; проекты же, которые стали появляться с возникновением революционного брожения, все почти, в той или другой форме, рекомендовали обращение к содействию общественных сил. К числу первых из них принадлежат проекты Фенелона и Мирабо, которые проектировали организацию провинциальных собраний с представительством по сословиям, но наиболее интересен проект министра Людовика XVI, знаменитого Тюрго. Как и авторы предыдущих проектов, Тюрго проектировал учреждение народного представительства в провинциях; по его предположению, во главе каждого округа каждой провинции должен был стоять совет из значительнейших поземельных владельцев, в заведовании которого должны были находиться важнейшие местные материальные интересы: раскладка и определение государственных повинностей, сооружение публичных зданий и дорог. Но Тюрго понимал, что на одном местном самоуправлении остановиться нельзя и что местное представительство неизбежно требует и представительства центрального. Поэтому, по проекту его, как связующая центр провинциальных собраний, предположена была палата из представителей от различных областей государства; она должна была иметь лишь совещательное значение, обсуждать и доводить до сведения правительства все местные интересы и требования[422]. Но король и его приближенные, в свою очередь, понимали, что такая совещательная палата весьма скоро обратится в законодательную, и проект Тюрго не был принят, а 12 мая 1776 года и сам Тюрго оставил свой пост.

Весьма большое сходство с проектом Тюрго имел проект физиократа Трозна. Этот последний также проектировал учредить целую систему местного самоуправления, во главе которого должен был стоять центральный орган народного представительства – conseil national. Проект Трозна, подобно проекту Тюрго, довольно резко отличался от прежних проектов тем, что предлагал порвать всякую связь с прежним сословным строем и учреждал особую аристократию богатства или имущества (de la fortune). Проект Трозна также не был принят[423]. Между тем необходимость реформы местной администрации становилась все настоятельней, и Неккер сделал попытку осуществить проект Тюрго, но только в одной его части – учредить местное самоуправление без центрального представительства. Для первого опыта была выбрана провинция Berry, в которой и было образовано провинциальное собрание, но опыт оказался неудачен и вызвал нарекания с разных сторон. Одни обвиняли Неккера в подрыве монархической власти, другие, наоборот, находили реформу его недостаточной. В особенности же были недовольны интенданты, власть которых значительно ограничивалась. Между ними и выборными населения стали возникать несогласия, и хотя образованные Неккером собрания и продолжали существовать, но власть их была значительно ограничена, во многих отношениях подчинена постепенно власти интендантов, и деятельность собраний стала встречать на каждом шагу препятствия[424]. Но положение дела становилось все хуже и хуже, и скоро самому правительству пришлось уже провозгласить реформу местного управления, как необходимое и верное средство для предотвращения бедствий, грозящих государству. Созванным нотаблям министр Калонн представил проект реформы местного управления, заимствованный почти всецело у Тюрго, но нотабли отвергли проект и требовали сословного представительства, желая, чтобы духовенству и дворянству было отведено место, соответствующее их значению. Калонн подал в отставку; заменивший его Laurent de Villedeuil изменил проект в смысле требования нотаблей и таким путем способствовал изданию эдикта о провинциальных собраниях 15 мая 1787 г. В этих собраниях каждое сословие имело своих представителей, вотировавших поголовно; председательствование предоставлено было духовным лицам или представителям дворянства; собрание открывалось интендантом, власть которого была значительно сужена; за ним оставлено лишь охранение порядка, общая полиция и исполнение королевских указов. Он не участвовал даже в исполнении постановлений провинциальных собраний, что всецело возложено было на постоянную комиссию, избираемую собранием. На таких основаниях провинциальные собрания просуществовали два года.

Французская революция разом рассекла гордиев узел, уничтоживши в один день все сословия и сословные привилегии, а в том числе и привилегии в сфере местного управления. Связь с прошлым была порвана; провозглашены были новые идеи, а в числе этих идей – идея о всесословном самоуправлении, о тесной связи местного самоуправления, основанного на этом начале, с демократическим конституционным строем. Уже 29 сентября 1789 года от имени Comite de Constitution был представлен проект муниципальной и провинциальной организации, выработанный депутатом Туре. В этом проекте автор настоятельно советовал административную организацию связать с политической, путем постепенных выборов, предоставивши собраниям кантонов выбирать депутатов в собрания общин, собраниям общин – в собрания департаментов, наконец, этим последним – в национальное собрание. Нарушение конституции со стороны власти при подобной организации было бы возможно, по мнению Туре, только разрушением всего государства. Это мнение Туре было принято национальным собранием. Собрание основной своей задачей поставило уничтожение всех феодальных привилегий, как личных, так и корпоративных, уничтожение всего муниципального строя довоенной Франции. Декрет 14 декабря открывается постановлением, по которому все существующие в городах, бургах, приходах и общинах муниципальные учреждения уничтожаются. На расчищенной, таким образом, почве учредительному собранию предстояло строить новую систему управления. Для того, чтобы возводимое им здание конституции не осталось без фундамента, собранию, добивавшемуся самоуправления верховного на началах свободы и равенства, предстояло построить на новом всесословном начале самоуправление местное. Сознание этой необходимости, бесспорно, и было в среде его деятелей; оно ясно видно из постановлений названного декрета (№ 5 и cл.), в которых весьма определенно выражено решение организовать местное управление по системе всесословного самоуправления на самых широких основаниях. Принцип, который руководил учредительным собранием, был позднее сформулирован Дюпором в его докладе об уголовной юстиции (заседание 26 декабря 1790 г.): «Основное начало нашего правления состоит в том, что власть монарха не может касаться частных лиц иначе, как чрез посредство агентов, избранных народом». И действительно, это была совершенно верная формулировка работ учредительного собрания.

Вместо прежнего деления на провинции, вся Франция в административном отношении разделена была на департаменты, которые делились на дистрикты, а эти последние на кантоны; низшую административную единицу составляли общины. Администрация департаментов состояла из особого собрания выборных, в количестве 36, с выборным же президентом. Собрание разделялось на совет департамента и его правление (Directoire). Точно также и администрация округа (District) вручена была особому собранию, члены которого, в количестве 12, избирались гражданами дистрикта, и которое, подобно департаментскому собранию, распадалось на совет и директорию. Каждое низшее собрание должно было действовать под наблюдением высшего, а департаментская администрация была поставлена под надзор законодательного корпуса и короля, как главы нации и общей администрации всего королевства. В заведывание вновь созданных органов самоуправления переданы были дела прямо государственного характера; учредительное собрание не только установило выборные власти в отдельных муниципалитетах (селах и городах) и департаментах, заменивших старые провинции, но даже уничтожило совершенно и повсеместно какие бы то ни было правительственные должности, которые зависели от центральной власти; оно не только произвело административную децентрализацию, но превратило, так сказать, административные единицы в подобие самостоятельных республик.

Та же связь конституционного строя с местным самоуправлением была отмечена и в конституции 1793 г., которая под рубрикой «des corps administrative et municipaux» проектировала довольно стройную систему местного самоуправления. Общинный строй должен был состоять из низших собраний – муниципальных, посредствующих – дистриктных и высших, автономных единиц – департаментских, и все власти в этих административных единицах были не по назначению от правительства, а выборные.

В водовороте противоположных течений, среди разыгравшейся бури революции, попытки творцов обеих названных конституций организовать местное самоуправление не подучили надлежащего развития и осуществления. Причин тому было много: представление деятелей первой революции о народе, как нераздельном целом субъекте верховных прав, принадлежащих ему неотъемлемо и неотчуждаемо, – представление, которое потребовало строгой централизации, замены королевского абсолютизма – абсолютизмом конвента; стремление политических партий, достигших власти, устранить возможное сопротивление своей политике на местах, а, главным образом, недоверие ко всякому проявлению местной самодеятельности, напоминавшей времена сословных «провинциальных чинов». Для недоверия этого были, впрочем, и серьезные причины. Совершенно непривыкшей к самоуправлению нации дано учредительным собранием слишком широкое самоуправление, которым на первых порах она не умела пользоваться. Широкое самоуправление сводилось к тому, что разрозненное и запуганное большинство подчинялось воле сплоченного и смелого меньшинства. Опасаясь консерватизма сельского населения, недоверия провинциям, проникнутым старыми традициями и духом сословий, конвент в значительной мере ограничил то право самоуправления, которое было назначено для них национальным собранием и составителями первой республиканской конституции. Конституция III-го года проводит уже идею Сиейса, отвергнутую учредительным собранием, – идею о том, что местные администрации должны быть агентами центральной власти. Этот принцип был формулирован Тибодо – одним из членов комитета, вырабатывавшего конституцию III года. Защищая постановление № 191 этой конституции, которым проектировалось учреждение правительственных комиссаров при местных администрациях, Тибодо сказал: «Провинциальные администрации могли принести свою долю пользы, когда дело шло об уменьшении влияния деспотического правительства, но при правительстве свободы – это бессмыслица (non sens)».

К числу главнейших нововведений конституции III года в области местного самоуправления нужно отнести учреждение должности правительственных комиссаров, которые должны были состоять при департаментских и муниципальных администрациях; сосредоточение муниципальной жизни в кантоне, отнятие у общин права обсуждения своих частных интересов, с сохранением за ними лишь обязанности исполнять в порядке подчиненности решения кантональной администрации, и, наконец, уничтожение специальных бюджетов каждого департамента, с соединением их в один общий. «Последняя мера с очевидностью доказывает, – говорит Феррон, – что, по мысли законодателей III года, ни за департаментом, ни за кантоном не было признано права на самостоятельную жизнь»[425].

Таким образом, по конституции III года широкое право самоуправления провинций подверглось существенным ограничениям: но небезынтересен тот факт, что, стесняя самоуправление провинций, конвент счел необходимым расширить значение Парижской общины, на которую он опирался, и на широких началах управление.

Глава седьмая директориальной конституции также посвящена провинциальному управлению вообще и муниципальному в частности, и так как на этой конституции сильно уже отразился дух диктатуры, охватившей революционное движение, то тот же дух отразился и на организации муниципального строя.

В основу названной конституции (pluviose an VIII) была положена формула Редерера «Deliberer est le fait de plusieurs, administrer est le fait d'un seul». Соответственно этому принципу было реформировано и местное самоуправление. Развивая свою мысль, Редерер в докладе трибунату по проекту закона VIII года доказывал, что мэры и помощники их – не более как простые подчиненные агенты, подобно муниципальным агентам конституции III года, и что поэтому они сами по себе не образуют еще местной администрации. Мнение Редерера было принято. Правительственный элемент на местах был усилен, и вся власть управления сосредоточена в руках префектов, супрефектов и мэров, назначаемых центральною властью. За советами сохранено было только совещательное значение, да и сами члены их весьма скоро стали назначаться правительством.

Наряду с префектом и генеральными собраниями закон «pluviose an VIII» учреждает совет префектуры, члены которого назначаются главой государства и который, главным образом, служит судилищем для разрешения административных пререканий.

Директориальная конституция составляла лишь переходную фазу к Наполеоновскому режиму, а в силу этого то же самое следует сказать и о созданном ею муниципальном строе. Полное же развитие централизации и бюрократии в системе государственного правления Франции было результатом политики Наполеона, который едва ли может быть отнесен к сторонникам конституционного строя и который едва ли стремился к устройству местного управления на началах, согласных с этим строем.

Дальнейшая история Франции ясно показывает, насколько устойчивым оказался конституционный строй, в котором начала самоуправления применены были только к одной верховной власти и который не имел опоры в самоуправлении местном. Государственные люди Франции и представители ее науки (Villele, Fievee, de la Bourdonnaye, Барант, Анрион де Пансей, Токвиль и др.) скоро поняли и оценили значение местного самоуправления, как основы конституции.

Уже в 1815 г. Villele заявлял, что «с лишением департаментов и общин всякого действительного участия в ведении их дел уничтожен общественный дух, окончательно разъединена и деморализована нация; изолировали французов одних от других; уничтожили все связи между гражданами и правительством, наконец, подготовлен неизбежный переход к анархии, если правительство будет слабо, и к деспотизму, если оно будет сильно»[426].

Вместе с реставрацией Бурбонов начинается ряд попыток реорганизации местного управления на началах самоуправления.

Инициатива этих попыток исходила от группы, известной под именем левого центра, и в особенности группы «доктринеров», вождями которой были Ройе-Коллар в палате депутатов и Броль в палате пэров. «Они, – говорит Торсое, – относились дружелюбно к монархии Бурбонов, признавая ее гарантией порядка, но только потому, что она, чрез посредство хартии, гарантировала также и свободу; они надеялись получить при этой монархии возможность постепенно, медленно воспитать страну, приучить ее к представительским учреждениям и установить в ней в конце концов хотя бы отчасти то самоуправление, которое было введено революцией слишком преждевременно и оказалось мертворожденным»[427].

Уже в 1819 г. была образована комиссия по вопросу о реорганизации местных учреждений на началах самоуправления. Либеральная партия, особенно в лице Royer-Collard'a, настаивала, чтобы генеральные и муниципальные советы обсуждали все вопросы, касающиеся их местных интересов. Проект, выработанный комиссией, не был принят вследствие реакции, последовавшей за убийством герцога Беррийского. Последующее время было время далеко не либеральных веяний и, соответственно с этим, представленный в 1821 г. проект Villele'я был отвергнут. Причина этих неудач заключалась отчасти и в том, что в самой левой партии большинство все еще продолжало питать завещанный деятелями конвента страх к консерватизму сельского населения, видело в местном самоуправлении опасность возвращения к ancien regime'y Так, один из ораторов левой, de Canmartin, в заседании 15 июня 1821 г. прямо высказал, что предположенная организация (местное самоуправление) поведет к образованию провинциальной аристократии в ущерб власти короля. «Тогда они еще не поняли, – говорит по этому поводу Феррон, – что выборное начало, за которое стояла либеральная партия, в себе самом заключает лекарство против собственных недостатков, благодаря той реакции, которую оно по необходимости вызывает. Путем всеобщих выборов могло бы создаться могучее и энергичное общественное мнение, которое, приобретая навык в делах страны, могло бы послужить точкой опоры при создании действительного представительного правления. Они не поняли всей нелогичности и всего противоречия, которые заключает само по себе желание создать образ правления, купол которого парит в свободе, а основание опирается на произвол»[428].

Ту же самую мысль выражает Ферран: «К несчастью, – говорит он, – реставрация предпочла, согласно совету Наполеона, сохранить «ложе», которое устроила конституция VIII года. Поэтому она ограничилась устройством конституционного механизма, изменением государственной организации и удержала в полной неприкосновенности организацию общины и департамента по закону 28 плювиоза VIII года, другими словами, административную централизацию… Начиная с 1814 года, благодаря парламентской системе, нация каждый день получала новые права и в то же самое время, благодаря административной централизации, она оставалась чуждой этих прав, неспособной к их отправлению»[429].

Но сознание необходимости местного самоуправления для устойчивости конституционного строя все более и более укреплялось в умах выдающихся людей Франции и проникало в среду ее государственных деятелей. «В государственной хартии, – писал в 1821 г. Барант, – участие граждан допущено как основной принцип… в административном строе, напротив, нет представительства граждан… в этом есть нечто противоречащее и абсурдное, не могущее далее продолжаться. Должно произойти одно из двух: или политический строй установит гармонию между собой и администрацией, или административный извратит и обезобразит систему хартии»[430]. «Великое дело политического возрождения, – вторил ему Анрион де Пансей, – далеко еще не завершилось; нужно окружить хартию учреждениями, которые были бы заимствованы из ее природы и составляли бы с ней однородное целое, обеспечивая ее выполнение и гарантируя ее прочность»[431]. Требования реформы местного управления на началах самоуправления весьма скоро появляются и в палате депутатов. Уже в 1828 г. палата, в своем ответе на тронную речь, высказала пожелание о восстановлении «муниципальных учреждений – памятника древних вольностей Франции, – дабы утвердить здание свободы на ее истинном фундаменте»[432]. Последствием этого выраженного палатой пожелания было представление в 1829 г., в период примирительной политики министерства Мартиньяка, двух проектов организации генеральных и окружных советов, но проекты эти взяты были назад, так как парламентская комиссия высказалась за кантональные советы вместо окружных. Нельзя не отметить, что проекты эти консервативною партией встречены были уже далеко не дружелюбно. Граф Sallaberry называл их «первым актом восстановления французской революции»[433].

С революцией 1830 г. попытки реформы местного управления на началах самоуправления получили более реальное осуществление. Уже декларация Гизо об основных началах новой конституции возвещала участие граждан в выборах городского и департаментского управлений[434].

Сам Гизо прекрасно понимал, что главная причина неудачи реставрации заключалась не в революционных воспоминаниях, а в органической непрочности систему администрации. «Природное противоречие, – писал он, – велико между представительным правлением, учрежденным на основании хартии, и административным строем монархии, основанным Людовиком XIV и Наполеоном»[435]. Время суверенного господства централизации миновало, и необходимо предоставить гражданам такое же участие в заведовании местными делами, какое им предстояло в общегосударственном управлении[436].

Согласно с деклараций и приведенными взглядами Гизо, и новая конституционная хартия 1830 г., как одну из существенных принадлежностей установляемого ею конституционного режима, поставила муниципальные и департаментские учреждения, основанные на выборной системе[437]. В № 69 этой хартии прямо выражено: «Будут устроены (il sera pourvu) посредством особых законов и в наискорейшем времени департаментские местные учреждения, основанные на избирательной системе». Во исполнение сего № в том же 1830 г. был внесен в палату и 23 марта 1831 г. обнародован закон о муниципальной организации. При обсуждении этого закона в палате, докладчик комиссии объяснял, что «муниципальные учреждения касаются самых дорогих и глубоких интересов страны», что от их совершенства зависит самая драгоценная из льгот – гражданская свобода; в предлагаемой же новой их организации, значительно расширяющей местное самоуправление, докладчик видел расширение «свободы политической».

Закон 23 марта 1831 года сохранил форму муниципальной организации VIII года, но он ввел в нее новый принцип – принцип избрания, который возводит муниципальных советников на степень представителей общины.

Оставалось создать закон не менее важный – тот, который должен был определить права и обязанности мэров и муниципальных советов.

В июле 1831 года была выбрана новая палата депутатов, и можно было надеяться, что она будет проникнута духом свободы. Но, говорит Феррон, всякая партия, достигающая власти, становится естественной защитницей централизации, которая, давая ей возможность оказывать давление на голоса избирателей, дает ей, вместе с тем, и громадную силу удержаться во главе правительства. В течение многих лет можно было видеть, как боролись с замечательной стойкостью различные министерства, дабы помешать палате проявить свой либеральный дух в законах о муниципальном и департаментском устройстве. «Без этого прискорбного вмешательства», – продолжает Феррон, – «мы имели бы на сорок лет раньше местные вольности, которые пришлось купить ценою нескольких революций».

Но, наконец, после семи лет оживленных прений, несмотря на противодействие правительства, удалось добиться муниципальной организации.

Правда, это было еще далеко не все; закон 1837 г. не расширил тесных рамок власти общины, но он сделал важный шаг вперед, и «вопреки убеждению, существовавшему в течение двух столетий, он признал, что община не есть создание государства, а имеет собственную самостоятельную жизнь»[438].

Революция 1848 года дала новый толчок к развитию начал самоуправления в системе местного управления Франции. Закон 3 июля 1848 г. ввел всеобщую подачу голосов для избрания членов генеральных советов и, вместе с тем, расширил компетенцию этих советов, давая им право постановлять окончательные решения относительно некоторых вопросов местного самоуправления. Обнародованная вслед за тем конституция 1848 г. подтвердила основные начала местного управления, установленные указанным законом[439]. Но и этот закон далеко не удовлетворил либеральную партию. Так, депутат Raudot представил законодательному собранию проект, в котором предлагал оставить за префектами лишь функции политического характера, а все управление местными департаментскими делами вручить лицу, избираемому генеральным советом.

Законодательное собрание 1851 года назначило комиссию для выработки конституции. В комиссии этой вопрос о связи местного самоуправления с конституционным строем государства был поставлен весьма определенно. Ход прений, происходивших в комиссии, прекрасно изложен в мемуарах Токвиля, который был членом этой комиссии. Прения эти весьма характерны, и из них не лишне привести небольшую выдержку: «Ламеннэ, – говорит Токвиль, – предположил начать с урегулирования положения общин… он стал с большой энергией доказывать, что та республика, в которой граждане не умеют и не привыкли управляться сами собою, есть такое чудовище, которое не может жить. По этому поводу прения оживились: Барро, несмотря на свои туманные идеи всегда ясно сознававший необходимость провинциального самоуправления, стал горячо поддерживать Ламеннэ; то же сделал и я. Нашими противниками были Марраст и Вивьен. Этот последний, натурально, вступался за централизацию, потому что руководство административными делами было его профессией; его побуждали к этому и его врожденные наклонности. У него было все, что нужно для искусного юриста и для превосходного комментатора, но у него не было ничего, что необходимо для законодателя и для государственного человека. На этот раз он воспламенился при виде опасности, угрожавшей тем государственным учреждениям, которые были для него так дороги; он до такой степени увлекся, что стал утверждать, будто республика не только не должна ограничивать централизацию, но даже должна усилить ее. Можно было бы подумать, что именно с этой точки зрения он одобрял февральскую революцию. Что же касается Марраста – он принадлежит к дюжинному разряду тех французских революционеров, которые всегда разумели под народной свободой деспотизм, которым пользуются от имени народа. Поэтому меня нисколько не удивило это внезапно возникшее единомыслие между Вивьеном и Маррастом. Я привык к явлениям этого рода и уже давно замечал, что только посредством нападений на централизацию управления не в ее практическом применении, а в ее принципе, можно восстановить единомыслие между консерваторами и радикалами. Тогда и те и другие непременно восстанут против нас»[440].