По поводу непреложности законов государственной жизни

Эта борьба правительства с комитатами является весьма поучительным примером того, насколько бессильным является центральное правительство, когда оно не имеет твердой опоры в своей местной администрации, когда при абсолютном режиме последняя организована на началах народного представительства.

С 1812 года правительство перестало созывать венгерский сейм, но за отсутствием сейма защиту конституции против абсолютизма взяли на себя комитатские собрания. Когда Правительство в 1815 г. обратилось непосредственно к ним с требованием о взимании податей и наборе рекрутов, комитаты постановили, что они могут действовать только после соответствующего голосования сейма, и запретили чиновникам производить набор. Император отменил эти постановления, как нарушающие его королевская права. На этот раз комитаты уступили. Но после 1820 г., когда правительство приказало представить рекрутов и уплатить подати звонкой монетой (вместо бумажных денег), комитаты еще раз отказали и потребовали созыва сейма.

Правительство послало администраторов и комиссаров для раскладки поземельного налога и солдат для его взимания. Должностные лица комитатов оказали только пассивное сопротивление: они перестали исполнять свои должностные обязанности, но королевские комиссары, не найдя ни протоколов, ни печатей, ни ключей от архивов, не могли взимать податей за отсутствием необходимых сведений. В конце концов император вынужден был уступить; под предлогом коронования своей супруги в Венгрии он созвал в 1825 году сейм в Пресбурге.

После 1830 г. в Венгрии началось политическое движение. Либеральная партия стала усиленно агитировать в комитатских собраниях о реорганизации управления на всесословном начале. Земские чины, созванные на сейм в 1834 г., вступили в открытую борьбу с правительством: они отказались признать членов gubernium, как лиц назначенных, а не выбранных, объявили себя ответственными пред своими избирателями и приказали литографировать протоколы своих заседаний, вопреки запрещению опубликовывать их. Правительство приказало распустить «земские чины» и ввело военное управление.

Это либеральное движение в Венгрии, закончившееся революцией 1848 г., совпало с волнениями в самой Австрии. Хотя это революционное движение было подавлено, но под влиянием его правительство обнародовало либеральную общеимперскую конституцию, помеченную 4 марта 1849 г., а вслед за тем 17 марта обнародован был и общинный устав, статья 1-я которого гласила: «Основание свободного государства есть свободная община». Но так как двор, дворянство, офицерство, духовенство требовали от министерства, чтобы оно «положило конец игре в парламентаризм», то конституция оставлена была без применения, и 31 декабря 1851 г. императорский указ объявил ее отмененной «во имя единства империи и монархического принципа». Управление было организовано на началах централизации, и провинциальные учреждения для заведования местными делами были оставлены только в некоторых германских и славянских областях. «Это показывает, – замечает по этому поводу проф. Торсое, – что не все части империи находились в одинаковом положении; одни пользовались милостями, других боялись»[469].

В Венгрии правительство объявило, что нация, начав восстание, тем самым лишила себя своей прежней конституции и должна подчиниться общей конституции 4 марта 1849 г. На деле же оно не считалось ни с той, ни с другой и ввело режим абсолютизма и централизации. Все области, принадлежавшие к королевству, – Трансильвания, Хорватия, Сербская провинция – были отделены и получили самостоятельное административное устройство; само королевство было разделено на 5 губерний. Не было более ни сейма, ни королевских собраний. Венгрия управлялась чиновниками, присланными из Вены, – немцами и еще больше чехами.

Централизованный абсолютный строй просуществовал до 1859 г. После неудачной итальянской войны Правительство, испытывавшее сильные финансовые затруднения, решило обратиться к содействию общественных сил. Император заявил, что он имеет в виду дать право представительства отдельным областям монархии, пока же патентом 5 марта 1860 г. он созвал «усиленный» государственный совет, составленный из наличных членов государственного совета, нескольких сановников и 38 именитых граждан от разных частей страны. Этот совет должен был играть роль лишь совещательного учреждения без права даже законодательного почина. Венгрии было обещано восстановление комитатских собраний. В этих мерах и обещаниях Правительства общество видело первый шаг к введению конституционного образа правления, и либеральное движение усилилось. «В Венгрии вновь воскресшие комитаты, – замечает историк венгерской конституции Радо-Ротфельд, – не чувствовали себя обязанными благодарностью, свою деятельность они тем открыли, что торжественно объявили, что они не желают вступать в сношения с фактически функционирующими, но незаконными центральными органами наместничества и придворной канцелярии. От всех комитатских собраний приходили настоятельные требования созвать немедленно рейхстаг, так как изданное приказание о взимании налогов и наборе рекрутов незаконно и потому не может быть исполнено»[470]. Комитаты выбрали на все должности лиц, осужденных на смерть в 1849 г. Правительство посылало циркуляры, но комитаты откладывали их в сторону, «с соблюдением должного уважения». Император изъявил свое неудовольствие и пригрозил более не созывать сейма, комитаты на это ответили адресом, требовавшим полного восстановления законов 1848 г. и полной амнистии участников восстания. Правительству, находившемуся в затруднительном финансовом и политическом положении, пришлось уступить и ввести конституцию в 1861 г. «Конституция 26 февраля 1861 года», замечает Ferrand, «вдохновленная Шмерлингом, а равно серия органических законов, хорошо составленных, начали уже восстанавливать доверие и спокойствие, когда 7 июля 1866 г. битва при Садовой повергла монархию в кризис, который угрожал быть смертельным. Император Франц-Иосиф и его советники, в особенности Вейст и Деак, признали, что лекарство самое верное и лучший образ действий будет – довериться самой стране, допустить ее еще к более широкому участию и соединить тесный союз Венгрии и Австрии. В силу нескольких законов, изданных с 1867 по 1872 г., режим выборный и представительный получил свое полное развитие в государстве, в провинции, в общине. Венгрия или Транслейтания была одарена парламентом (Reichstag), ответственным министерством, автономией политической и административной. Собственно Австрия или Цислейтания получила также свой парламент (Reichstag), свое ответственное министерство, свои частные учреждения. Наконец, смешанный парламент, делегации и специальное министерство были назначены для дел общих обеим половинам империи. В то же время администрация общинная и провинциальная все более и более децентрализовалась[471].

Дания. С установлением в Дании с 1660 г. абсолютной монархии начинается одновременно централизация управления и управление местное постепенно принимает бюрократический характер. Этот характер государственного устройства и управления сохранялся и в первой четверти нынешнего столетия, пока не наступила революция 1830 г. В 1831 г. король Фридрих VI, под влиянием либерального движения, охватившего всю Европу, решил, как замечает датский историк Торсое, сделать шаг вперед в конституционном направлении». 28 мая король согласился на учреждение совещательных провинциальных сеймов, организация которых три года спустя была подтверждена особым постановлением. Всего был образовано четыре провинциальных сейма: для Ютланда, островов, Шлезвига и Голштейна. Они обладали чисто совещательным голосом в вопросах о финансах и в законодательстве. Права избирательные и права избираемости были связаны с имущественным цензом. Из этих четырех учреждений первыми собрались провинциальные сеймы островов и Голштейна в 1885 г., а в следующем году провинциальные сеймы Ютландии и Шлезвига. В царствование Фридриха VI провинциальные сеймы созывались два раза. Сеймы королевства, т. е. Ютландии и островов, высказывали желания о слиянии обоих собраний, о гласности финансового управления, но король отказался сделать какие бы то ни было уступки в этом отношении, ограничившись изданием закона 1837 г. о городском самоуправлении. В 1839 г. Фридрих VI умер, и на престол вступил Христиан VIII. Его вступление на престол ожидалось с большим нетерпением либералами, которые полагали, что за этим последует непременно в самом коротком будущем конституционная эра в Датской монархии, тем более, что существовало мнение, будто именно он в свое время, в качестве наместника королевства, дал Норвегии существующую в ней демократическую конституцию. Так как король Христиан не принимал на себя инициативы в деле учреждения конституции в Дании, то ему стали посылать отовсюду адресы. В этих адресах, подаваемых королю от городов и обществ, выражалась просьба об учреждении конституции. Король ответил устно депутациям, в самых любезных выражениях, «но», замечает проф. Торсое, «основная мысль, которую он во всех своих ответах варьировал с большим искусством, заключалась в том, что следует ограничиться провинциальными сеймами и обратить все мысли на улучшение управления». В этих видах были выданы закон 1840 г. о самоуправлении в Копенгагене и закон 1841 г. о сельских общинах. Также мало король соглашался и на исходившее от провинциальных сеймов предложение соединить их в одно общее собрание, усилить их финансовое влияние и ввести реформу в избирательный закон. В петициях, посылаемых в сеймы, выражалось желание, чтобы им было дано право обложения налогами, а сеймы отсылали эти петиции правительству. В виду этого правительством, в октябре 1840 г., были приняты строгие меры против лиц, подающих петиции об изменении государственного строя. Это прекратило петиционное движение. Но образ действий короля в вопросе о конституции восстановил против него значительную часть населения, и уже при короновании в 1840 г. недовольство высказывалось самым явственным образом. Наконец, король решился сделать еще шаг вперед навстречу либералам. Следуя примеру, данному Пруссией, он предложил учредить постоянные комитеты провинциальных сеймов монархии; на них должна была возлагаться обязанность обсуждать дела, касающиеся всего государства. Этот шаг, поведший в Пруссии к конституции, здесь имел такое же значение, так как король увидел себя вынужденным дать конституцию, но не успел в этом намерении. Он умер в январе 1848 г., успев составить лишь проект конституции. Его преемник решил следовать конституционному движению. Опираясь на национально-датскую партию и либеральное министерство, король, рескриптом 28 января 1848 г., объявил о созыве общего для всей страны сейма, а рескриптом 4 апреля, под влиянием февральской революции, поспешил созвать провинциальные сеймы, чтобы представить им проект избирательного закона для созыва общего собрания. Закон этот был издан 7 июня, а самый сейм собрался в октябре и выработал конституцию 25 мая 1849 г., обнародованную 5 июня того же года. Конституция признала, как один из конституционных законов, право общин заведовать свободно своими делами, при чем указывалось, что это право будет регулировано законом. На основании этого постановления конституции были изданы законы о самоуправлении в столице в 1857, 1861 и 1865 годах, а относительно самоуправления в прочих городах – в 1868 году. Столь долгий сравнительно промежуток между конституцией и законами о самоуправлении объясняется тем тревожным настроением, в каком находилась страна по случаю Шлезвиг-Голшинского вопроса, вовлекшего ее двоекратно в войну, да и реакционное движение давало себя знать. Последнее отразилось и на конституции 1855 г., изданной для объединения королевства с герцогствами и не отменявшей конституции 1849 г., а лишь сокращавшей ее компетенцию в пользу общей конституции. Так как провинциальные сеймы герцогств отказались признать эту конституцию, то она имела лишь временное значение. В виду этой неудачи король ограничился изданием для Дании и Шлезвига конституции 1863 г., которая, в свою очередь, потеряла значение на следующий год, с переходом герцогств к Австрии и Пруссии. Существование двух конституций, датской и общей, являлось излишним, и демократическая партия возбудила вопрос о пересмотре собственно датской конституции, урезанной в пользу общей конституции; народ требовал возвращения к представительному режиму 1849 г.

Правительство представило проект, восстановлявший 1849 г. с существенными, впрочем, изменениями в либеральном смысле. Означенный проект 28 июля 1866 г. стал конституцией, действующей в Дании и в настоящее время. Ст. 91 этой конституции, подобно конституции 1849 г., постановляла: «Право общин заведовать свободно своими делами будет регулировано законом». В силу этой статьи были изданы закон 1867 г. о сельских общинах и закон 1868 г. о городских общинах[472].

Из изложенного видно, как местное самоуправление быстро потребовало участия населения в центральном управлении и законодательстве. Видно также, что датские конституции ставят в тесную связь местное самоуправление с конституционным строем.

Бельгия. В 1830 г. произошло восстание в Бельгии против Нидерландов, вызвавшее отпадение первой и образование Бельгийского королевства. Был созван учредительный конгресс, чтобы выработать конституцию для нового королевства. Конституция эта, обнародованная 7 февраля 1831 г. и составленная в весьма либеральном духе, предоставляет верховную власть народу и прямо ставит в связь конституционный строй с местным самоуправлением, придавая этому последнему совершенно политическое значение. При обсуждении вопроса о положении местного самоуправления в государственном строе комиссия, рассматривавшая предварительно проект конституции, в лице своего докладчика депутата Raikem'a, предложила конгрессу признать наряду с другими тремя государственными властями еще четвертую – «власть муниципальную и провинциальную». «Представленный вам проект», говорил докладчик, «установил существование трех властей, но центральная секция считала бы полезным признать существование четвертой власти – власти муниципальной и провинциальной»[473]. Конгресс принял это предложение, почему в тит. III хартии «О государственных властях», на ряду с законодательной, исполнительной и судебной властями, перечисляются в ст. 31 и органы местного самоуправления. Эта статья гласит: «Интересы, касающиеся исключительно общин или провинций, регулируются общинными или провинциальными советами на основании принципов, установленных конституцией». Бельгийский национальный конгресс, замечает проф. Giron, признал, таким образом, что «существуют интересы областные (regionaux), отличные в известной степени от общих интересов страны, и придал характер представительства выборным собраниям, предназначенным к их заведованию. Он, таким образом, признал и учредил настоящую местную власть»[474]. Равным образом проф. De Fooz, сравнивая постановления Нидерландской конституции 1815 г. и Бельгийской, приходит к заключению, что последняя «d'une maniere plus nette et plus absolue» подчеркнула политическое значение местного самоуправления. При этом он замечает, что бельгийский учредительный конгресс, вотируя ст. 31, вовсе не думал ограничивать компетенцию провинциальных и общинных советов заведованием интересами исключительно общинными или провинциальными; он желал лишь воспрепятствовать, чтобы это заведование было вверено другим людям. Но конституция не ограничивает компетенции этих советов правом ведать интересы, касающиеся исключительно провинции или общины[475]. В ст. 108 указаны и те начала, которые должны лечь в основу будущих законов о местном самоуправлении: 1) избрание должностных лиц путем прямой подачи голосов; 2) все интересы общины и провинции передаются в ведение общинных и провинциальных советов, при чем в случаях, определенных законом, постановления этих последних должны быть утверждаемы правительством; 3) в границах, установленных законом, допускается публичность заседаний тех и других советов; 4) гласность имеет место и относительно бюджета и отчетности; 5) за королем и законодательной властью остается право наблюдения за тем, чтобы советы не переступали установленных законом границ их деятельности и не нарушали общих интересов. В ст. 139 конституции конгресс объявлял, что необходимо в возможно непродолжительном времени озаботиться изданием закона о местном самоуправлении[476]. В силу этой статьи в 1833 г. был представлен палате депутатов проект общинной организации, утвержденный в 1836 г. Впоследствии этот закон неоднократно дополнялся и изменялся. В 1848 г., например, благодаря либеральной партии, был проведен закон, возложивший на короля обязанность испрашивать перед назначением бургомистров согласие на то провинциальной депутации (выборная коллегия, заведующая делами провинциального самоуправления). В 1836 г. был также утвержден закон о провинциальном самоуправлении, видоизмененный законами 1848, 1863, 1870, 1872, 1874, 1878 и 1887 гг. «Это множество изменений и улучшений», по мнению Ferrand'a «показывает, какое внимание бельгийцы придают вполне справедливо своим местным учреждениям, и какие внимательные заботы они прилагают к сохранению их в гармонии с состоянием умов и потребностями политического быта»[477].

Нидерланды. До 1814 г. в Нидерландах применялась та же система централизации, какая господствовала во Франции. С падением Наполеона и удалением французского войска пала и французская администрация. С воцарением прежнего короля, Вильгельма I, уничтожается деление на департаменты и восстановляется старинное деление на провинции точно так же, как в Бельгии, присоединенной к Нидерландам согласно решению великих держав. Вильгельм I, согласно своему обещанию даровать конституцию, поручил выработать проект ее особой комиссии. «Основной закон» – так официально назван акт конституции 1815 г. – учредил монархию по образцу монархии Людовика XVIII, т. е. с сильной королевской властью; генеральные штаты обладали очень ограниченной инициативой и были совершенно лишены права вносить поправки к законам. Этот характер, а отчасти остатки французского режима, отразились на статьях (129–161) конституции, посвященных местному самоуправлению[478]. Тем не менее, сравнительно с французскими конституциями, нидерландская дает значительно большие права местному самоуправлению и признает наличность особых местных интересов, почему голландский проф. Hartog, характеризуя эту конституцию, находит, что одну из ее отличительных черт составляет заботливое отношение к интересам самоуправления[479]. А бельгийский проф. de Fooz, цитируя ст. 146 конституции («На провинциальные штаты возлагается все, что касается администрации и внутреннего хозяйства: они издают с утверждения короля регламенты, которые они сочтут необходимыми или полезными в интересах провинции»), замечает: «Voila la province rendue a la vie civile et a lavie politique»[480]. Другой бельгийский проф. Giron также находит, что с этой эпохи начинается «восстановление в Бельгии древних провинциальных и общинных вольностей, которые временно задушены были деспотизмом конвента и империи»[481]. Но либеральная партия осталась недовольна этой конституцией, исходя, что устанавливает фиктивное представительство и предоставляет слишком много власти администрации. Поэтому в 1844 г. вождь либеральной партии Торбеке предложил пересмотр конституции, но король, отчасти под влиянием февральской революции, назначил, помимо своего консервативного министерства комиссию для изготовления проекта пересмотра в составе Торбеке и еще трех либералов. Затем король созвал учредительные генеральные штаты, которые и выработали окончательно новый основной закон, обнародованный в октябре 1848 г. Эта конституция составлена в либеральном духе сравнительно с конституцией 1815 г.: установлены прямые выборы для генеральных штатов, ограничена власть короля, введено ответственное министерство и пр. Этот либеральный дух отразился и на статьях, касающихся местного самоуправления (123–144), для выбора органов которого также установлено прямое голосование и увеличена их самостоятельность. Введением этой конституции, замечает проф. Hartog, была вызвана необходимость в новых законах, в том числе и по местному самоуправлению[482]. В этих видах ст. 5 доп. акта конституции и требовала представления законопроекта о местном самоуправлении в ближайшую же сессию генеральных штатов. На этом основании были изданы законы о провинциальном самоуправлении 1850 г. и об общинном 1851 г. В 1887 г. по настоянию либеральной партии состоялся пересмотр конституции в смысле распространения участия в выборах в генеральные штаты на большее количество населения. Соответственное изменение получили и статьи, посвященные местному самоуправлению (ст. 80, 127 и 143)[483].

Из вышеприведенных данных явствует, что местное самоуправление в Нидерландах возникло вместе с конституцией и что их развитие шло параллельно.

Италия. В Сардинии, составляющей ядро нынешнего Итальянского королевства, до 1847 года господствовала абсолютная монархия с бюрократической организацией управления. В этом же году король Альберт, уступая либеральному движению, охватившему всю Италию, предпринял ряд реформ в либеральном направлении, в том числе и реформу местного управления на началах самоуправления. На этот путь, впрочем, король, как замечает историк итальянской революции Гарнье-Паже, вступил робко, и лишь происшедшая в Неаполе революция ускорила ход событий.

4 марта король подписал и обнародовал конституцию. «В противоположность прецедентам», замечает Ferrand[484] «происшедшим у нас при Людовике XVIII в 1814–1815 гг. и Людовике-Филиппе в 1830 г., этот государь не ограничился созданием двух палат, избирательного корпуса, ответственности министров и пр. – он поспешил также реформировать и приспособить к политической свободе учреждения общинные и провинциальные». Предоставленное законом 1847 г. право местного самоуправления было признано недостаточным при новом режиме, а потому правительство на основании ст. 74 конституции, требовавшей урегулирования местного самоуправления особым законом[485] издало закон 7 октября 1848 г., организовавший представительство и систему самоуправления в округе, общине и провинции. Этот закон понизил ценз, сократил права синдиков и интендантов, увеличил компетенцию местных советов. «Этот закон», замечает Ferrand, «принес наилучшие плоды и, можно сказать, что он выдрессировал пьемонтское население для конституционного режима». Но в 1859 г. Правительство, с Кавуром во главе, признало необходимым еще более расширить местное самоуправление, что и сделало законом 23 октября того же года, заимствованным в большей части из Бельгии. Последующий закон 1865 г. в некоторых частях дополнил закон 1859 г. и распространил применение его на вновь присоединенные провинции, на которые вместе с тем распространялась конституция сардинская, пока в 1861 г. последняя не стала конституцией объединенного Итальянского королевства. Благодаря местному самоуправлению объясняется, по мнению Ferrand'a, что столь раздробленный и неопытный народ, как итальянцы, вполне приноровился к конституционному режиму[486].

Из этих данных можно усмотреть, что развитие местного самоуправления в Сардинии тесно связано было с конституционным строем последней. Эту же связь можно усмотреть и из истории других итальянских конституций, которые заменила впоследствии сардинская. Оставляя в стороне итальянские конституции конца прошлого и начала нынешнего столетий, созданные Наполеоном, так как они устанавливались по образцу французских, проводивших централизацию управления, достаточно напомнить, что сицилийская конституция 1812 г., данная королем Фердинандом под английским влиянием, вводит местное самоуправление. Равным образом и конституция папы Пия VII, дарованная им Церковной области в 1816 г., посвящает ряд статей местному самоуправлению (147–188)[487]. Из истории современных сардинских конституций также можно усмотреть, что здесь либеральная партия рассматривала местное самоуправление, как первую ступень к достижению политической свободы. Так было в Риме, где папа Пий VII, после целого ряда либеральных реформ, из которых на первом плане стояло местное самоуправление, вынужден допустить население к участию в верховном управлении[488] то же самое происходило и в великом княжестве Тосканском, где великий герцог Леопольд, приглашая в министерство маркиза Ридольфи и графа Серистори, принял их программу действий, состоявшую в учреждении выборных муниципалитетов, образовании провинциальных советов и, наконец, учреждения центрального представительного собрания[489]. В Неаполитанском королевстве учреждение местного представительства находится также в тесной связи с возникновением конституции, так как король 18 января 1848 г. вынужден был вследствие революции распубликовать указ об учреждении провинциальных собраний, а 10 июля того же года о введении конституции[490]. Вообще в ту эпоху либерального движения одним из основных требований, как то удостоверяет историк Сорен[491], было требование повсюду учреждения местного самоуправления, так как население рассматривало это как первый шаг к центральному представительству.