По поводу непреложности законов государственной жизни

В рассматриваемом вопросе весьма интересен также доклад Одилона-Барро о кантональных советах, представленный им в комиссию для выработки общего сводного закона о внутренней администрации. Чтобы характеризовать общую мысль этого доклада, достаточно привести следующую выдержку из сочинения его автора «De la decentralisation et de ses effects: «Оставим, – говорит он, – абсолютной власти присущую ей централизацию; то и другое вполне гармонируют и взаимно необходимы; нам же пора перестать стараться примирить столь глубоко непримиримое, как свобода и централизация»[441].

Осуществлению подобных либеральных стремлений помешал, однако, переворот 2 декабря 1852 г. С возникновением второй империи конституционный режим подвергся значительным ограничениям, и эти ограничения отразились и на местном управлении, сокращением в нем начал самоуправления и усилением власти префектов.

Но как только пало императорское правительство, и конституционное начало взяло верх, так немедленно вновь стал на очередь вопрос о реформе местного самоуправления. «Одним из лозунгов новых выборов в 1871 году, – говорит Leroy-Beaulieu, – служила децентрализация. Теперь уже не политики только или писатели высшего полета, вроде Токвиля, Брольи, Лабулэ, принялись за дело введения самоуправления; теперь за низвержение административного ига взялись наиболее практические, наиболее осторожные люди: земледельцы и промышленники»[442]. И действительно, требования местного самоуправления в видах устойчивости конституционного строя все громче и громче стали раздаваться во французском обществе. «Централизация местных учреждений, – писал Ferrand, – совместна лишь с абсолютной монархией, применение же этой системы при парламентской форме правления приводит к извращению и разрушению этой формы. Без децентрализации местных учреждений конституционная монархия и республика беспочвенны и быстро вырождаются в абсолютную форму правления». «Противоречие между дном и поверхностью будет существовать у нас до тех пор, пока в департаментах и общинах не будет существовать конституционный режим в той же мере, в какой осуществлен он в правлении верховном; административная децентрализация одна лишь в состоянии восполнить существующий в нашем государственном устройстве пробел, а потому требование ее ныне более, чем своевременно»[443].

Не ошибались относительно значения для Франции самоуправления и стоящие вне борьбы и страстей французских политических партий иностранные ученые. «Без самоуправления, как основы, конституция делается призраком, – писал проф. Tellkampf, – где нет этой основы, как до сих пор (в 1872 г.) во Франции, там конституция подобна шаткой кровле, которую повалит каждая буря: там же, где, как в Англии, конституция стоит на твердом фундаменте, – она стойко выдержала все невзгоды»[444].

Уступая настоятельным требованиям общества, Правительство, во главе которого стоял в то время горячий сторонник административной централизации Тьер, уже в 1871 г. внесло закон, по которому отказывалось от права назначения мэров, сохраняя, впрочем, за собою это право в отношении больших городов и крупных административных центров. Последнее ограничение было установлено по требованию Тьера, который, как говорит Leroy-Beaulieu, вырвал его у национального собрания путем личного вмешательства в прения и угрозой отказаться от своей должности. Тем не менее, движение в пользу местного самоуправления продолжалось, и последующими законами 1876, 1882 и 1884 гг. это последнее было установлено на более широких началах. При обсуждении в палате первого из указанных законов докладчик Вадингтон ставил проектируемый закон в прямую связь с конституцией, доказывал необходимость «основать на всех ступенях правительство на ней самой».

Таким образом, как видно из изложенного, политическая история Франции не только не опровергает тесной связи местного самоуправления с конституционным режимом, но наоборот, вполне подтверждает наличность этой связи.

«Франция проходила через XIX столетие, создавая себе конституцию»[445]; вместе с этой последней то развивалось, то подавлялось и местное самоуправление. Почти все конституции этой страны обращали самое серьезное внимание на организацию местного управления, в нем искали себе надлежащей опоры, и потому на нем лучше всего отражался их характер: если конституция имела в виду широкое развитие начал самоуправления в области правления верховного, она стремилась, соответственно с этим, организовать и управление местное; если же по существу своему она лишь заменяла суверенитет короля суверенитетом народа, как отвлеченного целого, или клонилась к диктатуре и абсолютизму, – то усиливала централизацию и бюрократию и ограничивала самостоятельную деятельность общества в сфере местного управления.

Один из публицистов Франции прекрасно характеризует это отношение ее Правительств к администрации вообще и к самоуправлению в частности: «каждое Правительство», говорит он, «пользовалось администрацией, чтобы заставить предпочитать собственную систему и дать общественным служебным силам направление, согласное с его собственными видами. Империя организовала Францию в видах утверждения военной диктатуры, реставрация пыталась возвратиться к прошлому».

Германия. С конца XVI века сословное самоуправление, существовавшее в большинстве немецких государств, постепенно по мере усиления королевской власти все более и более утрачивало свое значение. По словам Маурера, даже городские магистраты перестали быть общественными органами, а скорее являлись слугами правительства, чаще даже простыми государственными чиновниками; они находились под строжайшей административной опекой и без согласия органов администрации не могли постановить или выполнить даже самого незначительного решения. Самое выборное начало утратило в них почти всякое значение, и весьма часто места бургомистров и членов ратуш, особенно в Пруссии, служили Правительству для призрения престарелых инвалидов – фельдфебелей, унтер-офицеров или даже камердинеров[446]. Таким образом, в Германии к концу XVIII века при полном господстве королевского абсолютизма самоуправление, как в центральном, так и в местном управлении, отсутствовало почти совершенно.

Новую эпоху в политической в истории Германии создала французская революция; «она дала толчок к оживлению вновь общинных учреждений и новому законодательству»[447]. Французское национальное собрание 1789 г., реформируя местное управление на началах самоуправления, совершенно порвало всякую связь с сословным прошлым, ввело новое всесословное начало. Под влиянием этих идей французской революции и в Германии начинается совершенно новая законодательная эра[448].

В Пруссии, которая является представительницею наиболее передовых течений в германской жизни и которая в начале нынешнего столетия, а затем во второй его половине была душою реформ по местному самоуправлению, возникновение идей о самоуправлении относится к тому же времени, как и возникновение идей о введении конституционного режима. Как то, так и другое проявилось со времени Иенского погрома. Точно так же, как в России после Крымской кампании, в Пруссии после Тильзитского мира в обществе и в правительственных сферах возникло недоверие к старому строю и порядкам, создалось убеждение, говорит проф. Борнгак[449] «что истинная сила государства покоится на участии в управлении всех жизнеспособных слоев населения», и для выполнения этой программы, которая должна была развиваться в трех последовательных стадиях, был призван Штейн. Первая стадия заключалась в освобождении крестьян (9 октября 1807 г.), уничтожении сословного деления общества[450], вторая – в призвании на службу государству сил нации через организацию самоуправления в городах и провинциях[451] и, наконец, третья, которая должна была явиться венцом здания, – в учреждении национального представительства[452]. Этот план в начале текущего столетия получил осуществление лишь частью. Старый порядок не был сокрушен сразу, и то новое, что было введено в жизнь Прусского государства Штейном и преемником его Гарденбергом, не было еще настолько сильно, чтобы избавить страну от возможности весьма сильной и весьма успешной реакции со стороны консервативных элементов общества. Этот результат нужно помнить, знакомясь с историей Пруссии в эпоху реставрации[453].

Для более полного уяснения связи конституционного строя Пруссии с реформами Штейна по местному самоуправлению, необходимо сказать несколько слов о сущности этих реформ и о взглядах на них самого Штейна. Штейн считал, что одна из главных причин того печального положения, которое привело Пруссию к Иенскому погрому, заключалась в недостатках системы управления, в нецелесообразности бюрократического режима. По его словам, эта система только подавляла свободное проявление деятельности личности и общественных сил и потому обрекала народ на вечное пребывание в состоянии детства, из коего нация и не могла никогда выйти, благодаря постоянной опеке беспокойного и во все вмешивающего правительства. Еще до катастрофы, постигшей Пруссию при Иене, Штейн обратился к королю с запискою, в которой указывал на необходимость реформы всего государственного строя. «Пруссия, – писал он в этой записке, – не имеет государственного устройства, так как высшая власть не разделена в ней между главою и народными представителями». Вскоре после заключения Тильзитского мира, Штейн подал королю вторую записку, в которой, повторяя свое прежнее мнение о необходимости реформы центрального правительства, доказывает, что заведование местными делами следует отдать в руки местных же выборных представителей населения, подобно тому, как это делается в Англии[454] и что не мешало бы включить таких выборных и в областные правления, состоявшие из одних чиновников. Штейн указывал далее на то, что участие населения в заведовании местными делами отразилось бы благотворно на развитии общественного духа и содействовало бы установлению солидарности между обществом и правительством[455]. На основаниях, изложенных в этой записке, Штейн осенью того же года выработал план центральных и местных учреждений, которому в целом, однако, не суждено было осуществиться. Штейн проектировал целую цепь либеральных учреждений самоуправления общинного, уездного, провинциального и, наконец, государственного представительства, которое, по мнению его, должно было состоять из делегации провинциальных сеймов, хотя иметь только совещательное значение[456] оно должно было дать возможность Правительству пользоваться опытностью и влиянием представителей без малейшего ущерба для той самостоятельности, какою и раньше обладало центральное правительство[457]. Вообще Штейн относился к абсолютизму почти так же, как Тюрго, который, удерживая неограниченную власть короля, стремился обновить французское правительство при помощи общественных сил.

Из предначертанного плана самому Штейну удалось совершить весьма немногое – им проведено было только городовое положение 1808 г. Города, по этому положению, получили самоуправление; гражданам дано было право избирать должностных лиц, заведовавших, под высшим надзором государства, городским хозяйством и разными общинными делами, именно благотворительностью, школами и даже до известной степени полицией. Но несмотря на то, что из общего плана реформ Штейна было осуществлено весьма немногое, и это немногое имело громадное значение для всей последующей истории Пруссии, точнее для последующего изменения ее государственного строя. «Штейновское городское устройство, – говорит проф. Treitschke, – стало исходною точкою немецкого самоуправления. На него опирались все новейшие общинные законы, которые в течение двух поколений, пока парламентаризм был еще незрел и не завершен, образовали самую прочную, наилучше обеспеченную часть немецкой народной свободы… Реформам Штейна обязаны мы тем, что немецкое конституционное государство стоит теперь на твердой почве»[458]. Из той же книги Трейчке видно, что относительно политического значения сказанных реформ не ошибались ни друзья их, ни противники; первые видели в них залог будущего конституционного строя, вторые – начало конца для самодержавной монархии. Последующий ход исторических событий вполне подтвердил ожидания тех и других. Прусское королевство, постепенно расширяя самоуправление местное, пришло в конечном результате к конституции 1848 г., пришло не сразу, правда, – с колебаниями в то и другую сторону.

После удаления Штейна некоторое время заведовал делами лишенный всякой инициативы и нерешительный барон Альтенштейн, но затем в октябре 1810 г. призван был к управлению Гарденберг. Новый министр взялся снова за оставленное дело реформ, но, как и Штейн, он встретил сильное сопротивление со стороны консервативной партии, и в результате получилось то, что общая реформа оказалась половинчатой и незаконченной. В противоположность Штейну, Гарденберг считал, что реформу государственного строя надо начинать не с реформ местного управления на началах самоуправления, а с учреждения общегосударственного представительства. Под его влиянием Фридрих Вильгельм III в эдикте 27 октября 1810 г., обещал стране дать провинциальное и национальное представительство («eine zwekmassig eingerichtete Reprasentation der Nation sowohl in den Provinzen als fur das Ganze»).

Хотя сам Гарденберг и увлекался административными реформами Наполеона I, но, несомненно, он ясно понимал тесную связь местного самоуправления с конституционным строем; по крайней мере, при составлении в 1815 г. проекта конституции, он уже прямо ставил эту последнюю в тесную связь с местным самоуправлением. Проект Гарденберга, как известно, был весьма близок к идеям Штейна – им предполагались выборные собрания уездные, провинциальные и общегосударственные. «Лучший фундамент конституции», писал Гарденберг в этом проекте, «есть целесообразное муниципальное и общинное устройство»[459].

Проект Гарденберга не получил осуществления, но в деле реорганизации местного управления на началах самоуправления был сделан значительный шаг вперед, именно: округа были признаны территориальными союзами, представительство которых являлось в виде Kreistag'a, в состав коего, наряду с дворянами-землевладельцами, вошли, хотя и в крайне незначительном числе, представители городов и сельских общин. Перемена в политических течениях задержала введение конституционного режима, и, параллельно с этим, в области уездного и провинциального устройства замечается усиление коронного элемента, окружные же собрания остаются чисто совещательными органами, все значение которых сводится к представлению кандидатов на должность ландрата. В 1823 г., вместо обещанного манифестом 1815 г. общего представительства королевства, правительство решило ограничиться учреждением провинциальных собраний «земских чинов» (Landstande). Полномочия последних сводились к выражению мнений о законах, касавшихся их провинций, и к урегулированию общинных дел (дорожного, общественного призрения).

Но, тем не менее, эти скромные собрания весьма скоро стали заявлять ходатайства об их объединении, о даровании всеобщего представительства. Уже в 1840 г. ландтаг прусской провинции при принесении присяги королю Фридриху Вильгельму IV обратился с петицией, в которой высказывал просьбу о даровании конституции. На эту просьбу ландтага король отвечал, что его отец, оставив в стороне идею о так называемом народном представительстве, решился идти по пути, более соответствующему духу немецкой нации, и потому даровал всем частям своей монархии провинциальное представительство, и что сам он, принимавший участие в выработке этих учреждений, будет заботиться о дальнейшем их развитии. Эти слова возбудили в обществе большие надежды, но вслед за тем появился кабинетский приказ, в котором опровергалось распространившееся мнение, будто король изъявил согласие дать Пруссии конституцию в духе обещаний 1815 г. Этот приказ не остановил, однако, либерального движения. Общественное мнение сосредоточило все свое внимание на провинциальных собраниях, и в целом ряде петиций и адресов их убеждали подействовать на правительство в либеральном духе и побудить его пойти навстречу народным желаниям. Правительству пришлось уступить конституционным течениям и обещать развить провинциальные собрания, настойчиво просившие короля «обеспечить своему народу народное представительство». Приказом 21 июня 1842 года был созван комитет из земских чинов, состоявший из 12 делегатов от каждого из провинциальных ландтагов, для согласования мнений отдельных сеймов о разных вопросах. Эта уступка никого не удовлетворила, и, как в провинциальных сеймах, так и на общем их съезде немедленно же обнаружилась оппозиция. Хотя членам соединенного сейма и напоминалось, что они не должны смотреть на себя, как на представителей изменчивого общественного мнения и модных доктрин, но уже в 1847 году пришлось дать дальнейшую уступку этим доктринам и учредить соединенный ландтаг.

Последний не был еще парламентом в полном смысле этого слова, он был только совещательным о законах учреждением[460] но он, несомненно, был и последним шагом по пути к полному подчинению государственного строя Пруссии конституционному началу. Хотя король в тронной речи 17 апреля 1847 года и заявлял, что никакой силе на земле не удастся заменить естественное отношение между государем и народом отношением условным и конституционным, но попытки ландтага расширить свои полномочия проявились немедленно по его созвании; первая из них была сделана в очень почтительной форме. Собрание вотировало благодарственный адрес королю, но заявило при этом 484 голосами против 107, что оно «сохраняет за собой право сословий, т. е. право на народное представительство, обещанное в 1815 г.». Вслед за сим начался полный конфликт с народными представителями. Правительство просило гарантировать железнодорожный заем – ландтаг отказал. Ландтаг вотировал петицию с требованием свободы печати и контроля бюджета – король отказал. Ландтаг разошелся, ничего не добившись, но и ни на что не согласившись. В следующем 1848 г. вспыхнула революция, и последовало провозглашение конституции.

Конституция 5 декабря 1848 г. прямо ставила местное самоуправление в связь с новым, установляемым ею режимом: № 104 этой конституции поручает местную администрацию выборным советам. Это постановление конституции 1848 года было повторено и в № 105 девятой главы конституции 31 января 1850 г., в коем излагаются те начала, на которых имело быть построено местное самоуправление. Постановления этих №№ обеих конституций в достаточной мере свидетельствуют, что обе они признавали существенно необходимым, как фундамент для себя, реформу местного управления на началах самоуправления.

На основных началах, указанных конституциями 1848 и 1850 гг., были выработаны палатами и получили 11 марта 1850 г. королевскую санкцию: закон о городском устройстве (Die Gemeinde-Ordnung fur die preussischen Staaten) и стоящий с ним в самой тесной и непосредственной связи закон об устройстве провинциальном (Kreis-Ordnung u. Provinzial-Ordning). Законы эти имели целью «органически объединить все силы самоуправления, завершить, так сказать, результат реформ Штейна и дать твердую основу только что установившемуся конституционному строю правления; но вслед за тем в Пруссии, как известно, наступила реакция против революции 1848 г.

Указанные только что изданные законы, очевидно, не отвечали новому течению и поэтому, по соглашению правительства с палатою господ, были оставлены без применения; но вопрос о довершении реформ по местному самоуправлению далеко не замер. В последующей борьбе правительства с либеральной партией он всегда стоял на знамени этой последней, в частности, он вошел в программу образовавшейся в 1861 г. партии прогрессистов. Борьба правительства против либеральных течений шла параллельно с борьбою его и против выборных муниципалитетов: правительство отказывало в утверждении избранных кандидатов, назначая на их места своих чиновников; палата и города, со своей стороны, протестовали. Первая вотировала адресы, которые король отказывался принимать, вторые представляли петиции, на которые министерство отвечало наложением штрафов; города созывали народные собрания, Правительство их запрещало, и т. д.[461] «С введением конституции, – говорит проф. Шульце, – неустроенное противоречие между конституционным правовым порядком в центре и полным бюрократическим управлением на периферии давало себя знать самым опасным образом в постоянных столкновениях между различными государственными факторами, сословиями и интересами… Так что, если желали уничтожить несомненный диссонанс в прусском государственном устройстве, то не оставалось никакого другого пути, как распространить конституционный принцип из государственного устройства на государственное управление, из центра на периферию, т. е. народ, – который уже был призван через своих представителей к участию в центре в важнейших функциях государственной власти, в особенности в законодательстве, – также приобщить в организованной форме к приведению в исполнение законов»[462].

Войны за объединение Германии и франко-прусская отвлекли внимание правительства и общества от дел внутреннего управления. Но, вслед за окончанием военных действий, вопрос о реформе местного самоуправления немедленно выдвигается вперед, а в 1872 г., во время наибольшего сближения правительства с либеральною партией, означенная реформа становится совершившимся фактом в законе 25 марта 1872 г.[463]

При обсуждении в рейхстаге закон этот, несомненно, рассматривался как прямое следствие введенного в стране в 1848 году конституционного режима. Докладчик парламентской комиссии доктор Фриденталь, разъясняя рейхстагу значение предлагаемой реформы, высказал, между прочим, следующие соображения: «Прежде всего, бросается в глаза, что законопроект, вам предложенный, идет гораздо дальше того, что обыкновенно называют местно-окружным устройством, что он стремится регулировать отношения во всем государственном порядке. Неопровержим тот факт, что наши административные учреждения выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями этого государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели у себя конституционные учреждения почти без предварительной подготовки, эти внутренние орудия абсолютного государства остались, да во многом остаются нетронутыми и теперь. Отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие, так сказать, между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства; фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены, – это также факт, для всех бесспорный». «Закон, предложенный нам, мм. гг., имеет, по моему мнению, задачей – дать нашим административным установлениям устройство, соответствующее духу нашего конституционного государства»[464].

Вслед за законом 13 декабря 1872 г. последовал ряд законов в том же направлении и переустройство местного управления, на согласных с конституционным режимом началах самоуправления, двинулось вперед быстрыми шагами[465].

Что же касается остальных германских государств, то здесь, в отличие от Пруссии, введение местного самоуправления, как это указывает проф. Blodig[466] отмечая эту связь между местным самоуправлением и конституционным режимом, находит ее вполне понятной, так как «свободное самоуправление городских и сельских общин представляет собой естественную основу конституционного государственного устройства».

Австро-Венгрия. Великая французская революция не оказала значительного влияния на реформу внутреннего строя Австро-Венгрии; организация ее управления осталась в том же виде, как и до революции. Император Франц I страшился реформ, сравнивая свою Империю со старым домом, готовым рухнуть при первой попытке ремонтировать его. Все управление было централизовано, находилось в самом несовершенном виде, отличалось крайним формализмом и медленностью, а правительство, со своей стороны, не принимало никаких мер к его упорядочению. Местное управление в Австрийских землях находилось, с одной стороны, в руках правительственных чиновников, с другой, в руках провинциальных собраний, на обязанности которых лежали раскладка податей и набор рекрутов. Эти старые сословные собрания в сущности не имели никакого значения, состояли почти исключительно из дворян и созывались только для того, чтобы выслушивать и одобрять предположения Правительства о налогах. Указом, которым вводились они в Галиции, предписывалось даже местным правительственным властям, «избегать всего, что могло бы навести их на мысль, что налоги зависят от их согласия».

Вообще вся политика австрийского правительства, достигшая кульминационной точки в министерстве Меттерниха, клонилась к укреплению абсолютизма, с проведением самой строгой централизации в управлении. Только в одной Венгрии уцелели представительные учреждения, и там-то выступила во всей своей силе оппозицмя[467].

Венгрия на континенте Европы является классическою страною самоуправления. Ее самоуправление государственное, как и в Англии, развивалось на почве самоуправления местного. Ее Magna Charte только на 7 лет моложе английской. Навязанная королям еще в Средние века венгерская конституция устанавливала центральное собрание – сейм для управления королевством в согласии с королем, и 55 местных собраний для управления провинциями – комитаты. Эта организация имела полное сходство с парламентом и советами графств в Англии. Все усилия правительства водворить абсолютизм в Венгрии разбивались здесь о сопротивление органов самоуправления. Правительство могло только временно упразднить сейм, но оказалось не в силах преодолеть сопротивление комитатских собраний, которые выступали с требованиями о восстановлении сейма. «Если Венгрия, – говорит проф. Лавеле, – защищала свою свободу в течение трех столетий с героизмом, который никем не был превзойден, то это потому, что все свободные люди ее применяли эту свободу в своих провинциальных учреждениях и сознали поэтому все преимущества такого порядка. Венское правительство с неослабным трудом пыталось ограничить права комитатов и обуздать стремления последних к оппозиции, но это ему удалось лишь после 1850 г., когда оно получило право приостанавливать их собрания и назначать королевских сборщиков податей»[468].