По поводу непреложности законов государственной жизни

199

Владимирский Земский Сборник 1881 г., № 8.

200

См. «Земство» за 1882 г., № 26, стр. 2.

201

Скалон. Земские взгляды на реформу местного управления (изд. 1884), стр. 1–2.

202

«Вольное Слово» за 1883 г., № 57, стр. 2.

В том же «Вольном Слове» (No№ 60, 61–62) помещены статьи «Административно-политические вопросы», в которых также разбираются земские взгляды на реформу нашего управления. Автор этих статей, скрывающийся под инициалами Ф. В. и, как видно из самого содержания статей, близко стоящий к земскому делу, по рассмотрению земских проектов делает тот вывод, «что наше земство приходит, относительно сделавшейся в настоящее время уже неизбежною необходимостью в реформе государственного строя, к почти вполне уже сложившимся заключениям». «Намеченные земством основные положения этой реформы», продолжает он, «сходятся, как мы видим, к организации возможно более широкого земского самоуправления, единицами которого должны сделаться сельская община, волость, область и, наконец, государство». Автор советует далее земству «с единодушием и решительностью предъявить свои требования в случае надобности прямым отказом от всех своих функций, начиная с исполнения так называемых обязательных расходов». «Такое предъявление своих требований земством», заканчивает он свои рассуждения, «будет только вполне логическим и последовательным шагом, притом ничуть не рискованным, так как без него земству все равно придется прекратить свое существование, вследствие своего полного бессилия при нынешних порядках».

203

Аксаков. Соч., т. V, стр. 500 и след.

204

«Земство» 1881 г., № 57, стр. 10.

205

Журналы XVII очер. Земск. собр. Харьковской губ., стр. 353.

206

«Земство» за 1882 г., № 26, стр. 2.

207

lb., стр. 3.

208

Свод Высочайших отметок по всеподданнейшим отчетам за 1881–1890 гг., стр. 142.

209

Грингмут. М. Н. Катков, как государственный деятель. «Русский Вестник» за 1897 г., VIII, стр. 52 и след.

210

Аксаков, т. V, стр. 418.

211

Кошелев. «Что же теперь?» Август 1882 г., Берлин (стр. 3), а также изданная в Берлине бошюра «Черный передел реформ Императора Александра II», автора которой можно считать весьма осведомленным о тех взглядах, которые в 1882 г. существовали в правительственных сферах (стр. 35).

212

«Московские Ведомости» за 1883 г., № 129.

213

lb, за 1884 г, № 12.

214

М. Н. Катков. Собрание передов, статей «Московских Ведомостей», 1884 г., стр. 532.

215

Так, Новгородское земство ходатайствовало в 1884 г. о разрешении съезда представителей земств северных губерний для установления мер против эпидемий, с правом издавать обязательные правила, и дважды (в 1885 и 1887 гг.) – о предоставлении земству права высказываться о проектах преобразований губернских и уездных учреждений. Эти ходатайства земства были отклонены Комитетом Министров.

216

«Члены управы были сосланы административно на 5 лет в Архангельскую губернию» («Самоуправление», 1889 г., № 3, стр. 14).

217

См. отчет Смоленского губернатора за 1885 г., записку Саратовского губернатора о первом обозрении губернии, внесенную в Комитет Министров в 1888 г., и др.

218

См. Всеподданнейшие отчеты Костромского, Черниговского и Тульского губернаторов за 1887 г.

219

Представление в Госуд. Совет от 8 января 1888 г., № 34.

220

По первоначальному проекту гр. Толстого предполагалось совершенное уничтожение земских органов. Взамен губернаторских и уездных земских, управ, учреждались губернские и уездные земские присутствия, состоящие в прямом и непосредственном подчинении губернатору и пополняемые в своем составе по назначению Правительства. Засим, губернские и уездные земские собрания хотя и сохранялись, но низводились до значения исключительно совещательных учреждений: все постановления земских собраний должны были подлежать угверждению Министра Внутренних Дел или губернатора, смотря по важности дела, а до утверждения не могли быть приводимы в исполнение. При утверждении постановлений земских собраний представители административной власти не должны была ограничиваться рассмотрением сих постановлений со стороны лишь формального их соответствия с законом, но должны входить в обсуждение существа дела, оценивать целесообразность и правильность предположенных собранием мер с точки зрения как государственных, так и местных польз и нужд. Губернатору предоставлялось также право инициативы по делам земства. В случае несогласия губернатора с постановлением уездного земского собрания дело предполагалось передавать на обсуждение губернского; в случае несогласия губернатора с губернским собранием дело вновь должно было подлежать обсуждению того же собрания, если оно еще не закрыто, а по закрытии или при несогласии губернатора со вторичным постановлением губернского собрания все дело должно было предоставляться Министру Внутренних Дел, который и разрешал оное окончательно. Полномочия Министра ограничивались по проекту единственно случаями возвышения смуты вопреки желанию земского собрания: на такое возвышение Министр Внутренних Дел должен был испрашивать через Комитет Министров Высочайшее соизволение. Но особенно характерен был взгляд графа Д. А. Толстого на вопрос – вправе ли земство обжаловать действия органов Правительства. Исходя из мысли, что все распоряжения по делам местного благоустройства должны исходить от Правительства в совокупности с земством, граф Толстой находил, что «посреднику или судье, хотя бы облеченному высокими полномочиями Правительствующего Сената, нет места во время внутреннего хода этой работы. Вмешательство его возможно и законно лишь тогда, когда работа сия окончена и выразилась в мероприятиях, нарушающих частные интересы и права, если притом потерпевшие ущерб лица не нашли защиты у тех земских учреждений». По сим соображениям, из проекта был и устранены всякие правила о порядке разрешения пререканий между общими административными и земскими установлениями (Объяснительная записка, стр. 45).

221

Отзыв Государственного Контролера от 30 июля 1888 г., № 2578, стр. 7, 9. Приведенная, в высшей степени правильная, мысль этого отзыва не утратила своего значения и по отношению к действующему Положению 1890 г. Высказанные в отзыве опасения, как будет указано ниже, во многом оправдались в практическом применении этого Положения. Тем большее должно быть основание принять указанный отзыв к руководству в деле проектируемой ныне думской реформы на окраинах, так как, по предположению Министра Внутренних Дел, земские учреждения не будут иметь здесь собственных исполнительных органов, т. е., иначе говоря, для них вновь проектирована, с усиленными даже недостатками, та совершенно нецелесообразная организация, от которой при проведении реформы 1890 г. вследствие предъявляемых ст. – секретарем Сельским и другими Министрами и Главноуправляющими возражений, отказалось само Министерство Внутренних Дел.

222

Земские управы уже потому не могут считаться включенными в состав правительственных органов, что им, по-прежнему, не принадлежит никакой власти над населением, на что указывает теперь и само Министерство Внутренних Дел в своем проекте продовольственного устава.

223

Коркунов. Русское Госуд. Право, т. II, стр. 394 (изд. 1897 г.).

224

Так, земские учреждения Владимирской губернии, в которой во исполнение закона 8 июня 1893 г. не сделано почти ничего, по собственному усмотрению производили общую переоценку всех фабричных и заводских помещений.

225

Небезынтересно сопоставить эту последнюю выдержку из отношения (от 24 июня 1899 г., № 621) с рассуждениями записки Министра о том, что противоположение органов самоуправления органам Правительства основано «на смешении понятий» и что с изданием закона 1890 г. всякое основание к такому противоположению исчезло.

226

Представление Министра Внутренних Дел в Государственный Совет от 8 января 1888 г. № 31, стр. 42.

227

Стр. 16–19 проекта, присланного на заключение Министерства Финансов при отношении от 22 апреля 1898 г. № 3827.

228

Так, в 1897 г. Вологодский губернатор высказался против экспедиционных оценочных исследований, между прочим, под предлогом недостаточной благонадежности тех лиц, которыми такие исследования могут быть выполнены.

229

Сведения эти извлечены из справки, составленной Канцелярией Комитета Министров. Погодно отклоненные ходатайства распределяются так:

230

На стр. 27–33 объяснительной записки дается следующая характеристика земской деятельности:

1. «Надзор уездных земских управ за состоянием хлебных запасов в общественных магазинах остается почти повсеместно мертвою буквою». Причина такого явления кроется «в неприспособленности организации земских учреждений к отправлению задач народного продовольствия. С одной стороны, земские управы являются слишком отдаленной инстанцией для надзора за тем, что делается в селениях. С другой стороны, нельзя не остановиться на том, что по закону земские управы не имеют исполнительной власти над волостным и сельским начальством».

2. «Точно также остаются без исполнения правила статей 79 и 82 уст. о народи, иродов., требующие проверки уездными земскими управами приговоров сельских обществ о выдаче ссуд»… «Земские управы при внесении в земские собрания докладов о выдаче исчисляемых ими ссуд из продовольственных капиталов для удовлетворения потребностей пострадавшего от неурожая населения вовсе не мотивируют своих требований надлежащим фактическим материалом»… «Обсуждение этих ходатайств в земских собраниях также не может содействовать подкреплению оных необходимыми данными. Делаемые отдельными гласными заявления о размерах нужды в той или другой местности обыкновенно основывается на личных впечатлениях и приводят, как показал опыт, к преувеличенному представлению о размерах бедствия и потребностях пострадавшего от неурожая населения».

3. «Производство закупок семенного и продовольственного хлеба при посредстве местных управ большими партиями на крупных рынках оказалось, согласно опыту 1891 г., весьма затруднительным для органов земства и убыточным для казны»… «Управы действовали как бы в потемках, отыскивая в отдаленных местностях то, что могло бы быть приобретено в пределах губернии или уезда. В пользу возложения на земство заведования местным хозяйством указывается обыкновенно на знакомство выбранных населением людей с условиями местного быта, но в виду указаний опыта следует, по мнению комиссии, признать упомянутое соображение едва ли применимым к деятельности земств по народному продовольствию».

4. «Руководство продовольственным делом со стороны земских собраний совершенно не соответствует потребностям жизни». «Заботы о народном продовольствии требуют постоянных распоряжений и надзора, между тем, земские собрания созываются, за исключением чрезвычайных обстоятельств, только раз в год. Созыв чрезвычайных земских собраний, в особенности же губернских, сопряжен с немаловажными затруднениями для гласных».

231

Представление Министерства Внутренних Дел в Государственный Совет от 12 марта 1899 г, № 72, стр. 37–39.

232

По данным Хозяйственного Департамента.

233

По данным Департамента Окладных Сборов, извлеченным из земских смет.

234

Все данные об обложении разработаны Департаментом Окладных Сборов на основании подлинных земских раскладок.

235

Если распределить все земские расходы по двум главным отделам, отнеся к первому отделу издержки на содержание местного гражданского управления (включая и подводную повинность) и суда (включая и содержание мест заключения), а также и дорожную повинность, а ко второму – расходы на содержание земского управления, народное здравие и общественное призрение, народное образование и все прочие чисто земские издержки, – то в составе первого отдела войдут исключительно обязательные земские расходы, а в состав второго – за маловажными исключениями расходы необязательные. С течением времени общая сумма издержек земских учреждений по этим двум отделам изменилась так:

236

Второй отдел земских расходов (см. предыдущую подстрочную выноску) может быть подразделен на следующие пять главных категорий: 1) содержание земского управления, 2) народное здравие и общественное призрение, 3) народное образование, 4) разные другие расходы и 5) непредвиденные издержки. Оставляя в стороне последние, отношение которых к общему земскому бюджету колеблется весьма мало (от 2,3 до 2,5 %), интересно проследить изменения остальных поименованных выше земских расходов. Эти изменения показаны в следующей таблице, в которой верхние цифры за каждый год обозначают сумму расхода в тысячах рублей, а нижние – отношение ее ко всему бюджету земства в данном году.

Примечание 1. За 1895 и 1898 годы исследование земского расходного бюджета могло бы быть произведено с большею подробностью, но эти данные не могли бы быть сопоставлены со сведениями за 1885 и 1890 годы, разработанными Хозяйственным Департаментом по очень сокращенной и общей программе.

Примечание 2. К числу расходов на земское управление ныне относятся издержки по оценке недвижимых имуществ; но если даже исключить эти издержки (около 600.000 р.), то вывод нисколько не изменится.

237

Земские поземельные сборы возросли с 1885 по 1890 гг. на 50 %; следовательно, при уравнительном обложении, и сборы с других недвижимых имуществ могли возрасти собственно от увеличения нормы обложения также только на 50 %; эти же сборы в 1885 г. достигали суммы всего в 6.197 т. р., 50 % от этой суммы равняется всего 3.098, 5 т. р.

238

Отзыв Обер-Прокурора Св. Синода от 20 декабря 1898 г. № 252.

239

С. Мирный. Адресы земств 1894–1895 гг. и их политическая программа (Geneve, 1896), стр. 13.

240

В адресе Тверского земства, между прочим, говорилось: «Мы ждем, Государь, возможности и права для общественных учреждений выражать свое мнение по вопросам, их касающимся, дабы до высоты Престола могло достигать выражение потребностей и мысли не только администрации, но и народа русского». Адрес оканчивается так: «Мы верим, что в общении с представителями всех сословий русского народа, равно преданных Престолу и отечеству, власть Вашего Величества найдет новый источник силы и залог успеха в исполнении великодушных предначертаний Вашего Императорского Величества»

Тульское земство просило открытого доступа для голоса земства к престолу.

Курское земство выражало уверенность, что Государь Император всегда с милостливым вниманием будет относиться к голосу земства и не откажет в открытом доступе к Престолу ему, земству, как выразителю местных и областных нужд и общих интересов.

Орловское земство заявляло, что представительство земское есть, прежде всего, представительство нужд народных, и просило доверия и одобрения Императора.

Тамбовское земство выражало уверенность, что единение Царя с земством, развиваясь и укрепляясь, станет краеугольным камнем, на котором созиждется наша государственная будущность, и пр.

241

Свод Высочайших отметок по всеподданнейшим отчетам за 1894 год, стр. 237.

242

Земства «уклоняются в суждения о предметах внутренней административной политики и присваивают себе такие предметы администрации, которые существенно входят в круг государственного управления» (отзыв Обер-Прокурора Св. Синода от 20 декабря 1898 г. № 252).

243

По поводу указаний записки Министра, что преобразование Хозяйственного Департамента и учреждение должностей непременных членов не встречают сочувствия со стороны финансового ведомства, необходимо заметить, что в данном случае несочувствие объясняется отнюдь не принципиальным несогласием моим с названным ведомством, ни даже финансовой стороной дела.

Дело объясняется гораздо проще. Проект преобразования Хозяйственного Департамента был очень широк, но весьма слабо обоснован. Поэтому финансовое ведомство и сделало по поводу этого проекта ряд замечаний, чисто практических, доказывая преувеличенность требований Министерства Внутренних Дел. Если последнее признавало эти возражения неосновательными, то от него зависело внести дело с разногласием в Государственный Совет.

Что касается до проекта об учреждении должностей непременных членов губернских по земским и городским делам присутствия, то он прислан был на заключение Министерства Финансов в совершенно неразработанном виде. Никаких фактических данных, доказывающих недостаточность существующих учреждений, в отзыве Министерства Внутренних Дел не было указано; и эти данные финансовое ведомство вынуждено было собирать чрез собственные свои органы. Само собою разумеется, что на это необходимо было время, и поэтому отзыв не мог быть сообщен Министерству Внутренних Дел с такой скоростью, какая была бы ему желательна.

244

Н. М. Коркунов. Русское Государственное Право, т. II, изд. 2-е, стр. 353.

245

Чичерин. Государство и земство. «С-Петербургские Ведомости», 7 мая 1890 г., № 122. См. также ст. Арсеньева в № 2 «Вестника Европы» за 1899 г.

246

Нельзя не указать также, что издание уставов, регламентирующих деятельность земств, едва ли даже и практически осуществимо. Мера эта признавалась задачею ближайшего будущего еще в 1863 г. при разработке первого земского Положения. Если, тем не менее, задача эта и ныне, по прошествии более 35 лет, остается не осуществленною, то не следует ли отсюда, что она сопряжена с большими практическими затруднениями и что на успешное выполнение ее в настоящем весьма трудно рассчитывать? Можно даже думать, что ныне выполнить ее гораздо труднее, чем это было при введении в действие земских учреждений. Предоставленные самим себе, действуя в полной обособленности одно от другого, земства значительно разошлись в своей деятельности. Под влиянием тех или иных причин в земском управлении отдельных уездов и губерний получила преобладание, как указывает и записка (стр. 52), то та, то другая задача; еще более разнообразия обнаруживается в способах удовлетворения земских потребностей. Вследствие этого всякая попытка законодателя регулировать ту или иную сторону земской деятельности неизбежно сопряжена с ломкою установившихся в действительной жизни порядков. Закон неизбежно должен отдать предпочтение одним порядкам перед другими, вменить земствам в обязанность одно, запретить другое, а может быть, в некоторых случаях, осудить все сделанное, предписав делать совершенно другое. Закон же, допускающий все существующее разнообразие в земском управлении, очевидно, не достигал бы никакой практической цели, явился бы формою, лишенною какого-либо содержания. Между тем изменение того, что уже окрепло, пустило корни, представляет вообще задачу весьма трудную, сложность коей еще увеличивается, когда приходится иметь дело с органами, пользующимися известною самостоятельностью, не состоящими в прямом подчинении у Правительства. Наглядным и убедительным тому доказательством является уже упомянутая выше история лечебного устава 10 июня 1893 года…

247

Положение, ст. 108.

248

Польские публицисты считают Западный край «древней колыбелью своей расы». Le comte Leliwa (псевдоним). «Russie et Pologne», p. 129.

249

Градовский. История местного самоуправления в России, стр. СХIII.

250

Историческая записка, стр. 97 (гр. Валуев), стр. 80 (гр. Милютин); стр. 120–123.

251

Отзыв Обер-Прокурора Св. Синода от 20 декабря 1898 г. № 252.

252

По счету гр. Лелива за 30 лет усилий по русификации ни одного поляка не русифицировали («Russie et Pologne», p. 130).

253

См. «Русская Империя». Польский взгляд на русские государственные вопросы. Берлин, 1882.

254

Драгоманов. Либерализм и земство, стр. 31.

255

Представление Министра Внутренних Дел (стр. 153)….VIII. Предоставить Министру Внутренних Дел, по мере указаний опыта, вносить в Комитет Министров предложения свои:

1) об образовании уездных земских собраний в тех уездах западных губерний, в которых, по обстоятельствам дела, это представляется возможным;

2) об отмене в отношении сих уездов, а равно целых губерний, тех из установленных для земских в западных губерниях учреждений ограничительных правил, которые не будут более вызываться необходимостью;

3) о подчинении земских учреждений в сих уездах, равно как и целых губерниях, действию всех правил, установленных Положением о земских учреждениях 12 июня 1890 г.

256

«Голос» за 1881 г., № 29.

257

Отзыв Государственного Контролера от 30 июля 1888 г. № 2578.

258

Пазухин. Современное состояние России (1886 г.), стр. 58.

259

По этому поводу не мешает припомнить глубоко верные слова отзыва бывшего Министра Императорского Двора от 23 сентября 1883 г. № 146: «При намеченном общем переустройстве местного управления самостоятельное рассмотрение отдельных проектов по какой-либо одной отрасли управления без соображения и согласования таковых с существующими или вновь проектируемыми учреждениями других категорий совершенно невозможно, так как правильное заключение о степени целесообразности и практической применимости того или другого проекта находится в прямой зависимости от общего направления работ по вышесказанному переустройству».

Та же мысль весьма наглядно выражена была и одним из гласных Рязанского земства (Анциферовым) еще в 1881 г. по вопросу о согласовании крестьянской реформы с земской: «Сам по себе путь частичного обновления представляет некоторые удобства. В нем заключается одно из условий мирного развития, свободного от тех глубоких потрясений, которые неизбежны при «разовом» перевороте, хотя бы он был совершен и «на законном основании». «Поштучное» обновление облегчает как работу законодателя, сосредоточивая ее каждый раз на предмет меньшей величины, так и самые способы осуществления реформ, ибо при этом условии общество освобождается от непосильного спроса на новые свежие силы для одновременной деятельности на разнообразных, реформированных поприщах. Но для того, чтобы все эти удобства и выгоды действительно обнаруживались, необходимо, чтобы законодатель был проникнут ясным сознанием той высшей идеи, которая, объединяя в себе отдельные реформы, ставила бы их в неразрывную органическую связь как между собой, так и с тою конечною целью, достижением которой должно завершиться дело обновления. Только при этом условии дело «поштучного» переустройства может иметь характер поступательного движения на пути целостного обновления, в противном же случае оно превращается в разрозненное и даже противоречивое, и в результате получается одно только изборождение страны реформами, а не действительное живое обновление ее».

260