ЖКХ: Вопросы и ответы

Второй этап. 1937 — 1990 годы

На первом этапе Советская власть забрала жилые дома и передала их пролетариату. Точнее, такой была цель, а достигалась она сложно. Поэтому часть домов остались за Советами, которые ими управляли через домоуправления и тресты, часть домов перешла кооперативам, арендаторам и заводам, а значительная часть домов все оставалась в частной собственности. Плату за ЖКУ сначала отменили, потом ввели, а затем стали подгонять под принцип «бездефицитного управления домом». Добиться такой бездефицитности не получалось, потому что оплату привязывали к зарплате, плюс предусматривали много льгот. Финансирование ремонтных работ оставалось за советами, кооперативами, арендаторами, заводами и частниками. Лучше всех справлялись кооперативы.

Однако 17 октября 1937 появляется постановление ЦИК СССР №112, СНК СССР №1843 от 17.10.1937 «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах», которое коренным образом изменило управление домами, а установленный им порядок сохранился до 90-ых, когда его переупаковали и выдали за реформу ЖКХ 2005 года. Если еще пару лет назад утверждалось, что дома в кооперации содержат лучше, чем другими способами, то теперь в постановлении прямо пишут: «Жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы) в подавляющем большинстве на деле домами не управляют, не заботятся об их ремонте, не поддерживают их в культурном состоянии. Имеющая место бесхозяйственность в управлении домами зачастую приводит их в полуразрушенное состояние». Кооперативам ставят в вину присвоение средств: «Жилищный фонд, построенный строительной кооперацией и обошедшийся государству в 1,5 миллиарда рублей, фактически превращен в личную собственность отдельных членов жилищно-строительных кооперативов». Правда признается, что: «в неудовлетворительном состоянии находятся жилые дома, которыми непосредственно управляют местные советы и ведомства, а также дома, принадлежащие жилищно-строительной кооперации.»

В итоге жилищная кооперация упразднялась. Дома от кооперации передавались обратно Советам или предприятиям. Появляется важное правило: «Возложить непосредственное управление государственным жилищным фондом и полную ответственность за его сохранность на местные советы и на государственные учреждения и промышленные предприятия в отношении домов, находящихся в их ведении.» Закреплять дома за предприятиями теперь нельзя, можно только сдавать их в аренду предприятиям.

Управлять жилфондом должны советы. В составе советов создаются жилищные управления, которые входят в коммунальные отделы. Это первый уровень управления. На этом же уровне создаются спецорганизации: «Организовать при жилищных управлениях, на хозяйственном расчете, подрядные ремонтные конторы и мастерские, транспортные и снабженческие конторы и подсобные предприятия по производству и обработке местных строительных материалов и мелкого оборудования для ремонта домов.»

Второй уровень: «Возложить непосредственное управление отдельным домом (группой домов) на управляющего домом, назначаемого жилищным управлением местного совета.» Именно управдом отвечает «за своевременный ремонт дома и надлежащее качество ремонта».

Третий уровень — ответственный по квартире: «в случаях, когда в квартире имеется несколько самостоятельных съемщиков жилых помещений, управляющий домом назначает по соглашению с ними, преимущественно из числа домохозяек, ответственного по квартире, на которого возлагается наблюдение за местами общего пользования и за соблюдением всеми жильцами правил внутреннего распорядка в квартире. За выполнение этих обязанностей ответственный по квартире получает небольшую плату в размере, определяемом управляющим домом».

Пройдут десятилетия, а указанная схема, по существу, сохранится. Правда, про ответственных за квартиру мы будем слышать все реже. Общая же структура сохранится. Управляют жилфондом либо советы, либо предприятия. Советы создают организации, которые непосредственно должны выполнять работы по содержанию. Отвечает за каждый конкретный дом домоуправ, который и «закупает» услуги у организаций, созданных Советами.

Однако эта система, видимо, давала сбои. Потому что дома старели, а капремонт производился плохо, если вообще производился. С Постановлением Совмина СССР от 25.03.1959 №322 «О мерах по улучшению эксплуатации и сохранению государственного жилищного фонда» начинается целый ряд аналогичных, где будут повторять: надо производить капитальный ремонт, надо улучшать содержание, надо привлекать кадры, обучать кадры и т. п.

Однако денег не хватало, а система управления «Советы — домоуправ» давала сбой. Острой была проблема отказа населения от участия в содержании жилья. Все это были проблемы не только ЖКХ в СССР. Это была проблема строительства социализма в СССР, но здесь мы этого вопроса касаться не будем.

Суть же та, что систему ЖКХ латали как могли. Вот в апреле 1959 года Минкоммунхозом РСФСР утверждается «Положение о дворниках в городах и рабочих поселках РСФСР». Дворник должен и следить за всем, и убирать. У него порядочно функций — от вывешивания флажков до административных дел. Казалось бы, зачем дворники, когда у вас управдомы, да еще и всякие комитеты в домах по наблюдению за управдомами. Но когда система не работает, ее начинают «закидывать железом», как говорят программисты, то есть плодят ведомства, структуры, постановления.

В постановлении Совмина РСФСР от 06.07.1959 №1170 «О мерах по улучшению эксплуатации и сохранению государственного жилищного фонда» эти проблемы отчасти признаются: «Существующая система управления домами устарела и не способствует дальнейшему улучшению жилищного хозяйства. Домоуправления в основном являются мелкими, не располагают необходимой материально-технической базой, квалифицированным техническим персоналом и рабочей силой. В городах и рабочих поселках РСФСР эксплуатацией жилищного фонда местных Советов занимаются 5715 домоуправлений, большинство из которых обслуживает от 1,5 до 5 тыс. кв. метров жилой площади каждое.»

Домоуправления зависят от ремонтных организаций, но и те в плохом состоянии: «Ремонтно-строительные организации, как правило, маломощны, плохо оснащены и не обеспечивают своевременный и качественный ремонт жилых домов. Около 40% ремонтно-строительных организаций имеют годовую программу менее 1 млн.рублей.»

С заинтересованностью жильцов все было особенно плохо. Поэтому с 1962 года начинают вести кампанию по заключению договоров найма с жильцами. В этот же год утверждают новые правила содержания жилья.

В июле 1963 года происходит знаковое событие — появляются ЖЭКи. Приказ МКХ РСФСР от 08.07.1963 г. №204 утверждает «Типовое положение об управлении домами (жилищно-эксплуатационной конторе, жилищной конторе) исполкома местного Совета депутатов трудящихся». Дома передают на баланс ЖЭКа, который теперь следит за обслуживанием дома. ЖЭК должен работать «в тесном контакте с общественным домовым комитетом и активом жильцов домов». Управдомом теперь называют начальника ЖЭКа. Утверждает такого управдома жилищное управление отдела коммунального хозяйства.

Однако и ЖЭКи не справлялись. Поэтому в 1967 году с их баланса забирают инженерные сети, передают их в той части, в какой они не входят в состав домов, на баланс коммунальных организаций. У ЖЭКов не только забирают «лишнее» имущество, но и лишние функции. В постановлении Совмина РСФСР от 30.10.1967 №818 предложено «решить вопрос об освобождении жилищно-эксплуатационных организаций от работы по уборке проезжей части улиц, набережных и других общегородских территорий».

В постановлении Совмина РСФСР от 30.10.1967 №818 констатируется: «Многие жилые дома все еще находятся в запущенном состоянии, хотя на их содержание, текущий и капитальный ремонт выделяются большие средства. Работы по ремонту жилищного фонда производятся в ряде случаев некачественно; лифты, системы отопления и водопровода эксплуатируются неудовлетворительно; территории многих домовладений и места общего пользования — дворы, лестничные клетки, вестибюли — содержатся в антисанитарном состоянии. Все это приводит к преждевременному износу жилищного фонда и создает неудобства для населения».

Здесь Совмин нашел «решение», как увеличить финансирование ЖЭКа: «Исполкомам Советов депутатов трудящихся, министерствам и ведомствам РСФСР осуществить мероприятия по улучшению хозяйственно-финансовой деятельности подведомственных жилищно-эксплуатационных организаций и повышению их рентабельности путем более рационального использования нежилых помещений, правильного взимания квартирной и арендной платы, упорядочения тарифов и расчетов за услуги, оказываемые жилищно-коммунальному хозяйству другими организациями, устранения излишеств в расходовании средств на содержание административно-управленческого и обслуживающего персонала, дальнейшего укрупнения домоуправлений, эффективного расходования средств, выделяемых на эксплуатационные и ремонтные нужды, механизации учетных работ и проведения других мероприятий».

В августе 1968 постановлением Совмина РСФСР, ВЦСПС от 09.08.1968 №548 начинается очередной этап привлечения домовых комитетов к управлению. Домовые комитеты создают при ЖЭКах. Основная функция «состоит в том, чтобы активно участвовать в управлении жилищным фондом, содействовать жилищно-эксплуатационной организации в улучшении эксплуатации и содержании государственного жилищного фонда». Формально комитет имел широкие полномочия по надзору за ЖЭКом и мог влиять на план его работ.

Но и в 1978 году повторяется положения из 1959 года: «Действующая структура управления жилищным хозяйством громоздка. Имеется большое количество мелких нерентабельных жилищно-эксплуатационных контор и домоуправлений. Выделяемые для эксплуатации и ремонта жилищного фонда средства используются часто недостаточно эффективно. Качество капитального и текущего ремонта жилых домов во многих случаях низкое» (Постановление Совмина СССР от 04.09.1978 №740). Совмин требует укрупнения ЖЭКов. Одновременно идет передача ведомственного жилья Советам. Но это постановление фиксирует важную проблему, вот она: «Созданные в союзных республиках и министерствах для выполнения работ по ремонту зданий ремонтно-строительные организации отвлекаются на новое строительство. Ремонтные работы по заявкам квартиросъемщиков зачастую выполняются несвоевременно и некачественно». Точнее, это признак проблемы. Сама же проблема — отсутствие плановости в хозяйстве. Налаживание этой плановости в условиях товарно-денежной экономики было делом почти невозможным. Повторюсь, здесь мы не будем углубляться в экономику. Но надо понимать, что проблемы советского ЖКХ лежали не в плохом управлении. Само плохое управление было просто следствием проблем экономических.

Это касалось и проблемы привлечения населения к управлению. Ведь задумайтесь, странное дело, собственность принадлежит народу, а народ управлять ей не хочет. Проблема не в социализме, а в том, какой социализм строили. Народ не управлял заводами и даже не заседал в советах. Так отчего народу интересно должно было управлять домами? Да и само это понятие народ, общенародное государство… Слишком мало в этом было от социализма. И поэтому социализм не работал. Это при социализме люди заинтересованы в управлении своим домом, как они заинтересованы в управлении своим городом, своим предприятием, своей страной. А если нет социализма…

Советская власть с 1980 все больше начинает напоминать власть, которую мы обнаружим в 90-ых. Это уже закат советской системы управления ЖКХ. Закат в том смысле, что было в ней и много хорошего, которое исчезнет в 90-ые, зато сохранится все плохое…

Но пока это не заметно. В 1981 году начинают внедрять единые платежные документы. В том же году появляются Основы жилищного законодательства СССР, которые скорее фиксируют сложившуюся практику, чем что-то принципиально меняют. Жилищный фонд — у Советов. Управляют им исполкомы. Есть еще жилищный фонд ведомственный, общественный (профсоюзы и т.п.), колхозный, даже кооперативный.

В 1983 году на основе общесоюзного принимают Жилищный кодекс РСФСР. Граждане должны активнее участвовать в содержании жилья. Делать это надо непосредственно и через домовые комитеты. Непосредственно содержит дома жилищно-эксплуатационная организация. Важно про финансирование: «Финансирование затрат на эксплуатацию и ремонт (текущий и капитальный) жилищного фонда местных Советов народных депутатов осуществляется за счет средств жилищно-эксплуатационных организаций, а в случае недостатка этих средств — за счет государственного бюджета». Эта субсидиарная ответственность государства создаст много проблем в 90-ые.

Но не помогает уже ничего. В 1987 выходит разгромное постановление Совмина РСФСР от 30.06.1987 №275 «О мерах по дальнейшему совершенствованию работы жилищно-коммунального хозяйства в РСФСР». Совмин вынужден признать: «Средства, выделяемые на развитие жилищно-коммунального хозяйства, из года в год не используются, систематически срывается ввод в эксплуатацию важнейших объектов инженерного обеспечения городов. Только за 1981 — 1986 годы на коммунальное строительство не освоено более 1,8 млрд. рублей государственных капитальных вложений.» Когда не осваиваются средства это признак сразу многих бед: плохо планируют, плохо доводят средства, плохо их используют, не получают эти «подвисшие» средства предприятия других отраслей. И ладно бы это была небольшая отрасль хозяйства, но ЖКХ уже к тому времени стало одной из основных отраслей экономики.

И вот настало 2 декабря 1988 года. В этот день принимают Постановление Совмина РСФСР от 02.12.1988 г. №1400 «О продаже гражданам в личную собственность квартир в домах государственного и общественного жилищного фонда». И это начинает разрушать всю систему советского ЖКХ (да там и государство разрушалось, так что ЖКХ было еще не самой заметной проблемой…)

В частной собственности дома и квартиры были в СССР и раньше, но до середины 30-ых годов. После этого подавляющее большинство квартир были государственными и управлялись централизованно. Не форма управления определяет права собственности, а права собственности — форму управления. И вот постановление от 2 декабря 1988 года разрешает продавать гражданам квартиры в домах. И тут же: «Рекомендовать исполкомам местных Советов народных депутатов, предприятиям, объединениям и организациям при продаже квартир в многоквартирных домах содействовать продаже всех квартир в доме (или в секции) и образованию товариществ индивидуальных владельцев квартир для создания условий эффективной эксплуатации домов на основе коллективного управления и взаимопомощи…». Вот где зародыш ТСЖ, ощущение об этом еще усиливается после слов: «обслуживание жилых домов производится государственными или кооперативными жилищно-эксплуатационными организациями по договорам с товариществами индивидуальных владельцев квартир или отдельными гражданами».

Заметьте любопытную метаморфозу. При царе дома были в руках единоличных собственников, никакой потребности в общем имуществе, управлении, товариществах не было. При возникновении Советской власти квартиры перешли пролетариату, дома — Советам, появились понятия общих мест пользования, вовлечение населения через домовые комитеты, да те же кооперативы. Главное — исчезли дома как единые объекты, возникли помещения, много помещений на дом. Все это требовало согласования, что при советской власти решалось Советами, ЖЭКом, домовыми комитетами. Но вот квартиры передают в собственность конкретным лицам, возникают «хозяева», только не всего дома, а квартиры. И власть вынуждена как-то согласовать волю этих хозяев — появляется идея товариществ.

Как будто для пущего символизма, в 1989 году утверждаются последние советские Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда. Эти правила просуществуют до 2001 года. Правила эти фиксируют и без того сложившуюся ситуацию, но через ее определение, уточнение готовят к будущему. В правилах сказано: «Непосредственную эксплуатацию жилых домов должны осуществлять жилищно-эксплуатационные организации силами своего обслуживающего персонала и штатом работников, а также специализированными организациями на договорных началах».

В апреле 1989 года развитие идеи продажи квартир населению подгоняют — выходит Постановление Совмина РСФСР, ВЦСПС от 21.04.1989 №134. Что квартиры отдают частным лицам, с этим мы уже смирились. Но здесь появляются очень важные идеи. Во-первых, закрепляется правило, что обслуживание домов осуществляется по договорам между товариществами или отдельными гражданами. Работы выполняются «государственными или кооперативными жилищно-эксплуатационными организациями».

Во-вторых, появляется правило об обязанности собственника участвовать в содержании общего имущества в объеме, пропорциональном площади помещения. Вот это правило: «Владельцы квартир соразмерно с занимаемой площадью участвуют в общих расходах, связанных с техническим обслуживанием и ремонтом, в том числе капитальным, всего дома».

В-третьих, плата за обслуживание уже необязательно должна быть регулируемой государством: «Оплата расходов, связанных с техническим обслуживанием и ремонтом жилого дома (секции, квартиры), производится владельцами квартир по ставкам и на условиях, установленных для обслуживания и ремонта домов государственного жилищного фонда, кроме случаев, когда дом обслуживается кооперативной организацией и договором предусмотрены иные условия оплаты услуг этой организации.»

Для тех лет это все революционные изменения. Но изменяя отношения «гражданин — ЖЭК» власть начала менять и сам ЖЭК. Постановление СМ РСФСР от 31.07.1989 г. №235 предусматривает, что ЖЭКи переходят на договорные основы работы с исполкомами Советов. Это надо осознать. ЖЭК создавался исполкомами для прямого содержания домов. Ни о каком договоре и речи не могло идти. Но теперь ЖЭК перестает быть частью власти, он становится обычным игроком, выходит в «рыночные отношения». Этим постановлением и этим годом, по существу, завершается развал советского ЖКХ, которое дальше только могло «развивать» все накопленные за последние пару лет «достижения».

Третий этап: 1990 год — наше время

Итак, на первом этапе советское государство национализировало жилье, но из-за слабости советской власти в то время и из-за проблем с построением социализма реально управлять домами не смогло. Поэтому дома «растеклись» по предприятиям, кооперативам, частникам, оставшиеся «закрепились» за непосредственным управлением Советов. Это обусловило и способы управления домами — кому дом принадлежал, тот и управлял. Советы предпочитали это делать через домоуправления, тресты.

На втором этапе, который начался в 1937 году, советская власть окрепла, но проблем с социализмом меньше не стало. Это позволило централизовать управление домами. Кооперативы практически свернули, дома вернули в управление Советов, которые создавали организации по управлению домами и подрядчиков. Это стало возможно благодаря усилению советской власти, а вот из-за проблем с социализмом возникли основные беды ЖКХ. Денег либо не хватало, либо хватало, но их неумело распределяли. Подрядные организации вроде были, но их все время отвлекали на сторонние работы. Специализированный ЖЭК заставляли заниматься поливкой городских дорог, когда без ремонта стояли дома.

Советская система управления ЖКХ стала разрушаться к концу 80-ых. Разрушение шло по тем двум направлениям, по которым советское ЖКХ раньше формировалось. Во-первых, вопрос собственности. Квартиры стало возможно продавать гражданам. Сразу возникло много собственников, а их интересы между собой и в отношениях с организациями нужно было как-то регулировать. Во-вторых, одновременно сами жилищно-коммунальные организации делали простыми участниками гражданских отношений, а не специализированными органами советской власти по управлению ЖКХ.

С 1990 года все эти направления получили «развитие». Реформа ЖКХ объявлялась минимум дважды, в 1997 и 2005 годах, но ни одна из этих «реформ» никакой реформой по существу не была. Эти «реформы» только повторяли основные тезисы конца 80-ых, а главной же особенностью «реформ», как и всего периода с 90-ых до нашего времени, стало «внедрение», «продавливание» двух указанных выше идей: 1) частная собственность на квартиры, 2) управление домами не в административном, а в частном порядке. Проследим этот процесс.

В июле 1991 года принимают закон о приватизации жилья. Если раньше гражданам продавали жилье на определенных условиях, то теперь его раздают. Целей было несколько. Во-первых, нужно было «скинуть» жилье на граждан, чтобы граждане за него и несли ответственность. Кстати, многие так это и воспринимали, поэтому далеко не все стремились жилье приватизировать, что обусловило постоянные переносы срока «окончания приватизации», а в 2017 году саму приватизацию сделали и вовсе бессрочной. Во-вторых, нужно было привить населению частнособственнические черты, но об этом не в этой книге.

Жилье стали раздавать. Количество собственников в одном доме резко возрастает. Раньше собственниками могли быть только Советы, теперь — да хоть в каждой квартире по собственнику. На этот случай Закон от 04.07.1991 №1541—1 предусматривал: «Собственники приватизированных жилых помещений в доме государственного или муниципального жилищного фонда являются совладельцами инженерного оборудования и мест общего пользования дома.» Собственники приватизированных квартир становились «совладельцами» мест общего пользования и оборудования. Понятия общей собственности пока не возникло, потому что отношения собственности пока не устоялись.

Статья 21 этого закона допускала создание товариществ для управления домом, а статья 22 обязывала ЖЭКи и подрядные организации «обслуживать приватизированные квартиры». Если все помещения в доме были приватизированы, то в этом случае собственники получали право «самостоятельно определять организацию для обслуживания этого дома, включая государственные жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные организации, кооперативы, частные фирмы и иные субъекты хозяйствования». Если же не все помещения были приватизированы, то управляли домами только ЖЭКи. Собственники квартир платили за содержание дома пропорционально площади своих квартир.

Появление все большего количества собственников с одновременным переходом ЖЭКов на рыночные условия привело к необходимости регулировать возникающие новые правоотношения: между собственниками и ЖЭКом, между ЖЭКом и администрацией городов, ЖЭКом и подрядчиками и т. п.

Поэтому в 1992 принимают Закон РФ от 24.12.1992 №4218—1 «Об основах федеральной жилищной политики», который просуществует до 2005. Изменения, которые вносили в этот закон с годами, весьма любопытны. Если первоначально исходили из того, что в домах появляются собственники, которые должны объединиться в ТСЖ, что и влекло к возникновению понятия «общей собственности», то позже это изменилось.

В поздних редакциях первичным стало право общей собственности, наличие которой и давало возможность организовать ТСЖ. Здесь закрепили понятие кондоминиума, которое в 2005 станет уже однозначно «общим имуществом». Государство напирало на необходимость создания ТСЖ, что объяснимо. Пока ЖЭКи были при местных Советах, а затем просто муниципальными, то не было никакого рынка этих услуг. В большинстве домов часть квартир была приватизирована, а часть оставалась в муниципальной собственности. Муниципальная часть имела «единую волю» в лице органов власти, а часть приватизированная должна была ее получить — для этого и придумали ТСЖ. Других форм управления домами не особо предусматривалось, потому что, пока не все помещения в доме приватизированы, домами управляют ЖЭКи.