- -
- 100%
- +
В 2018 году закон разрешает собственникам жилых помещений перейти на прямые договоры с РСО. Функции УО продолжают сокращаться, потому что УО показало свою неэффективность. Однако это не признают, пытаясь просто свернуть изначальные принципы «реформы».
С 2020 года никаких принципиальных изменений в жилищной политике не было. Указанные выше тенденции сохранялись. В 2021 году управляющие организации обязали возмещать РСО расходы, которые понесла РСО при перерасчетах потребителям из-за некачественных услуг, если вина в таких некачественных услугах лежит на УО. В этом же году стало возможным участвовать в общих собраниях дистанционно.
В 2023 году включили нормы об общем имуществе зданий в Гражданский кодекс, только запутав и усложнив регулирование. В этом же году поправили статью 162 ЖК, чтобы собственникам было легче расторгнуть договор управления с УО.
В 2024 году операторам связи разрешили без решения собрания устанавливать свое оборудование в доме. Само это оборудование изъяли из состава общего имущества.
Таким образом, тенденции прошлых лет на сворачивание «реформы» сохраняются:
1) управляющие организации все больше ограничивают,
2) собственникам уменьшают полномочия по распоряжению общим имуществом.
***
Теперь давайте привлечем чуть больше цифр, чтобы понять, в каком состоянии находится ЖКХ. К сожалению, статистика по ЖКХ либо разрозненная, либо отсутствует. Но на основании открытых данных можно сделать такие выводы.
Мы уже видели, что особенности управления домами определяются «экономической подложкой», тем, кому дома принадлежат. В постановлении Правительства от 30.12.2017 №1710 сказано: «Большая часть жилищного фонда находится в частной собственности, доля которого за последние 20 лет увеличилась в 2 раза и составила в 2020 году 92,4 процента в общем объеме жилищного фонда Российской Федерации.»
Итак, помещения в домах повсеместно принадлежат физическим и юридическим лицам. С момента, когда в 1987 году разрешили продавать гражданам жилье и до этих цифр Правительства прошло 30 лет. Если на старте жилье принадлежало государству, которое передало его местным Советам, то через 30 лет жилье принадлежит гражданам и организациям. Если раньше домами должны были управлять Советы, то теперь — собственники. Если Советы и сами были органами власти, то собственников надо еще организовать для управления. Если Советы могли создавать ЖЭКи для управления, то собственники должны еще найти управляющую организацию, которая возьмется за их дом. Так вопросы собственности предопределили особенности управления домами в наше время.
Теперь посмотрим, что же представляет ЖКХ как отрасль экономики. В ЖКХ работает 38 тысяч организаций и 2 млн работников. Годовой оборот отрасли — 5 трлн рублей, 5—7% от ВВП. Износ основных фондов отрасли составляет 40%. Прибыльных организаций в отрасли около 77%, рентабельность 1,5—2%.
Из распоряжения Правительства от 31.10.2022 №3268-р следует, что «в Российской Федерации… на конец 2021 года насчитывается более 1,62 млн. многоквартирных домов… В региональные программы капитального ремонта включено 723 тыс. многоквартирных домов… в которых проживают 89 млн. человек». Эти 1,62 млн домов составляют 72% от всех жилых домов.
Невозможность переложить на население финансирование ЖКХ, как и недостаточность средств, выделяемых государством, за многие годы привели к разрушению инженерных систем. Даже Правительство вынуждено признать: «Более 40 процентов линейных объектов нуждается в обновлении, ежегодно около 3 процентов сетей теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения признается аварийными, при этом обновляется не более 1—2 процентов.»
По экспертным оценкам коммунальная инфраструктура обветшала на 60 и более процентов. Это ведет к увеличению потерь в сетях, которые закладываются в тариф. Потери могут достигать до 40—50%.
Это же ведет к аварийным ситуациям: «По данным системы мониторинга и контроля устранения аварий и инцидентов на объектах жилищно-коммунального хозяйства, ежемесячно происходит в среднем 6600 происшествий, средняя продолжительность перерыва в поставках коммунальных услуг составляет около 9 часов 45 минут.» Расходы на устранение аварий, конечно, тоже учитываются в тарифе.
Неспособность населения оплатить все ЖКУ ярко проявляется в задолженности населения. «Долги за ресурсы и услуги предприятий жилищно-коммунального хозяйства со стороны организаций и населения по итогам 2021 года составили почти 1,5 трлн. рублей, из них долги населения и исполнителей коммунальных услуг — 943 млрд. рублей, организаций, финансируемых из бюджетов всех уровней, — 57 млрд. рублей, прочих потребителей, в том числе за коммунальные услуги, — 478 млрд. рублей.» И это при годовом обороте всей отрасли ЖКХ в 5 трлн рублей.
При этом любопытно, что доля расходов на ЖКУ во всех расходах домохозяйств с 2005 года не особо меняется и колеблется в районе 9—11 процентов. Среди коммунальных услуг больше трети уходит на отопление, четверть на электроэнергию.
Стареет и сам жилищный фонд. Из всего жилфонда построено в период 1946—1970 годов — 24%, в период 1971—1995 годов — 36%, в период после 1995 года — 34%. С износом 31—65% на 2021 год — 50% домов, с износом 66—70% — 9% домов, относительно новые, с износом от 0 до 30% — 37% домов.
***
Итак, кто же управляет домами? Управляющие организации. К концу 2006 года, то есть почти за два года реформы, только 18% собственников выбрали способ управления домом. Для остальных с 1 января 2007 года выбирались управляющие организации на конкурсах органами МСУ. Но это по одной оценке. По другой же оценке в 2007 году уже 69% домов по площади управлялись способом, определенным собственниками. Это расхождение можно объяснить. Дело в том, что пока в 2007 году не стали принудительно выбирать УО через конкурсы, собственники «не шевелились». Поэтому вполне можно поверить, что за 2007 год большинство собственников все-таки провели общее собрание и выбрали способ управления.
К 2019 году уже в 99% домов (по площади) способ управления был выбран собственниками. Любопытно, что за период с 2006 по 2019 год стабильно росло количество домов, которыми управляют УО и которые перешли на непосредственное управление, а вот число ТСЖ росло до 2010 года, а затем снижалось. В итоге в 2019 году управляющие организации управляли в 58% домов, непосредственное управление было в 25%, а ТСЖ — в 8,5%. По другим оценкам к 2019 году управляющие организации были выбраны в 65% домов с общей площадью 80% по всем МКД.
Управляющие организации выбираются, как правило, на общем собрании. По конкурсу органами МСУ в 2009 году была выбрана УО для 140 тысяч домов, но к 2019 году этот показатель упал до 62 тысяч домов. К маю 2020 года только 3% домов управлялись УО по результатам конкурсов.
С позиции самих управляющих организаций они вынуждены оказывать услуги по заниженным тарифам. Тарифы утверждают на общем собрании собственники. Однако собственники могут ориентироваться на тарифы, которые установлены органами МСУ на случай, если в доме не выбран способ управления. По данным на 2017 год на 1 кв метр тариф составлял 124 рубля, причем 27 рублей на содержание, остальное — на коммунальные услуги.
Собираемость платы за ЖКУ с 2004 года остается относительно стабильной — около 93%.
***
ТСЖ. Пик количества ТСЖ пришелся на 2010, так как закон о Фонде реформирования ЖКХ подталкивал региональные власти к созданию ТСЖ. На тот момент было около 70 тысяч ТСЖ. В период до 2015 года общее количество домов под управлением ТСЖ колебалось в районе 10%, а к 2019 году оно снизилось до 8%.
Непосредственное управление. Казалось бы, непосредственное управление не должно было привлекать собственников. Кто же захочет самостоятельно управлять целым домом? Однако законодатель все время пытался ограничить возможность использовать непосредственное управление. В ЖК первоначальной редакции никаких ограничений не было. С 2010 года и до текущего момента государство несколько раз меняло количество квартир, при наличии которых можно выбирать непосредственное управление. Это свидетельствовало о том, что есть такая проблема — население почему-то очень хочет непосредственное управление. Отчасти это естественный процесс. Зачем нужна прослойка между собственником и подрядчиком? Да и сами УО заинтересованы в непосредственном управлении, ведь так они могут избежать необходимости получать лицензию и соблюдать иные требования, установленные в рамках договора управления.
Как итог, если в 2006 году всего 5,7% домов управлялись непосредственно, к 2015 году этот показатель подскочил до 45%, а затем стал снижаться, достигнув в 2019 году 25%. Причем изменение числа в сторону снижения связано исключительно с законодательными ограничениями по выбору непосредственного управления.
Раздел 2. Основы права
Возникновение правоотношений и их смысл
Товары, работы и услуги производятся в общественных отношениях. Например, кирпичи изготавливаются на заводе, затем продаются застройщику, который строит дом, жить в котором будут граждане. Все это — общественные отношения.
Раз товары, работы и услуги производятся в общественных отношениях, то и получить их можно, только если человек вступит в такие отношения. Например, нужно быть долевым участником строительства, чтобы получить квартиру в доме, который построил застройщик из кирпичей, произведенных заводом.
Эти общественные отношения приобретают характер правовых, когда начинают регулироваться государством. Правовыми отношения делает не регуляция со стороны государства сама по себе, а то, что государство следит за соблюдением законов, которыми отношения регулируются, в крайнем случае — понуждает к исполнению. Например, если в помещении в новостройке произойдет протечка водоснабжения, то закон предусматривает обязанности застройщика, управляющей организации по ремонту и возмещению вреда. Если застройщик, управляющая организация уклоняются от исполнения обязанностей, то государство через административный механизм (ГЖИ, Ростехнадзор) или через судебный (с участием приставов) может заставить застройщика, управляющую организацию возместить убытки собственнику квартиры.
Из этого описания видно, что в правоотношениях:
1) участвуют физические, юридические лица,
2) у каждого правоотношения есть свой объект (например, квартира), ради которого стороны и вступили в правоотношение,
3) для каждого правоотношения есть свое нормативное регулирование (например, ЖК).
Начинаться правоотношения могут по-разному. Одни правоотношения начинаются с заключения договора, другие — с причинения убытков, нанесения вреда. От того, как начинаются правоотношения, их можно поделить на договорные и внедоговорные. Например, правоотношения с управляющей организацией возникают на основании договора управления. Если же произойдет протечка холодного водоснабжения, то эти правоотношения между собственником и управляющей организацией возникают уже из причинения вреда. От основания возникновения правоотношений зависит их регулирование.
В правоотношениях стороны имеют права и обязанности. Например, заказчик коммунальных услуг (собственник помещения) имеет право требовать оказания услуг и получать таких услуги. Исполнитель услуг (управляющая организация) имеет право требовать оплату оказанных услуг. Заказчик обязан оплатить услуги. Исполнитель обязан услуги оказать.
Отсюда видно, что права и обязанности возникают только в правоотношениях. Требование становится правом или обязанностью, когда такое требование, раз оно входит в правоотношение: 1) предусмотрено законом прямо или допускается им; 2) обеспечено властным принуждением на случай, если стороны нарушат закон. Это важное правило, его правовая формулировка содержится в статье 307 ГК, пункте 2 постановления Пленума ВС от 22.11.2016 г. №54. Если лицо не является стороной правоотношений, то не имеет прав, не имеет обязанностей. Если лицо является стороной правоотношений, то вместе с другой стороной они не могут создать права и обязанности для лиц, которые в правоотношении не участвуют.
В правоотношениях стороны должны действовать добросовестно и не должны злоупотреблять правом (статьи 1, 10 ГК). Добросовестность сторон предполагается (пункт 1 постановления Пленума ВС от 23.06.2015 №25).
Обязательственные, договорные правоотношения
В правоотношениях одной стороне может быть противопоставлено другое конкретное лицо, тогда это обязательственные правоотношения. Например, между собственником квартиры и управляющей организацией — обязательственные правоотношения. Это так, ведь требовать исполнения обязанностей может только управляющая организация от собственника или собственник от управляющей организации.
Обязательственные правоотношения, которые возникают на основании договора, называются договорными правоотношениями. Договор порождает обязательства. Один договор может породить несколько обязательств. Сами обязательства могут быть делимыми (Обзор практики применения арбитражными судами ст. 409 Гражданского кодекса РФ, утвержденный информационным письмом от 21.12.2005 №102).
В договорных отношениях, пока мы остаемся в рамках гражданского права, стороны правоотношений не могут навязывать друг другу условия, действия. Это называют равенством сторон (статья 1 ГК). В редких случаях закон может отходить от такого равенства, когда нужно защитить интересы «слабой стороны» договора. Одной из гарантий равенства сторон является неотчуждаемость прав — нельзя отказаться от прав, которые предоставлены лицу законом (статья 9 ГК).
Для заключения договора одна сторона направляет другой предложение о заключении договора — оферту. Эта другая сторона либо принимает оферту (акцептирует), либо нет. Если другая сторона произвела акцепт, то договор считается заключенным при условии, что стороны договорились по всем существенным условиям (статья 432 ГК).
Существенные условия договора определяет закон. Существенными считаются также условия, на которых настаивает сторона договора.
Договор должен исполняться надлежащим образом (статья 309 ГК).
Изменять договор или расторгнуть договор можно по соглашению сторон, в одностороннем порядке, через суд. В одностороннем порядке изменить, расторгнуть договор можно только в случаях, предусмотренных законом. По общему правилу расторжение, изменение в одностороннем порядке запрещено.
Нарушение обязательств влечет ответственность (статья 393 ГК РФ). Ответственность может быть основана на вине (статья 401 ГК). Вина может иметь несколько форм. Умышленная вина предполагает, что лицо сознательно допустило действия или бездействия, которые повлекли нарушение прав или законных интересов. Неосторожность предполагает, что лицо не проявило ту степень заботливости и участия, которые от него ожидали иные участники оборота. Грубая неосторожность означает, что лицо не проявило минимальную необходимую степень заботливости и участия.
Вещные правоотношения
Если одному лицу в правоотношениях противопоставлены любые иные, неопределенные лица, то это вещные правоотношения. Например, между собственником квартиры и любыми другими лицам, в том числе и управляющей организацией, — вещные правоотношения. Это так, ведь здесь требовать исполнения обязанности не мешать владению собственник может от любого лица, а не от какого-то конкретного, и любое лицо, а не какое-то конкретное, должно соблюдать права собственника.
Основным вещным правом является право собственности. Само право собственности означает, что лицо может владеть, пользоваться и распоряжаться вещью (статья 209 ГК).
Вещные правоотношения, право собственности возникают в отношении вещей. Вещи могут быть разными, их можно распределить по нескольким видам, от чего зависит регулирование. Например, вещь может быть главной и иметь принадлежности. Владение, пользование и распоряжение главной вещью создает и владение, пользование, распоряжение принадлежностью (статья 135 ГК).
Если кто-то пытается лишить права, лишил права или мешает пользоваться правом, то право можно защитить (статья 12 ГК). Способы защиты права собственности: 1) виндикация; 2) негаторный иск; 3) признание права, которое может сочетаться с виндикацией; 4) признание права отсутствующим; 5) иск об отобрании вещи в рамках обязательственных правоотношений по ст. 398 ГК.
Негаторный иск может быть удовлетворен при наличии следующих обстоятельств: 1) иск должен быть заявлен собственником имущества, 2) которое должно находиться в его владении, 3) но при этом ответчик своими действиями препятствует собственнику пользоваться и распоряжаться имуществом. Негаторный иск применяется не только в случае, когда уже нарушаются права собственника, но и «на будущее время», то есть может защитить собственника от действий, которые планирует осуществить третье лицо, когда такие действия могут привести к нарушению прав собственника.
В делах по виндикационным искам рассматриваются следующие обстоятельства: 1) наличие права собственности у истца; 2) фактическое владение вещью со стороны ответчика; 3) отсутствие у ответчика законных оснований владения; 4) добросовестность или недобросовестность ответчика; 5) возмездность или безвозмездность приобретения вещи; 6) обстоятельства, при которых вещь выбыла из владения собственника. Право собственности должно сохраняться до момента вынесения решения судом, поэтому утрата вещи влечет к отказу в иске. Вещь должна быть либо индивидуально-определенной, либо может быть родовой, но тогда должна быть индивидуализирована.
Толкование закона
Правоотношения — это общественные отношения, урегулированные законом, а значит обеспеченные принуждением к исполнению со стороны государства. Именно регулирование законом формально «соединяет» общественные отношения с принуждением к исполнению. Поэтому важное значение имеет правильное толкование закона.
В отдельных случаях, прямо допускаемых законом, возможно официальное толкование закона со стороны органов власти. Это является крайне редкой практикой. Большинство разъяснений, которые дают органы власти в своих письмах, не являются официальными толкованиями, то есть их применение не является обязательным.
Судебное толкование не является обязательным за пределами конкретного спора, за исключением толкования, которое дает Конституционный суд. В России нет прецедентного права. При всем влиянии обобщения практики, которое осуществляет Верховный суд, на практику судов нижестоящих, эти суды все равно остаются свободны в применении закона к конкретным ситуациям. Этим и объясняется разнобой практики во многих вопросах, в том числе по ЖКХ.
Что же касается того толкования закона, которое может осуществить любое заинтересованное лицо, то нужно учесть следующее. Приоритет при толковании закона имеет грамматическое толкование. Это означает, что нужно отдать приоритет именно грамматическому, а не логическому значению нормы. Так полагают некоторые суды (постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 15.09.2023 №№ Ф03—3790/2023, А04—10646/2022), хотя с этим и можно спорить.
Кроме толкования закона, нужно толковать и условия договора. Здесь стоит руководствоваться правилами постановления Пленума Верховного суда от 25.12.2018 №49, в том числе:
1) выбирать такое толкование условий, чтобы сохранялся договор, а не такое, которое дает основания для вывода о недействительности договора;
2) условия толкуются в пользу контрагента стороны, которая подготовила договор.
Раздел 3. Содержание общего имущества
Глава 1. Теоретический минимум
Физические и юридические лица приобретают помещения в многоквартирных домах. Непосредственный интерес таких лиц — использование помещения. Однако помещение функционально связано со всем остальным МКД. Непосредственно такая связь есть между используемым помещением и элементами МКД, которые прямо обслуживают помещение. Например, лестничная площадка. Опосредованная связь есть и с помещениями, принадлежащими другим собственникам. Например, соседу снизу далеко небезразлично, в каком состоянии содержит помещение сосед сверху.
Таким образом, собственник конкретного помещения заинтересован в использовании всего остального дома. Однако гарантировать такое использование он может только в случае, если несет бремя его содержания. Только расходуя свои средства на ремонт подъезда можно быть уверенным, что подъезд отремонтируют. Это бремя содержания не может распространяться на помещение другого собственника, так как интерес в использовании помещения есть у каждого собственника помещения.
Наличие потребности в содержании МКД, несение бремени его содержания предполагает необходимость организации работ по содержанию. Объективная заинтересованность в содержании МКД еще не означает, что собственники конкретных помещений согласятся нести бремя содержания, а значит участвовать в организации работ. У собственников чаще всего недостаточно средств для такого содержания, организации работ.
Кроме заинтересованности собственников в надлежащем содержании МКД, заинтересованность есть и у государства. Как минимум, чтобы не возникала социальная напряженность, государство вынуждено следить за надлежащим содержанием МКД. Кроме того, МКД, который разрушается, может быть угрозой для лиц, которые даже и собственниками квартир в этом доме не являются. Поэтому государство должно следить за МКД, в которых у собственников, у которых хоть и есть объективная заинтересованность в содержании МКД, но нет столь же объективной возможности его содержать.
Здесь возможно два варианта — государство самостоятельно управляет домом или государство обязывает управлять домом самих собственников помещений. Первый вариант осуществлялся в СССР. Второй — в современной России. Как же реализовать этот второй вариант?
Чтобы обязать собственников содержать дом, нужно законодательно закрепить за ними собственность на имущество в МКД, необходимое для использования помещений в доме. Так возникает понятие общего имущества (статья 36 ЖК). Собственник квартиры приобретает не только квартиру, но и долю в общем имуществе. Теперь он становится собственником общего имущества. Далее, законодатель устанавливает в законе как бремя содержания, так и несение этого бремени собственником (статья 210 ГК).
Конечная точка, цель института общего имущества, управления домом — содержание общего имущества. Содержание должно быть таким, чтобы обеспечивалось нормативное состояние здания. Для этого государство устанавливает как нормативные требования к зданиям, так и требования к работам, которые нужно выполнять.
Глава 2. Организация содержания общего имущества
1. В чем отличие текущего ремонта от капитального?
А. Содержание МКД означает, что нужно эксплуатировать дом так, чтобы он соответствовал нормативным требованиям. А это означает, что нужно 1) осматривать МКД, 2) выявлять недочеты в состоянии, 3) устранять недочеты. Устраняют недочеты либо текущим содержанием (например, подметание), либо текущим ремонтом, либо капитальным.
Отличить текущее содержание от ремонта легко, сложнее отличить текущий ремонт от капитального. Отличить один ремонт от другого важно, потому что 1) от этого зависит источник финансирования (для капитального ремонта — из фонда, для текущего — из платы за содержание), 2) порядок организации ремонта (для капитального — через региональную программы, для текущего — через решение общего собрания).
Б. В законодательстве нет единых определений для содержания общего имущества, текущего, капитального ремонта. Есть несколько нормативно-правовых актов, которые по-разному трактуют эти понятия. Придерживаться нужно определений терминов в ЖКХ, которые даны в ГОСТ Р 51929—2014. По смыслу этого акта содержание общего имущества (ОИ) включает в себя текущий, капитальный ремонт, но этим не ограничивается.
Содержание — это комплексное понятие, которое предполагает не только выполнение ремонтных работ, но и оказание иных работ, услуг, направленных на поддержание МКД в нормативном состоянии. Так, например, в постановлении Пленума ВС от 27.06.2017 №22 сказано: «Под содержанием общего имущества в многоквартирном доме следует понимать комплекс работ и услуг, направленных на поддержание этого имущества в состоянии, обеспечивающем соблюдение характеристик надежности и безопасности многоквартирного дома, безопасность для жизни и здоровья граждан, сохранность их имущества, доступность пользования жилыми и (или) нежилыми помещениями, помещениями общего пользования, а также земельным участком, на котором расположен многоквартирный дом, постоянную готовность инженерных коммуникаций, приборов учета и другого оборудования, входящих в состав общего имущества, для предоставления коммунальных услуг.»