Интервью для Urban Expert

Чингиз Лепсибаев о Генплане Астаны: «Приоритет — застройщикам, людей забыли»

22 июля в Астане состоялись общественные слушания, посвящённые проекту Генерального плана столицы до 2035 года. Корректировка Генплана, как отмечают в управлении, связана с быстрым ростом населения, активной урбанизацией и необходимостью адаптации городской среды к новым вызовам.

Руководитель национальной правозащитной сети Qorǵau и президент Eurasian Expert Council Чингиз Лепсибаев считает, что мероприятие лишь внешне напоминало общественное обсуждение.

«Генплан Астаны до 2035 года обсудили на общественных слушаниях. Точнее сделали вид, что обсудили на тусовке, которое назвали общественными слушаниями. Так как не были соблюдены даже формальные, для приличия условия, чтобы это можно было так назвать. Во-первых, не обеспечен доступ к информации на сайте госоргана, вместо этого совершенно бесполезная и бестолковая контора, в которой работает 300 человек, что больше некоторых министерств - Астанагенплан, разместили карту и информационные стенды у себя в здании. На этом, по идее можно было и закончить. Но эти господа публично несколько раз давали разные показания, в том числе мне - где были материалы».

Лепсибаев подчёркивает: всё, что обычно сопровождает процесс обсуждения столь важного документа отсутствовало.

«Регламента не было, как и других формальностей с голосованием. Сколько людей пришло, кто считал и т.д. стали говорить в конце после запроса. После моего замечания часть этих вопросов всё же прояснили. Можно отметить, что начали устранять недочёты и предпринимать конкретные шаги.»

Генплан, по его мнению, стал очередным примером проекта, продвигаемого в интересах строительного лобби, а не в интересах жителей столицы.

«Исследования, в том числе экологические, почему-то идут после утверждения проекта. Зелёный пояс, который десятилетиями создавали вокруг Астаны, в новом плане частично уничтожается. Особенно в сторону Косшы и Караганды. Это решение противоречит логике и здравому смыслу. В городе, в степи - целые мини-районы с высокой плотностью застройки. Эти люди называют себя урбанистами».

По словам Чингиза, в проекте практически исчезла идея аллеи Мынжылдык (Тысячелетия) — важного символа города и одного из немногих элементов городской среды, создающих осмысленное восприятие пространства.

«Она просто вычеркнута. Ничего из того, что не хотим видеть значит, не существует - это девиз этой конторы. Приоритет -застройщикам. Людей контора забыла. Что на мероприятии, что в бумаге».

Но больше всего Чингиза возмущает то, с какой поспешностью был инициирован новый Генплан, хотя прежний документ был принят всего год назад.

«И самый главный вопрос -зачем эта дурно и быстро слепленная бумага, если прошлую приняли в том году? Главный документ нельзя менять чаще чем раз в 5-10 лет. Вы же не меняете Конституцию из-за налогового Кодекса, но в Астанагенплан считают горожан дебилами, которые не понимают очевидных вещей».

Оценка происходящего со стороны Лепсибаева звучит предельно жёстко: «Одним словом, всю контору необходимо люстрировать без права работы на госслужбе или в квази. А по-хорошему, там должен по локти работать антикор и АДГС с прокуратурой».

Генеральный план — это документ, формирующий облик города на десятилетия вперёд. От его содержания зависит, какие районы будут расти, какие территории сохранятся, как будут развиваться транспорт, экология, общественные пространства. Останется ли Генплан формальностью или станет настоящим инструментом устойчивого развития покажет время.

Кризис генпланирования: мнение градостроительного эксперта Людмилы Кузнецовой

Генеральные планы городов должны формировать стратегию развития на десятилетия вперёд, однако сегодня в этой системе наблюдается очевидный сбой, последствия которого отражаются на каждом жителе страны. Почему генпланирование утратило статус инструмента устойчивого развития, какие ошибки накопились и есть ли возможность вернуть профессиональные стандарты в градостроительство?

Своим видением ситуации делится Людмила Кузнецова — учредитель и генеральный директор ТОО «ГеоДата Плюс», член Рабочей группы Мажилиса РК по разработке Строительного кодекса. Она принимала участие в создании отраслевых геоинформационных систем, стратегических планов развития населённых пунктов и регионов, а также разделов, связанных с санитарной очисткой и управлением отходами. В её профессиональном портфеле — участие в подготовке 17 нормативно-технических документов, утверждённых на государственном уровне, а также проекты, выполненные совместно с международными партнёрами.

Людмила, как вы оцениваете текущее состояние градостроительства и в чём видите ключевые проблемы?

Ситуация действительно вызывает серьёзную тревогу. За более, чем 30 лет, мы не смогли сформировать свою, казахстанскую, градостроительную школу, подготовить квалифицированные кадры, способные осуществлять новую градостроительную политику развития населенных пунктов.

Какие я вижу основные системные проблемы в градостроительстве:

Пренебрежение к жителям населенных пунктов, для которых разрабатываются градостроительные проекты (генеральные планы и ПДП), подсовывая им через официальные источники акимата заведомо ложную документацию в расчете на то, что никто читать и разбираться не будет;

Позорная позиция акимата на общественных обсуждениях генплана г.Уральска, где акимат встает на защиту недобросовестных разработчиков, оправдывая их действия «технической» ошибкой (в Аксу тоже побоялись выносить сор из избы, а проектировщик и дальше продолжает разрабатывать град документацию);

Налицо признаки коррупционных действий по расходованию бюджетных средств;

Недобросовестное (халтурное) отношение к разработке проектов, граничащее с фальсификацией их содержания;

Парадокс заключается в том, что интересы крупных застройщиков превалируют над интересами жителей, что наносит непоправимый вред для развития городов. При этом, роль градостроителей и архитекторов при развитии и формировании городов, сведены к нулю. А профессиональное сообщество как-то не сильно и сопротивляется этому. А ведь генплан, прежде всего, определяет перспективу развития и формирование архитектурного облика города, что в современных условиях требует новых подходов к проектированию.

Многие не задумываются о том, что каждое предлагаемое решение в проекте должно давать мультипликативный эффект, т.е. способствовать дальнейшему развитию города или села. И в этом случае проектировщики должны знать и уметь применять не только нормативную документацию, а еще и законодательство, разбираться в экономике, социологии, экологии, геоинформационных системах и в цифровизации, а также в прочих дисциплинах, от которых зависит качество генплана или ПДП. Конечно, у нас этому не учат, не дают того объема информации и направлений, который сейчас просто необходимы. Я эту проблему вижу по молодым выпускникам, по их знаниям, с которыми они к нам приходят. Многие из них даже топосъемку читать не умеют!

Если честно, оглядываться на Союз градостроителей большого смысла нет. Про его деятельность практически ничего не известно: у организации нет полноценного сайта, а форумы, которые проводятся, носят разовый характер и не дают ощутимых результатов. Те задачи, которые ставили перед собой его учредители, формально выполнены, но, к сожалению, итог оказался совсем не тем, на который рассчитывали. Уверена, что Нурбакыт Койшыбекович Койшыбеков, когда задумывал создание Союза, ожидал совершенно другого эффекта. Это был человек государственного масштаба и мышления, первый директор ГПИ «Алматыгенплана», депутат Мажилиса, который очень рано ушёл из жизни, но оставил огромный след в профессиональной сфере и в моей личной практике тоже. Жаль, что его идея, задуманная с таким видением, не получила того развития, которое он планировал.

Особенно болезненно наблюдать, когда опытные специалисты позволяют себе вводить в заблуждение заказчиков и общественность на публичных обсуждениях, формируя искажённое представление о том, как должен выглядеть генеральный план. Для меня это вопрос профессиональной этики. Проблема проявляется даже на заседаниях Рабочей группы Мажилиса, которая готовит проект Строительного кодекса, ведь именно там должны профессиональным градостроительным сообществом предлагаться новые подходы и современные идеи. Однако от профессионального сообщества, которое участвует в заседаниях рабочей группы, ни одного действительно инновационного решения в части генеральных планов или проектов детальной планировки мы до сих пор не услышали.

Что мешает профессиональному сообществу применять новые подходы в генпланировании и ПДП?

Новые подходы к разработке генеральных планов и ПДП есть, но профессиональное сообщество и, тем более, общественность мало об этом осведомлены. В СМИ, в основном, освещаются «горячие» факты (например, скандал на общественных обсуждениях генплана Уральска; попытка выдать генплан г. Аксу Павлодарской области, разработанный в 2007 году, за генплан 2022 года, и др.), которые высвечивают существующие на сегодняшний день проблемы акиматов и профессионального градостроительного сообщества.

Что касается отсутствия новых подходов к разработке генпланов и ПДП, у профессионального сообщества нет желания тратить время и деньги на разработку новых методов проектирования. А зачем им это? Для многих разработчиков проектирование стало просто зарабатыванием денег (недобросовестным бизнесом), поэтому подходы к проектированию, которые были актуальны 50 лет назад, в другой социально-экономической формации, большинство устраивает.

Никто не требует новых подходов: ни Комитет по делам строительства, ни акиматы, ни профессиональная гордость, и это всех устраивает. Игнорируется тот факт, что значительно изменилось законодательство РК, кроме государственной появилась частная собственность, поменялись отношение к экологии, к уровню и качеству жизни населения. Запросы населения к среде жизнедеятельности тоже изменились. И естественно, что все это требует новых методов и подходов к разработке генпланов населенных пунктов и ПДП.

Меня могут упрекнуть в том, что мы же применяем новые подходы – например, мы проекты выпускаем с помощью современных геоинформационных систем. Но я сейчас не имею ввиду цифровизацию, хотя здесь тоже есть о чем поговорить. Рисовать и выпускать градостроительные проекты в любой программе, это не новый подход. Мы просто поменяли «карандаши» на «мышки». Новый подход – это использовать доступные нам инструменты цифровизации для аналитики, моделирования и пр. Я сейчас говорю о новых подходах к самой методике проектирования.

Можете рассказать подробнее какая работа была выполнена вами для генплана Павлодара?

Нашей компании ТОО «ГеоДата Плюс» в конце 2022 года, Комитетом по делам строительства (в то время Председателем был Карагойшин Т.Ж.) было поручено впервые применить при корректировке генплана г.Павлодара, новые утвержденные в июне 2022 года Стандарты комплексной застройки городов. И нам интересно было исполнить это поручение, которое требовало разработки новых подходов к проектированию. Мы вообще изучаем развитие городов с разных сторон.

Нам интересно знать, что и как влияет на их формирование, экономику. Как сделать так, чтобы город был самодостаточным, мог знать и использовать грамотно свои резервы, в том числе экономические. Поэтому мы беремся за разные проекты: схемы зонирования для целей налогообложения, влияние и организация санитарно-защитных зон предприятий, планировочный анализ, комплексные оценки территории, региональные схемы управления ТБО, ТЭО и концепции развития туристских территорий и т.д.

Что именно нами было сделано в Павлодаре? Впервые территория города была функционально четко разделена на две зоны – жилую и нежилую. Почему? При разработке жилых зон применяются общие стандарты комплексной застройки территории, включая застроенные, которые направлены на создание комфортной среды проживания и имеют свои закономерности жизни и развития, только этой зоне присущие регламенты застройки.

Нежилая зона (общественные деловые центры, торговые комплексы, школы, детсады, стадионы, рекреационные зоны, территории промышленных предприятий, склады и пр.) требует других подходов - ситуационного проектирования (по конкретной ситуации) в зависимости от назначения территории. И жилая, и нежилая зоны разделены также на свои зоны. Только принцип их разделения другой, нежели применялся ранее, но этот принцип полностью отвечает требованиям законодательства Казахстана.

Планируя пространственное развитие городов и распределяя средства на те или иные задачи, акиматы должны принимать решения о приоритетном развитии одних территорий и сокращении затрат на эксплуатацию других. А что для этого надо? Качественный анализ современного состояния и на его основе – качественный генплан!

При разработке (корректировке) генплана в границах города выделяют территории уплотнения застройки, территории, где требуется сокращение её объемов, и территории, где плотность застройки существенно не меняется. Что для этого надо? Качественный анализ территории! Моделирование ситуации. Определение сценария развития каждой территории. Её целевую модель. Причем, целевые модели и их предлагаемые в Стандартах застройки территории регламенты отличаются от нашего привычного зонирования, например, по этажности тем, что они позволяют не только формировать архитектурный облик, но и повышать инвестиционную привлекательность территории.

Для каждой из таких территорий города в нашем генплане определены и установлены параметры планируемого развития. Но это только часть новых подходов, которые мы применили при корректировке генплана. Что еще мы сделали?

Если раньше при разработке генплана город делился на 12 планировочных районов и по ним давались технико-экономические показатели, то сейчас мы всю территорию города Павлодара (жилая и нежилая зоны) площадью 35 км2 условно разделили на 158 кварталов. Для каждого квартала определены сценарии его развития (стабилизация, стагнация или рост).

Сценарий «стабилизация» предполагает ограничения нового строительства, но предусматривает улучшение жилого фонда, благоустройство территории, включая озеленение, улучшение архитектурного облика существующей застройки и др. Этот подход исключает точечную застройку, а предложенный нами инструмент контроля за соблюдением установленных на эту территорию регламентов, позволяет даже при отсутствии квалифицированных кадров на местах, выявить нарушения генплана и предотвратить возможности вовлечения госслужащих в коррупционные действия.

Сценарий «рост» предусматривает возможности строительства на новых территориях и уплотнение застройки низкой плотности. Регламентами устанавливаются так же этажность застройки, её плотность, соотношение деловой и жилой застройки, норма озеленения на 1 жителя, обеспеченность школами и детсадами и другие регламенты.

Сценарий «стагнация» (сжатие) (он в Павлодаре не применялся, так как там нет таких территорий) применяется для территорий, которые по различным причинам покинула часть населения, но оставшееся население продолжает там жить и этим людям тоже необходимо создавать комфортные условия жизни. Вот тогда применяются специальные проектные решения, которые позволяют улучшить жилую среду путем рационального использования территории. Например, за счет реконструкции домов со снижением этажности, увеличение площади квартир и организация террас для жителей первых этажей, расселение и снос аварийных домов или домов со значительным количеством пустующих квартир и т.д.

Для всех сценариев разработаны инструменты контроля за использованием и развитием территории в соответствии с решениями генплана.

Кроме того, новый подход применен и к целевым моделям застройки: малоэтажная, среднеэтажная и центральная. Зонирование по этажности застройки, когда для территории устанавливается жесткий регламент по этажности (5-6 этажей и всё!) уже давно не интересно и не актуально. Новый подход и переход к целевым моделям стандарта комплексной застройки позволяет формировать архитектурный облик, давая простор для творчества, не нарушая установленных регламентов.

Разработан новый способ подачи информации: по каждому кварталу (сектору), есть информация о его местоположении в системе городской застройки, имеющихся на этой территории ограничениях и особых условиях использования территории (например, красные линии, санитарно-защитные зоны и пр.), описание проблем развития территории и меры по достижению характеристик и параметров организации территории в соответствии с решениями генплана, плотности застройки, параметры застройки и их соответствие утвержденным стандартам, обеспеченности инженерной инфраструктурой, территории озеленения общего пользования, а также целевые установки для формирования и развития квартала, разрешенные, сопутствующие , условно разрешенные виды функционального использования и другая информация.

Мы разработали модель для каждого квартала (сектора), на основе которой можно создать работающую в режиме реального времени автоматизированную открытую систему (например, вписать её в геопортал для открытого доступа и/или в предлагаемую нами для акиматов информационную систему обеспечения градостроительной деятельности).

Я хотела бы остановиться еще на одном инструменте, который мы применили при корректировке генплана Павлодара. Это анализ детской заболеваемости на территории города. Почему именно детской заболеваемости и что это дало для генплана? Потому что дети являются той частью населения, которая мало передвигается по территории города (большая часть ходят в детский сад, школу возле дома).

Мы с помощью специалистов выбрали те заболевания, причиной которых может быть экологическое состояние территории. Получили интересные результаты. А к этим результатам в одном случае применили моделирование движения воздушных потоков с учетом розы ветров и оказалось, как значительно могут повлиять градостроительные решения на качество территорий проживания. Я говорю сейчас про случай, когда еще в советское время в Павлодаре на намывных территориях рядом с р.Иртыш построили жилой микрорайон с высотной застройкой.

Да, микрорайон считается одним из лучших в Павлодаре. Но эта высотная застройка разрезала идущий с Иртыша поток воздуха и в центре, и на прилегающих к нему территориях, из-за чего значительно ухудшилась проветриваемость. А если учесть, что Павлодар развитый индустриальный центр и вокруг города располагается промышленность, оказывающая на город воздействие, то ошибочные решения градостроителей отражаются теперь на жителях. Полученные результаты по детской заболеваемости (а мы создали соответствующую модель, которая нам и дала возможность наложить результаты заболеваемости на территорию города) подтвердили наши предположения. Вот почему очень важно делать качественные генпланы, с полноценным анализом. Ведь наши ошибки могут сказаться через несколько лет, а то и десятков лет.

Наша команда всегда старается делать проекты так, чтобы не было стыдно ни перед заказчиком, ни перед собой. Это для нас главный принцип — качество и ответственность за результат. При анализе существующей ситуации нами были проанализированы все разработанные к этому моменту ПДП за последние пять лет. И оказалось! То, что часть их не соответствовала генплану, это понятно. Главное – что их разработано столько и на такие площади, что можно расселить еще один город, не обращая внимание на динамику роста населения. Вопрос: А почему у нас не принято делать анализ реализации генпланов и ПДП, до принятия решения о разработке (корректировке) новых? А почему у нас до сих пор в законодательстве нет норм, которые определяют основания для новой разработки (корректировки) генпланов и ПДП? У нас даже ни в нормативах, ни в законодательстве не определено – а на какой срок разрабатываются ПДП? И вот, что я увидела, анализируя данные с портала госзакупок: Для того, чтобы обосновать точечную застройку в техническом задании определен срок для реализации ПДП 10-15 лет! Какие при этом последствия для города? На территории с существующей застройкой в ПДП формально дают какие-то проектные решения, но обязательно отводят участок для многоэтажного строительства 1-2-3 домов/жилых комплексов.

Впоследствии их построят, а остальную не реализацию ПДП обоснуют тем, что еще срок реализации не подошел, есть еще лет 10. Плюс ко всему, в таких ПДП редко (вообще я не видела ни одного ПДП) учитывают потребность в социальных объектах (школах, детсадах, больницах), в пропускной способности улиц, в имеющихся мощностях инженерной инфраструктуры и пр..

И эти проблемы, и пути их решения в действующем законодательстве Казахстана не отражены. У нас многого чего в законодательстве нет. Думаю, что в проекте Строительного Кодекса будут учтены эти проблемы и будут разработаны и приняты соответствующие нормы. Я вхожу в Рабочую группу по разработке проекта этого Кодекса и надеюсь, что смогу принести пользу своим участием.

Вернусь к генплану Павлодара. В результате проведенной корректировки генплана нами были обоснованы и обозначены территории развития и преобразования, даны рекомендации по освоению их очередности.

А новые подходы к разработке в ПДП заключаются в том, что после выполненной комплексной оценки территории, мы сначала продумываем философию, которая отвечает на вопрос «Зачем надо развивать эту территорию, какое место она занимает в живом организме города?» , придумываем девиз (например, «Это не только место для жизни, а образ жизни»), затем разрабатываем концепцию, в которой одна функциональная зона должна поддерживаться эмоционально и экономически другой, а для города (и для сел) развитие территории должно принести мультипликативный эффект ( а может и не только для города, в Павлодаре у нас получилось, что развитие территории ПДП может оказать мультипликативный эффект на весь регион) и только потом мы перекладываем все предыдущие результаты шагов на проектные решения и получаем ПДП.

Вот только результат по генплану Павлодара печальный. Сделать-то мы его сделали, выполнили корректировку генплана Павлодара с применением новых подходов, только оказалось, что Комитету по делам строительства это уже не нужно (Председатель поменялся), а у нового интереса к применению утвержденных ранее стандартов по застройке территории нет. А его структурные подразделения (РГП «Градкадастр») вообще не готовы к чему-то новому. Они еще со старыми методами проектирования не разобрались, а наш генплан приносит им много хлопот. Переписку мы с ними вели больше полугода, но сложно стучаться в дверь, которая закрыта и которую открывать никто не собирается. У меня много аналитики и вопросов к градкадастру, который ест бюджетные деньги уже около 25 лет, а результата как не было, так и нет, да с такими подходами результата никогда не будет.