Derecho Constitucional chileno. Tomo II

97. Proceso justo e investigación racional. Veamos ahora el inciso 5º, con sujeción al cual:

Toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. Corresponderá al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justos.

He aquí otra y plausible innovación de la Carta Fundamental en vigor. En ella cabe distinguir el proceso del procedimiento, debiendo ambos ser legítimos. Se encuentra en tal inciso, como se ha dicho, el justo proceso o due process of law, en la terminología de los anglosajones236. Siguiendo la enseñanza de Eduardo J. Couture237, el proceso es una secuencia o serie de actos que se desenvuelven progresivamente, con el objeto de resolver, mediante un juicio de la autoridad competente, el conflicto sometido a su decisión. Pero esos actos constituyen una unidad, configuran un sistema coherente. La simple sucesión o secuencia no es proceso, sino procedimiento.

La disposición tiene importancia capital para la legitimidad de la Constitución, ya que una clave del Estado de Derecho consiste en que los tribunales y, más en general, los órganos que ejercen jurisdicción, funcionen con independencia institucional, imparcialidad subjetiva y eficientemente. Recordamos a este propósito, una vez más, el libro del jurista y sociólogo alemán Niklas Luhmann, para quien, y con razón, hay procesos y procedimientos que producen o tienen como resultado una legitimidad de fondo o sustitutiva. El método que se siga, en otras palabras, define el resultado material que se busca con él.

Comentando la norma, útil es realzar que la palabra sentencia debe entenderse en un sentido amplio, sinónimo de toda resolución judicial que se dicte en un procedimiento racional ceñido a un proceso justo. Esto se aplica no sólo a un tribunal del Estado, sino a cualquier órgano que ejerza jurisdicción, v. gr., en la administración pública y en ante los árbitros. Es decir, sin que interese quien sea la persona, el individuo u órgano, trátese o no de un tribunal en sentido estricto, tiene que guardar el debido proceso cuando, de alguna manera, tenga autoridad para decidir sobre el prójimo, su vida e integridad, su honor o sus bienes. De manera que, en concreto, el superintendente de una institución pública de fiscalización, el superior jerárquico que instruye un sumario, el tribunal de un partido político, la junta calificadora de accionistas en una sociedad anónima, la comisión calificadora de votantes en una elección estudiantil, un juez árbitro, la directiva de un sindicato, etc., deben cumplir lo recién escrito.

La sentencia debe fundarse en un proceso previo. Obsérvese que el Poder Constituyente formula requisitos para el proceso y el procedimiento. Aquí ellos se refieren al primero, siendo menester entender que abarcan conceptos y exigencias sustantivas o de fondo y no, como erradamente podría suponerse, nada más que formalidades, trámites o plazos. En tal sentido, el proceso justo incluye independencia e imparcialidad en los órganos que investigan y juzgan; igualdad en su interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico; garantías de asesoría y defensa; en fin y sin agotar el enunciado, certeza o seguridad jurídica en punto al concepto o delimitación de los plazos, a la irretroactividad de las normas y a su configuración por el legislador. Precisamente, se abre campo hoy la idea de regular, como elemento del proceso justo, la intervención de jueces de control de ejecución de las penas, sustrayendo el asunto de personal de gendarmería. Todo ello y más debe ocurrir con antelación a que se dicte la sentencia o con ocasión de su ejecución adecuada. Tal sentencia tiene que ser, por consiguiente, resultado de lo comprobado y debatido en el proceso y sólo dentro de él.

Aquella sentencia, además, ha de fundarse en los trámites que la ley haya señalado como requeridos o exigidos de antemano. He aquí el proceso o sucesión concatenada de actuaciones, términos y decisiones, unidas por el objetivo de sentencia para alcanzar decisiones irreprochables por lo justas. De manera que sólo la ley puede fijar y pormenorizar la estructura, los trámites y plazos de un justo o debido proceso y de un procedimiento que sea racional.

Corresponde al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justas238. Trátase de una cláusula abierta a la constante, o incesante, labor de perfeccionamiento procesal que la Carta Fundamental impone a la ley. Es una tarea de bien común inacabable, pues nadie y nunca ha agotado lo que se presume e implica la justicia procesal y sustantivamente concebida.

La Comisión de Estudio se preocupó del tema, lo debatió y no obtuvo consenso en cuanto a los requisitos que exige un procedimiento para que, integrados, finalicen en un proceso que merezca los calificativos de racional y justo, o sea, legítimo. En definitiva, dicha Comisión mencionó elementos, sin agotarlos, habiendo terminado señalando que son tres, por lo menos, los requisitos, mayores y esenciales de un racional y justo procedimiento:

A. Que se deduzca y notifique la acción a las partes, otorgando a la parte contraria el plazo razonable para preparar su defensa y responderla adecuadamente;

B. Que exista real e igual oportunidad, entre los litigantes, de producción y refutación de pruebas, bilateralidad de audiencias y de evidencias que rige sin perjuicio de las constataciones que la autoridad competente ordene y obtenga de oficio; y

C. Que se dicte la sentencia con respeto a la Constitución y a las leyes, en procesos de doble instancia como regla general, de manera que la única instancia, o sin revisión del tribunal superior, sea nada más que excepcional.

Es nuestra obligación aclarar, sin embargo, que los requisitos nombrados no son siquiera los mínimos de un proceso justo, ya que quedan muchos por mencionar y que lo integran. Por ejemplo, cabe añadir a los nombrados los que son mencionados a continuación: amplio acceso a la magistratura; medios suficientes para una asesoría y defensa jurídica idóneas; independencia institucional e imparcialidad de los jueces y funcionarios judiciales; rapidez y oportunidad en las decisiones; y fundamentación de las sentencias en raciocinios lógicamente inobjetables.

98. Investigación penal y civil. La palabra investigación fue introducida por la reforma constitucional hecha mediante la ley Nº 19.519, publicada en el Diario Oficial el 16 de septiembre de 1997. Con ella se incorporó a la Constitución el actual Capítulo VII, dedicado al Ministerio Público, incluyendo las disposiciones transitorias ahora numeradas octava y novena.

Es importante señalar que la investigación es distinta del proceso, aunque está estrechamente ligada a él. En efecto, mientras la primera incumbe dirigirla a los fiscales del Ministerio Público y se desarrolla por la Fuerza Pública, el segundo tiene lugar en los tribunales bajo la conducción de los jueces o magistrados. A mayor abundamiento, la investigación busca descubrir y constatar los hechos y aclararlos, mientras que el proceso que la sigue pretende juzgarlos y hacer ejecutar lo sentenciado. Consecuentemente, una investigación, sea policial o de otra índole, también debe ser racional y justa, velando siempre e irrenunciablemente por no afectar ni lesionar los derechos fundamentales de los inculpados, como tampoco de quien que se vea afectado por la indagación, comenzando con las víctimas.

En la disposición comentada la Constitución exige que tanto el procedimiento como la investigación sean justos, término sustantivo de la mayor entidad jurídica, asociable con la independencia, imparcialidad y rigor tantas veces ya destacado. Debe, por lo tanto, la investigación vincularse siempre con el proceso legítimo, pues se trata de su consecuencia necesaria.

La averiguación y comprobación de los hechos controvertidos tiene aplicación amplia, cubriendo toda clase de indagación de ellos pero con relevancia jurídica, en cualquier tipo de proceso. Sin embargo, en lo criminal o penal es donde se percibe, con mayor vigor, la preocupación del Poder Constituyente. La reforma al inciso 5º comentado, hecha en 1997, tuvo su origen, precisamente, en la necesidad de adecuar la fase indagatoria o no jurisdiccional a las exigencias del nuevo proceso penal.

En resumen, el proceso y procedimiento justo asumen que se ha practicado una investigación racional y justa.

99. Jurisprudencia. Los ministros de la Corte de Apelaciones de Santiago Efrén Araya, Carlos Cerda Fernández y Arnoldo Dreyse, en una prevención, explicitaron lo que debe entenderse por debido proceso, separando el procedimiento, por un lado, del proceso propiamente tal, de otro:

(...) los procedimientos son tributarios del proceso, puesto que están precisamente concebidos para posibilitar el logro del fin de aquél, que no es otro que la resolución y apreciación en derecho de una contienda, en la base de la cual apreciación están la propia convicción y conciencia del juzgador. Jamás podría una regla procedimental impedir la explicitación de ese convencimiento, pues obstruiría la jurisdicción misma, que no puede conscientemente divorciarse de la verdad239.

El artículo 19 Nº 3 inciso 5º de la Constitución de l980 es imperativo. Por consiguiente, nadie está autorizado para asignar a una disposición procedimental una inteligencia contraria a la razón, porque con ello no hace más que recrear un procedimiento irracional y derivar en una decisión injusta, por cuanto no está fundada en un proceso tramitado racionalmente240.

De nuevo viene a la mente el concepto del debido proceso, pues dejaría de serlo –por irracional e injusto– el que dejara impune conductas como la descrita, por el tan trivial motivo de no haberse agregado en el auto de cargos, la palabra aborto al calificar el hecho por el que se acusa.241

A mayor abundamiento, útil es puntualizar que la jurisprudencia ha precisado algunas características y requisitos del proceso racional con procedimiento justo:

(...) no se constituye el proceso sin el previo emplazamiento de aquellos a quienes se considera partes, con los cuales se traba una indispensable relación vinculatoria en torno a la que se teje la trama contenciosa242.

...al intentarse cumplir un fallo respecto de aquel que tiene la condición jurídica de tercero ajeno al juicio, se está conculcando el principio formativo del procedimiento de la bilateralidad de la audiencia y la garantía constitucional del debido proceso, consagrada en nuestra Carta Fundamental en el artículo 19 Nº 3243.

En relación a los recursos procesales de casación y de queja, el Tribunal Constitucional ha formulado ciertos principios fundamentales de nuestro sistema de enjuiciamiento, establecidos desde el punto de vista constitucional:

A. Jurisdicción de Derecho. Los Tribunales deben fallar de acuerdo a la ley vigente los conflictos de intereses de relevancia jurídica sometidos a su conocimiento.

Por lo tanto, las sentencias deben ajustarse a la ley, cuya igualdad para todos establece, perentoriamente, el artículo 19 Nº 2 de la Constitución (...).

Debe destacarse que impulsada la jurisdicción por la parte afectada por el vicio propio de la sentencia, el tribunal tiene el deber de fallar el recurso que ha sido sometido a su juzgamiento.

B. Debido Proceso. La Constitución en el artículo 19 Nº 3, asegura a todas las personas la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos. Esto significa que los afectados que estimen que los tribunales de la instancia no han aplicado correctamente la ley que regula su conflicto, tienen derecho a que esos errores sean corregidos por el máximo tribunal de la República, siendo únicamente ellos los que pueden calificar el agravio y perjuicio que le causa el vicio que afecta a la sentencia dictada con error de derecho.

El citado artículo señala que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado, y agrega que corresponde al legislador establecer las garantías de un racional y justo procedimiento. La procedencia del recurso de casación en el fondo es uno de los instrumentos más importantes para dar eficacia a este derecho constitucional (...).

C. Recursos Procesales. Son los medios que la ley franquea a las partes para impugnar las resoluciones judiciales.

Los recursos de casación son los que aseguran que el proceso se tramite de acuerdo a las normas de procedimiento, que contienen las garantías procesales de las partes, y que el tribunal al resolver lo haga como se lo ordena la ley.

La casación en la forma se ha establecido para invalidar procesos o sentencias que no se ajusten a la norma procesal, y la de fondo, para anular sentencias dictadas con error de derecho o, como los códigos lo denominan, con infracción de ley.

El establecimiento de recursos es una de las principales garantías que las partes tienen en el desarrollo del proceso. Agotados, la sentencia queda ejecutoriada y el conflicto resuelto con efecto de cosa juzgada244.

Por otra parte, la plena aplicación de la disposición constitucional en examen requiere una ley en que se regule el procedimiento, pues se trata de una materia que es objeto de reserva legal fuerte o indelegable:

(...) las normas del proceso legal previo que contempla el inciso 5º del artículo 19 Nº 3 de la Carta Fundamental, en aquellos casos en que no existe disposición legal expresa sobre la materia, no pueden tener plena aplicación respecto de los actos administrativos mientras no se dicte la legislación que prevé el artículo 60 Nº 18 de la Constitución (...)245.

(...) el artículo 19 Nº 3 inciso 5º de la Carta Fundamental asegura también que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción se funde en un proceso previo legalmente tramitado, exigiendo al legislador que garantice un racional y justo procedimiento. Es decir, lo que la disposición prescribe es que una vez establecido por el legislador un proceso legal, éste debe cumplir, además, con las cualidades de racional y justo246.

Continuamos dejando constancia que la norma explicada es de jerarquía constitucional, razón por la cual ella debe ser acatada por todo órgano estatal, cualquiera sea la circunstancia o motivo que la habilita para que ejerza jurisdicción:

La norma constitucional presupone dentro del debido proceso legal la existencia de una sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción, debiéndose entender por tal no solamente aquella que definen los códigos procesales sino, tal como lo explica el profesor don José Luis Cea en su Tratado de la Constitución de 1980 (pág. 275), “que ella abarca todas las resoluciones que, por cualquier motivo o circunstancia un órgano o autoridad que ejerza jurisdicción dicta afectando la persona o bienes ajenos”247.

Prosigue esta síntesis insertando un pronunciamiento más reciente, claro y enfático, sobre la jerarquía constitucional y otros rasgos del justo proceso248:

La Constitución establece ciertos principios que se deben observar por el Estado al ejercer su potestad tributaria, tanto al imponer tributos, como al fiscalizarlos y resolver los conflictos que puedan presentarse. Entre ellos (...) el debido proceso, concepto que corresponde a los tribunales ir enriqueciendo a través de la jurisprudencia y que “comprenderá no sólo aquellos elementos que emanan de la propia naturaleza del hombre que son los mínimos y que, en definitiva, consisten en ser oído, en poder recurrir, en la mayoría de las veces a otro tribunal” (Comisión de Estudio de la Nueva Constitución, sesión 108, de enero de 1975), elementos entre los cuales ciertamente se incorpora aquel que exige el establecimiento de los tribunales en forma permanente por el legislador y con anterioridad a la iniciación del juicio, el que deberá ser seguido ante un juez imparcial, dentro de un procedimiento contradictorio, bilateral y con igualdad de derechos para las partes, que permita exponer adecuadamente las pretensiones, defensas y oposiciones, en su caso, haciendo posible el ofrecimiento, aceptación y recepción de los medios de prueba en que aquellas se funda, obteniendo una decisión por un juzgador imparcial e independiente.

La legalidad de la función jurisdiccional se plasma en diversas normas de nuestro Código Político, al señalar que nadie puede ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señale la ley que se halle establecido con anterioridad por ésta (artículo 19 Nº 3 inciso 4º); imponiendo la limitación de que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción, no únicamente los tribunales, debe fundarse en un proceso previo legalmente tramitado, correspondiendo al legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y justas (artículo 38 inciso 2º) (...) por todo lo cual la unanimidad de la doctrina nacional opina que, exclusivamente, corresponde a la ley, como fuente de Derecho, establecer los tribunales, y a la función legislativa, ejercida privativamente por el Congreso, acordar sus disposiciones, de modo que “la única autoridad que puede crear tribunales con carácter permanente, es la ley. Ningún tipo de normas de Derecho, de jerarquía inferior (reglamentos, decretos, etc.) puede dar origen a tribunales” (Alejandro Silva Bascuñán. Tratado de Derecho Constitucional, tomo II, página 21).

A lo anterior se agrega que “todo juzgamiento debe emanar de un órgano objetivamente independiente y subjetivamente imparcial, elementos esenciales del debido proceso”, del cual son aspectos consustanciales, según ha tenido oportunidad de expresarlo el Tribunal Constitucional en su sentencia de 21 de diciembre de 1987 considerando 10.

Transcribimos, en seguida, los considerandos de la sentencia pronunciada por la Corte Suprema el 20 de diciembre de 2002, declarando la inaplicabilidad del artículo 116 del Código Tributario. Se reconoció así, al menos en este aspecto específico, la falta de coherencia que, también en otros tópicos del proceso justo, existía entre dicho Código y la Constitución:

Que del examen de los preceptos transcritos se colige que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, en las materias a que ellos se refieren, desarrollan actividades de carácter jurisdiccional –entendida la jurisdicción, bajo una acepción general, como aquella potestad pública, en virtud de la cual, ciertos órganos del Estado dirimen conflictos de trascendencia jurídica suscitados entre partes, mediante decisiones dotadas de los atributos de inmutabilidd y coercibilidad de la cosa juzgada, constituyendo, por ende, “tribunales especiales” de aquéllos a que se alude en el artículo 5º inciso penúltimo del Código Orgánico de Tribunales; los cuales, pese a no formar parte del Poder Judicial, administran justicia en ciertas áreas específicas que le asigna la ley –como las reclamaciones tributarias de los contribuyentes, en el caso de los directores de regiones–, ejerciendo una función de naturaleza jurisdiccional, comprendida en el concepto definido por el artículo 73 de la Carta Fundamental;

(…)

Que un adecuado ordenamiento del análisis hace necesario tener en consideración que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos, en el ámbito territorial que les ha sido asignado, ejercen dos órdenes de potestades públicas: a) una, de carácter administrativo, que se relaciona fundamentalmente con la aplicación y fiscalización de las disposiciones tributarias (artículos 6º inciso 1º del Código Tributario y 1º de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos); y b) otra, de índole jurisdiccional, como jueces tributarios, en los casos a que se acaba de hacer referencia en las consideraciones precedentes.

Que el examen de las disposiciones transcritas en el citado basamento tercero de esta sentencia permite concluir que los artículos 6º, letra b) Nº 7 del Código Tributario y 20 de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, dada la generalidad de los términos empleados en su redacción, deben entenderse referidas a la delegación de atribuciones administrativas –que forman el caudal mayor de potestades que el sistema normativo confía a la autoridad delegante– y no a aquéllas de tipo jurisdiccional, respecto de las cuales, cuando el legislador alude a ellas, hace uso de un lenguaje más preciso y explicativo, como ocurre en el artículo 116 del Código Tributario, que consagra la delegación “para conocer y fallar las reclamaciones y denuncias”; y en el artículo 165 Nº 8 del mismo Código (…).

(…)

Que, demostrada como ha quedado, la naturaleza jurisdiccional de la función que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos desarrollan al resolver los reclamos de los contribuyentes, cabe centrar ahora el análisis en la delegación que de esas potestades públicas hace los Directores Regionales en otros funcionarios, en virtud de las disposiciones del Código Tributario y de la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos (…).

En conexión con la sentencia recién tramitada se encuentran los fallos del Tribunal Constitucional que acogieron requerimientos de inaplicabilidad y que, finalmente, culminaron con el pronunciamiento de la inconstitucionalidad de rigor. Insertamos los considerandos principales de ese fallo249.

Que, en el mismo sentido, el aludido artículo 116 del Código Tributario, al posibilitar una delegación de facultades jurisdiccionales abiertamente inconstitucional, transgrede asimismo el artículo 6º de la Carta Fundamental, que ordena en forma perentoria, en su inciso primero, que: “Los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella y garantizar el orden institucional de la República”. La consagración del principio de supremacía de la Constitución en la norma transcrita encuentra su adecuado complemento en la norma contenida en el inciso segundo del mismo artículo, que expresando el principio de vinculación directa de la Carta Fundamental señala que: “Los preceptos de esta Constitución obligan tanto a los titulares o integrantes de dichos órganos como a toda persona, institución o grupo.”

Esta disposición, en concordancia con el artículo 7º, excluye la delegación de funciones por parte de funcionarios públicos tratándose de órganos jurisdiccionales.

Que, en este mismo orden de consideraciones, el artículo 116 del Código Tributario vulnera, asimismo, en su esencia, el artículo 7º de la Constitución, que precisa los requisitos indispensables para la validez y sujeción a derecho en la actuación de todo órgano del Estado, esto es, de todo ente unipersonal o colegiado cuya voluntad se imputa o atribuye a éste. Así, de conformidad con el inciso primero de esa norma, los órganos del Estado actúan válidamente “previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.” De allí que el inciso segundo de esa norma sea categórico en señalar que “ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.”

La prohibición recordada, que configura el más cardinal de los principios del derecho público chileno, resulta confirmada con la prohibición que se impone al propio legislador, en el artículo 64 de la Carta Fundamental, en orden a autorizar al Presidente de la República para dictar legislación delegada en materias que deban ser objeto de leyes orgánicas constitucionales, como es el caso de aquellas que se refieren a la organización y atribuciones de los tribunales, tal y como ordena el artículo 77, inciso primero, de la misma Constitución.

En la situación que se analiza, la forma de constituir un tribunal que resuelva conflictos tributarios es a través de un mandato conferido por la propia ley y no puede ser sustituida por un mero acto administrativo, tal como se explicará en el considerando siguiente. Así, la dictación de una resolución exenta a través de la cual el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos materializa la delegación de sus facultades jurisdiccionales en un funcionario público que no tiene el carácter de juez, no se ajusta a la forma prescrita por la propia Constitución para designar a sus jueces.

Que, por otra parte, la delegación prevista en el artículo 116 del Código Tributario resulta contraria al principio del juez natural que exige que toda persona sólo pueda ser juzgada por el tribunal que le señale la ley y por el juez que lo represente.