Temas de derecho internacional para el diálogo constitucional chileno

Los ministros diplomáticos i cónsules, sin embargo de que los primeros son representantes de la nación en el extranjero, se consideran ajentes del Ejecutivo en cuanto este se halla encargado de mantener las rela­ciones internacionales, i es propio encomendarle el nombramiento de aquellos funcionarios, porque teniendo la responsabilidad de este negociado, es también el único que tiene interés i capacidad para apreciar las cualidades de las personas que elija.90

Por su lado, el artículo 72 N° 5 de la Constitución Política de 1925 disponía que el Presidente debía:

[…] nombrar a su voluntad a los Ministros de Estado y Oficiales de sus Secretarías, a los Agentes Diplomáticos, Intendentes y Gobernadores. El nombramiento de los Embajadores y Ministros Diplomáticos se someterá a la aprobación del Senado; pero éstos y los demás funcionarios señalados en el presente número, son de la confianza exclusiva del Presidente de la República y se mantendrán en sus puestos mientras cuenten con ella.

La vasta competencia presidencial en materia de relaciones exteriores en Chile se apoya en un aparato burocrático que ha sido calificado como “avasallador, dotado de numerosas capacidades para controlar la agenda [… por parte de…] la presidencia, sus ministerios y sus instituciones relacionadas”.91 Como se puede apreciar de las normas transcritas, el Presidente de la República es el encargado de conducir las relaciones exteriores y de designar al personal que colaborará en tal tarea, para lo cual cuenta con la colaboración de la Cancillería y sus organismos dependientes y relacionados.

En fuerte contraste con este protagonismo del Presidente, el Parlamento solo tiene facultades residuales y más bien circunscritas en este ámbito. De esta manera, el artículo 54 N° 1 de la CPR encomienda al Congreso Nacional “aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación”. De acuerdo con esta norma constitucional, el Parlamento solo puede “sugerir la formulación de reservas y declaraciones interpretativas a un tratado internacional” y no participará en modo alguno en la elaboración de los tratados celebrados por el Presidente en ejercicio de la potestad reglamentaria. Las limitadas atribuciones del Congreso Nacional en materia de relaciones exteriores tienen como efecto que este mantiene “un bajo perfil, cumpliendo un papel de colaboración y asesoría con las instancias del Ejecutivo, principalmente, mediante sus comisiones parlamentarias”.92

No es de extrañar que, para la doctrina nacional:

el Presidente de la República constituye ‘el verdadero rector de la política internacional del país, y quien fija sus líneas directrices, estando facultado, en consecuencia, para imprimir el curso que él desee a su accionar hacia el exterior’. Lo anterior se fundamenta en que ‘[…] para la conducción de los asuntos externos se requiere unidad de propósitos, discreción en su desarrollo, agilidad y eficiencia en su ejecución, tenacidad para ir salvando con paciencia las diversas etapas de las negociaciones y permanencia en la realización de los fines propuestos, cualidades todas que se han considerado siempre más probables de reunirse en una sola persona que en un cuerpo colegiado’.93

A la luz de esta aseveración, corresponde analizar el brazo institucional que permite este protagonismo presidencial: el Ministerio de Relaciones Exteriores.

2. ORÍGENES Y ACTUAL REGULACIÓN ORGÁNICA DE LA CANCILLERÍA

2.1. El nacimiento del Ministerio de Relaciones Exteriores

La Cancillería es el órgano de la administración pública encargado de colaborar con el Presidente en la formulación y ejecución de la política exterior de Chile. Su regulación orgánica ha tenido una larga evolución. Originalmente, la tarea de mantener las relaciones exteriores correspondió al Congreso Nacional. En este sentido, la disposición tercera del Reglamento para el Arreglo de la Autoridad Ejecutiva Provisoria en Chile, de 14 de agosto de 1811, dispuso que “las relaciones exteriores son privativas del Estado en su entable, cuya representación sólo reside en el Congreso; por consiguiente y para atender tan delicado objeto con el interés a que empeña, deberá corresponder al Congreso la apertura de la correspondencia exterior, llevándola al Poder Ejecutivo, como la interior del reino que consultará sólo en los casos de gravedad”. Poco más de un año después, el artículo 3° del Reglamento Constitucional Provisorio, de 26 de octubre de 1812, radicó las relaciones exteriores del país en la Junta de Gobierno, en estos términos: “su Rey [de Chile] es Fernando VII, que aceptará nuestra Constitución en el modo mismo que la de la Península. A su nombre gobernará la Junta Superior Gubernativa establecida en la capital, estando a su cargo el régimen interior y las relaciones exteriores”.

Los Reglamentos Constitucionales de 1811 y 1812 no solo encomendaron a autoridades colegiadas el mantenimiento de las relaciones exteriores, sino que ninguno de estos creó una secretaría de Estado o ministerio encargado de proveer dichas funciones. No fue sino hasta la dictación del Reglamento para el Gobierno Provisorio, de 17 de marzo de 1814, que se produjeron dos fenómenos simultáneos: se concentró la autoridad ejecutiva en la figura unipersonal del Director Supremo y se crearon, en virtud del artículo 10 de dicho Reglamento, las secretarías “de Gobierno, Hacienda y Guerra”. No obstante, la concentración de facultades en el Director Supremo, este debía consultar al Senado en lo relativo a las relaciones con las potencias extranjeras. En este sentido, es muy expresivo el artículo 2° del Reglamento para el Gobierno Provisorio que, en relación con el Director Supremo, establecía que “sus facultades son amplísimas e ilimitadas, a excepción de tratados de paz, declaraciones de guerra, nuevos establecimientos de comercio, y pechos o contribuciones públicas generales, en que necesariamente deberá consultar y acordarse con su Senado”.

La Constitución Provisoria para el Estado de Chile de 1818 es la primera en contener una regulación sobre las secretarías de Estado, estableciendo tres en su artículo 1°: Estado, Hacienda y Guerra. Con posterioridad, el artículo 124 de la Constitución Política del Estado de Chile de 1822 establecería “tres Ministros Secretarios de Estado para el despacho de los negocios, de Gobierno y Relaciones Exteriores, de Hacienda, de Guerra y Marina”. Como se puede advertir, en las Constituciones de 1818 y de 1822, las relaciones exteriores se encontraban radicadas en el Ministerio de Gobierno. Igual situación se habría de repetir en la Constitución Política y Permanente del Estado de Chile de 1823 y en la Constitución Política de la República de Chile de 1828. Fue la Constitución Política de 1833 la primera en encomendar al legislador la determinación del número y las competencias de los ministerios. Así, el artículo 84 de esta Carta estableció que “el número de los Ministros i sus respectivos Departamentos serán determinados por la lei”. De esta forma, por medio de la Ley Orgánica de Ministerios, de 1 de febrero de 1837, se establecieron cuatro carteras: Interior, Justicia, Hacienda y Guerra. El artículo 2° encomendó al Ministerio del Interior el mantenimiento de las relaciones exteriores, disponiendo que este:

abraza los ramos de gobernación interior, relaciones esteriores, policía y todos los que no estén espresamente señalados en esta resolución a los otros Ministerios. Por consecuencia, corresponde a su despacho: 1.° Todo lo relativo a mantener las relaciones políticas con las potencias estranjeras, al recibimiento de sus Ministros diplomáticos, i a la admisión de sus cónsules i otros ajentes comerciales; 2.° La formación, observancia i ejecución de todos los tratados de paz, de alianza, de tregua, de neutralidad, de comercio, concordatos i otras cualesquiera convenciones con las potencias estranjeras; 3.° La propuesta y publicación de la declaración de guerra; 4.° La correspondencia con los embajadores, Ministros residentes, cónsules y demás ajentes diplomáticos o comerciales de las potencias estranjeras cerca del Gobierno de la República, i del Gobierno de la República cerca de los gobiernos estranjeros; 5.° El nombramiento de Ministros, cónsules i demás ajentes esteriores diplomáticos, o comerciales, i de todos los individuos destinados al servicio de las legaciones chilenas; 6.° Los permisos para residir en país estranjero por más de diez años, con arreglo a lo prevenido en la parte quinta, artículo 11 de la Constitución; 7.° La legalización de los documentos que deben obrar en el esterior.

Comentando esta disposición, Lastarria daba cuenta de la composición del departamento de relaciones exteriores: “Los ministerios tienen para su espedición i trabajos, oficiales mayores, que son jefes de la oficina; jefes de sección, oficiales de número i auxiliares. En el departamento de Relaciones Esteriores [del Ministro del Interior] tiene un oficial mayor, un jefe de sección, un intérprete i cuatro oficiales de número”.94

Las tareas relativas a las relaciones exteriores se mantuvieron asignadas al Ministerio del Interior hasta la dictación de la ley de 2 de diciembre de 1871. En virtud de ella se creó el cargo de “un quinto Ministro del despacho, denominado de Relaciones Esteriores”, al cual se le atribuyeron las facultades ya conferidas al Ministro del Interior en los numerales 1° a 7° de la ley de 1 de febrero de 1837. A este respecto, la doctrina ha llamado la atención sobre el hecho de que el Ministerio de Relaciones Exteriores haya sido creado solo 70 años después de producida la independencia del país. No obstante, como da cuenta Mark Petersen, la preocupación por las relaciones exteriores se manifestó en Chile desde el inicio de su vida republicana, como puede observarse en las disposiciones de sus primeros reglamentos constitucionales.95

No fue sino hasta el 5 de diciembre de 1927, fecha de dictación del DFL N° 7912 que organizó las secretarías de Estado, que se fijaron las atribuciones del Ministerio de Relaciones Exteriores del modo que conocemos hoy. Dicho decreto da cuenta de los cambios que el crecimiento económico del país y del comercio internacional había obligado a introducir en la organización del mismo. De esta manera, junto a las clásicas funciones relativas a las relaciones exteriores, en términos genéricos, la letra h) del artículo 4° del DFL N° 7912/1927 encomendó al Ministerio “el estudio y fomento del comercio exterior”. Esto dará pie para que la sucesiva legislación relativa al Ministerio de Relaciones Exteriores fuera creando una serie de servicios y organismos encargados de la promoción del comercio internacional de Chile, sin perjuicio del establecimiento de algunas direcciones de gran relevancia, como la Dirección de Fronteras y Límites, el año 1966. Ya durante la dictadura cívico-militar, el Ministerio es objeto de una serie de importantes reformas en virtud de los DFL N° 161 de 1978, y los DFL N°s 33 y 53 de 1979 que, respectivamente, establecieron su estructura orgánica, regularon el estatuto de su personal y crearon la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (Direcon). Este fue el último cambio significativo realizado a la Cancillería hasta nuestros días.96

Desde entonces y hasta el año 2017, se sucedieron numerosos proyectos para reformar tanto el estatuto del personal como la organización del Ministerio de Relaciones Exteriores.97 Sin embargo, a pesar del consenso político existente en orden a la necesidad de adecuar la fisonomía institucional de la Cancillería a los cambios vividos por las relaciones internacionales y económicas del país en las últimas décadas, estos no llegaron a transformarse en un texto legislativo.98 Solo recientemente se ha logrado aprobar una profunda reforma a la institucionalidad del Ministerio, necesaria para adaptar la estructura organizacional de esta secretaría de Estado a las circunstancias políticas y económicas actuales, ya que, en lo fundamental, conservaba las mismas características y diseño institucional de fines de los años 70. Esta reforma a la estructura orgánica y al estatuto de personal de la Cancillería refuerza su rol de colaboración con el Presidente de la República, y consolida la primacía de este en la conducción de las relaciones exteriores de Chile.

2.2. La nueva regulación de la Cancillería en la Ley N° 21.080

Publicada en el Diario Oficial de 20 de marzo de 2018, como lo señala su título, la Ley N° 21.080 modifica diversos cuerpos legales, con el objeto de modernizar el Ministerio de Relaciones Exteriores. Esta ley fue la manifestación normativa de un proceso de reforma ampliamente debatido y necesario. A pesar de que la Cancillería había liderado la fuerte internacionalización económica y política del país, desde el regreso de la democracia, esta se había mantenido sin cambios de consideración.99 La extensión de la Ley N° 21.080, dividida en nueve títulos, da cuenta del prolongado período de discusión y de la amplitud de las enmiendas que introduce. Su tramitación comenzó con un mensaje de la entonces Presidenta de la República, Michelle Bachelet, ingresado a la Cámara de Diputados el 8 de septiembre de 2008. Luego de una lenta tramitación en su primer trámite constitucional, y ya durante el segundo mandato de la Presidenta Bachelet, se presentó el 17 de abril de 2017 una serie de indicaciones que ampliaron el ámbito de modificaciones que terminaría introduciendo la nueva ley. El trámite parlamentario concluyó, menos de un año después, el 5 de marzo de 2018. La Ley N° 21.080 fue promulgada el 7 de marzo de ese año.

Su título I contiene las normas relativas a la organización del Ministerio de Relaciones Exteriores. Los títulos II y III crean la Dirección General de Promoción de Exportaciones (ProChile), y el Consejo de Política Antártica, respectivamente. Los títulos IV a VIII introducen modificaciones al Estatuto del Personal del Ministerio, al estatuto orgánico del Instituto Antártico Chileno, al estatuto orgánico y de personal de la Dirección Nacional de Fronteras y Límites, a la Agencia Chilena de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AGCID), y a la Ley N° 19.999 sobre mejoramiento institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores. El título IX contiene normas misceláneas. El artículo 67 de la Ley N° 21.080 deroga orgánicamente el DFL N° 161 de 1978, cuya regulación queda sustituida íntegramente por los artículos 1 a 35 de esta ley. Su primer artículo define al Ministerio de Relaciones Exteriores como:

la Secretaría de Estado encargada de colaborar con el Presidente de la República en el diseño, planificación, prospección, conducción, coordinación, ejecución, control e información de la política exterior que éste formule, proponiendo y evaluando las políticas y planes orientadas a fortalecer la presencia internacional del país, y velando por los intereses de Chile, con el propósito de elevar la calidad del desarrollo, seguridad y bienestar nacional.

El mismo artículo establece que “la representación de Chile ante otros Estados, organizaciones y foros internacionales de competencia de esta Secretaría de Estado se ejercerá a través de las misiones diplomáticas, representaciones permanentes ante organizaciones internacionales y misiones especiales en el exterior de su dependencia”. Los organismos que cuenten con competencias de representación del Estado, que no dependan del Ministerio de Relaciones Exteriores, deben coordinarse con este para el ejercicio de sus funciones. El artículo 2 de la Ley N° 21.080 se refiere a las funciones de la Cancillería en los siguientes términos:

Al Ministerio de Relaciones Exteriores le corresponde, entre otras materias, coordinar e integrar a los distintos ministerios y demás órganos de la Administración del Estado en todos los asuntos que inciden en la política exterior, comprendiendo entre ellos, la cooperación internacional, la promoción cultural en el extranjero, la vinculación y atención de los connacionales en el exterior, la seguridad y paz internacional, además de las relaciones económicas internacionales considerando asimismo el rol de distintos actores de la sociedad civil, generando así un Sistema Nacional de Política Exterior.

Además, el Ministerio intervendrá en lo relacionado con todas las cuestiones que atañen a las fronteras y límites del país, a las zonas fronterizas, a los espacios aéreos y marítimos en general, y a los asuntos relativos al territorio antártico y a la política antártica.

En esta disposición queda en evidencia la importancia de la actuación armónica de la administración del Estado en materia internacional, asignándose a la Cancillería la tarea de coordinar e integrar las actividades de los demás organismos estatales.

Una novedad de singular relevancia es la creación de dos subsecretarías que reemplazan a la única que contemplaba el viejo estatuto orgánico. El artículo 3 de la Ley N° 21.080 establece que “el Ministerio contará con […] una Subsecretaría de Relaciones Exteriores, una Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales y con las demás áreas funcionales que se establecen en este título o de conformidad al mismo”. De acuerdo con el artículo 11 de esta ley, la Subsecretaría de Relaciones Exteriores es el órgano de colaboración inmediata del Ministro de Relaciones Exteriores en esta materia, al que le corresponde coordinar las acciones de los órganos y servicios públicos del sector. Como señala el artículo 14 inciso final, cuando el subsecretario de Relaciones Exteriores desempeña su cargo en el exterior tiene el rango protocolar de Viceministro de Relaciones Exteriores. Por su parte, el artículo 27 agrega que la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales es el órgano de colaboración inmediata del ministro de Relaciones Exteriores en este tema, al que le corresponde la coordinación con los órganos de la administración del Estado con competencia en dicho asunto. La creación de esta subsecretaría da cuenta de la gran importancia que ha adquirido la economía internacional dentro de las tareas que cumple la Cancillería. Esto se evidencia en el artículo 28 N° 4, que dispone que entre las funciones de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales se encuentra la de “colaborar con el Ministro de Relaciones Exteriores en la promoción y negociación de tratados y demás acuerdos internacionales de carácter económico”. Esta tarea correspondía antes a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales (Direcon), la cual fue disuelta por la Ley N° 21.080.

Junto con la creación de una subsecretaría especialmente dedicada a las relaciones económicas internacionales, esta ley estableció una Dirección General de Promoción de Exportaciones, que según el artículo 49 puede operar bajo la denominación de “ProChile”. De acuerdo con el artículo 36, este es un:

servicio público centralizado sometido a la dependencia del Presidente de la República a través de la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores, al que le corresponderá ejecutar la política que éste formule relativa a la participación en el comercio exterior, de acuerdo a directivas impartidas por dicho Ministerio en lo relativo a la promoción, diversificación y estímulo de las exportaciones de bienes y servicios.

A ProChile le corresponde, de conformidad con el artículo 37 N° 2, “[p]romover, facilitar y colaborar, en el marco de la política de comercio exterior, con el desarrollo de las exportaciones, incluido el posicionamiento de la imagen de Chile en el exterior, proponiendo las líneas de acción que estime convenientes”. Cabe destacar que, en virtud del artículo 61 de la ley, la Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales y ProChile son las continuadoras legales de la Direcon, que fue suprimida por el artículo 68, norma que derogó el DFL N° 53 de 1979, su estatuto orgánico. La Direcon fue un órgano de gran relevancia política y técnica, pero su existencia era criticada por ser un ejemplo de burocracia paralela, que gozaba de una mayor autonomía, por lo cual era vista con distancia por parte de los mismos funcionarios de la Cancillería, al punto que se consideraba como uno de los grandes desafíos de su reforma reconducir los temas de economía internacional al Ministerio de Relaciones Exteriores.100

Otras importantes áreas de competencia de la Cancillería que regula la Ley N° 21.080 son la posibilidad de crear mediante decreto una unidad de asesoría especializada “encargada de velar por los intereses de Chile en los procesos internacionales”, que el artículo 8 le da al ministro de Relaciones Exteriores como consecuencia de las recientes controversias en que Chile se ha visto involucrado ante tribunales internacionales, y el establecimiento de un Consejo de Política Antártica, órgano interministerial cuya “función [es] proponer al Presidente de la República, entre otras, las bases políticas, jurídicas, científicas, económicas, medioambientales, logísticas, deportivas, culturales y de difusión de la acción nacional en la Antártica, y proponer los grandes lineamientos de la Política Antártica Nacional”, como lo indica el artículo 50 de esta ley.

Las reformas introducidas por la Ley N° 21.080 son un reflejo del importante rol que desempeña el Ministerio de Relaciones Exteriores para Chile. Gracias a esta, el Poder Ejecutivo cuenta hoy con una Cancillería más robusta y organizada de un modo acorde a los desafíos que la política exterior impone actualmente a nuestro Estado. Sin embargo, este reforzamiento del rol del jefe de Estado en la política exterior nacional no significa que el Congreso Nacional no tenga una participación de importancia en este, como podría concluirse de la simple lectura de las normas constitucionales vigentes.

3. EL CONGRESO NACIONAL EN LAS RELACIONES EXTERIORES CHILENAS

El Parlamento es una institución central para el correcto funcionamiento de la democracia. Es la sede donde se legitiman las decisiones políticas, entre las cuales se cuentan, por cierto, aquellas relativas a la política exterior de Chile.101 Existen pocos estudios sobre la manera en que el Congreso Nacional desarrolla sus funciones, y menos aún sobre sus formas de intervención en el establecimiento y diseño de la política exterior chilena.102 La premisa de la cual parten algunos estudios es que el Congreso Nacional es menos débil de lo que la consolidada cultura presidencialista de nuestro país podría hacernos presumir.103 Carlos Huneeus y Fabiola Berríos, por ejemplo, destacan que las reformas a la CPR, especialmente aquellas introducidas en 2005, han fortalecido al Parlamento, específicamente al Senado, y le han “restado atribuciones al presidente”.104

La doctrina ha identificado al menos tres dimensiones, en las que el Congreso Nacional logra influir en la formulación de la política exterior nacional. La primera es su evidente rol en la institucionalidad democrática del país: esto es, su papel legitimador de las acciones del Poder Ejecutivo en esta materia. La segunda corresponde a la labor que realizan las comisiones parlamentarias de relaciones exteriores. La tercera se refiere a la actividad que el Congreso Nacional desarrolla a través de la así denominada “diplomacia parlamentaria”.105 Dado que a pesar de las escasas facultades que se le han asignado normativamente al Parlamento en materia de relaciones exteriores, el rol que efectivamente tiene no deja de ser relevante, por lo que Mauricio Burgos y José Luis Riffo han señalado que “la coordinación del Presidente con los parlamentarios es una cuestión fundamental, porque los legisladores poseen una mayor autonomía para incorporar temas a la agenda legislativa, situación que permite matizar las caracterizaciones del Congreso chileno como una institución débil en el marco del presidencialismo”.106

Atendida la circunstancia de que el Parlamento es el foro donde se discuten los asuntos públicos, sus decisiones otorgan legitimidad a las políticas implementadas por el Poder Ejecutivo. Esta consideración se hace extensiva a las relaciones exteriores. Como indican Gilberto Aranda y Jorge Riquelme:

En Chile, es en el ámbito legislativo donde se discuten, aprueban o rechazan cuestiones esenciales de la política doméstica y exterior. En tal contexto, el análisis del papel del Congreso en el terreno de las relaciones internacionales del país reviste una especial trascendencia, sobre todo desde la perspectiva de una institución esencial de la legitimidad de la democracia.107

En este contexto se inserta la facultad que el artículo 54 N° 1 de la CPR le confiere al Congreso Nacional, cuando dispone que: