Правовые основы журналистики. Учебник

Порядок прекращения деятельности СМИ

Прекратить деятельность средства массовой информации может его учредитель в порядке, предусмотренном в уставных документах редакции. В 2015 году 4 129 СМИ закрылись по решению учредителей (в 2014 г. – 2 587).

Деятельность СМИ, не выходящих в свет по тем или иным причинам более года, может быть прекращена решениями судов по искам регистрирующего органа – уже упомянутой Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзора) и её региональных управлений. В 2015 году так закрыли 2 460 средств массовой информации35.

Ниже речь пойдёт о принудительном прекращении деятельности редакции СМИ по инициативе государственных органов. Хотя ядром системы гарантий свободы массовой информации является обеспечение невмешательства государства в содержание, производство и распространение информации, закон о СМИ предусматривает исключения из этого правила. Они выступают, прежде всего, в виде «злоупотреблений» свободой массовой информации и служат основанием для санкций не столько в отношении журналистов, сколько редакций СМИ целиком.

Процедура принудительного прекращения деятельности СМИ по инициативе органов государственной власти достаточно сложная и длительная. Её применение возможно либо в случае нарушения редакцией положений статьи 4 закона о СМИ («Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации»), либо в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности»36.

Процедура начинается с того, что в соответствии со статьёй 16 закона о СМИ Роскомнадзор выносит письменное предупреждение, направляемое главному редактору, редакции или учредителю.

При этом нужно помнить, что по тому же закону (ст. 19) возглавляемая редактором редакция осуществляет свою деятельность на основе профессиональной самостоятельности, а учредитель не вправе вмешиваться в редакционную деятельность СМИ без специальных на то полномочий (ст. 18). Раз так, то учредитель обычно не в состоянии «исправить» эту деятельность. Возможно, что вынесение письменного предупреждения учредителю, предусмотренное статьёй 16 закона о СМИ, взаимосвязано с положением статьи 18 закона о СМИ, предусматривающим возможность учредителя обязать редакцию поместить бесплатно и в указанный срок сообщение или материал от его имени (заявление учредителя): в таком случае ответственность за его содержание несёт учредитель, а не редакция. Так или иначе, практика показывает, что эта двусмысленность может служить основанием для успешного оспаривания предупреждения учредителю: ведь с его стороны, скорее всего, не было нарушений при публикации спорного материала и учредитель не в состоянии исполнить требования Роскомнадзора37.

Предупреждение содержит указание на конкретные редакционные материалы, в которых допущено злоупотребление свободой массовой информации, и сообщает, в чём оно выражалось. Оно выносится на основании оформления результатов проведённого Роскомнадзором «мероприятия по контролю (надзору) за соблюдением законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации». В соответствии с положением об осуществлении таких мероприятий, других актов органов исполнительной власти, по результатам проведённого мероприятия проводившими его уполномоченными должностными лицами Роскомнадзора или его территориального органа составляется докладная записка. Она оформляется непосредственно после его завершения и содержит соответствующие рекомендации вынести предупреждение. Докладную записку подписывают все должностные лица, проводившие мероприятие по контролю, визирует руководитель надзорного или территориального органа, после чего в неё запрещается вносить изменения и дополнения. Именно на основании докладной записки руководитель органа по контролю или его заместитель в порядке, установленном законодательством, принимает решение о вынесении письменного предупреждения учредителю и (или) редакции (главному редактору) средства массовой информации.

Верховный суд РФ указал, что данная процедура, как впрочем и её нарушения, «хотя и носят определённо формальный характер, однако направлены на обеспечение единообразного производства проверочных мероприятий, одинакового подхода органа, осуществляющего контроль (надзор), ко всем без исключения средствам массовой информации в целях минимизации возникновения у последних оснований считать отношение государственного контрольного органа необъективным и предвзятым, а полученные в ходе проверок результаты недостоверными»38.

Если в течение двенадцати месяцев Роскомнадзор выносит два предупреждения редакции (учредителю) по статье 4 закона о СМИ и обнаруживает третье, то он уже вправе обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о прекращении деятельности этого СМИ. В суде представители власти должны будут доказать обоснованность своего требования. Процедура прекращения деятельности откладывается, если предыдущие предупреждения Роскомнадзора были оспорены в судебном порядке, – до вынесения соответствующего решения суда.

Говоря о перечне злоупотреблений, приведённом в статье 4 закона о СМИ, следует в первую очередь назвать большую группу действий, запрещённых антитеррористическим и антиэкстремистским законодательством (см. главу IV). Не допускается использование средств массовой информации для распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других экстремистских материалов. Запрещается распространение информации об общественном объединении или иной организации, включённой в опубликованный перечень общественных и религиозных объединений, иных организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности», без указания на то, что соответствующее общественное объединение или иная организация ликвидированы или их деятельность запрещена. Злоупотреблением также признаётся сбор информации журналистами на территории (объекте) проведения контртеррористической операции с нарушением порядка, определённого руководителем такой операции.

При освещении контртеррористической операции особо запрещается распространение в СМИ сведений о специальных средствах, технических приёмах и тактике проведения такой операции, если их распространение может препятствовать проведению операции или поставить под угрозу жизнь и здоровье людей. Хотя нарушение законов о государственной тайне и о персональных данных само по себе также является злоупотреблением свободой массовой информации, дополнительно запрещается огласка сведений о сотрудниках специальных подразделений, лицах, оказывающих содействие в проведении контртеррористической операции, выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии теракта, и о членах семей указанных лиц.

Ко второй группе злоупотреблений свободой массовой информации относится использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний. Другими словами, любое преступление, наказание за которое предусмотрено Уголовным кодексом РФ и совершённое с использованием СМИ, является злоупотреблением этой свободой. Некоторые из этих преступлений (например, разглашение государственной или иной специально охраняемой законом тайны), очевидно, наиболее характерные для СМИ, прямо названы в статье 4.

Сюда же следует отнести и распространение в СМИ, а также в информационно-телекоммуникационных сетях информации о несовершеннолетнем, пострадавшем в результате противоправных действий (бездействия). Информация о несовершеннолетнем включает фамилию, имя, отчество, фото- и видеоизображение его самого, а также его родителей и иных законных представителей. К ней также относится информация о дате его рождения, месте жительства или временного пребывания, месте учёбы (работы), аудиозапись его голоса, а также иная информация, позволяющая прямо или косвенно установить личность такого несовершеннолетнего. Исключение представляют случаи распространение такой информации в целях защиты прав и законных интересов пострадавшего несовершеннолетнего. Но и здесь такое возможно при соблюдении одного из трёх условий:

1) получение согласия несовершеннолетнего и его законного представителя;

2) получение согласия законного представителя несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцатилетнего возраста;

3) отсутствие согласия несовершеннолетнего, достигшего четырнадцатилетнего возраста и пострадавшего в результате противоправных действий (бездействия), и (или) законного представителя такого несовершеннолетнего, если получить это согласие невозможно либо если законный представитель такого несовершеннолетнего является подозреваемым или обвиняемым в совершении данных противоправных действий.

Другие преступления, совершаемые при помощи СМИ (например, клевета), к злоупотреблениям не отнесены и практики прекращения деятельности СМИ по ним не существует.

Ответ на вопрос, почему одни уголовные преступления (распространение экстремистских материалов, разглашение тайн) прямо названы в статье 4, а все остальные – нет, заключается в том, что первые могут привести не только к уголовной, но и к административной ответственности, а также к применению иных мер охранительного характера (например, прекращению деятельности редакции).

Необходимо понимать, что соучастником любого преступления может признаваться пособник преступника, то есть лицо, содействовавшее его совершению советами, указаниями или предоставлением информации (ст. 33 УК РФ).

Главная причина, по которой Роскомнадзор не слишком активен в своей деятельности по пресечению использования СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний, заключается в следующем. Факт такого использования Роскомнадзор определить сам по себе не в состоянии. Поскольку правосудие по уголовному делу осуществляется только судом, то и вопрос о том, имело ли место использование средства массовой информации для совершения уголовно наказуемых деяний, возможно решать только с учётом наличия вступившего в законную силу приговора или иного судебного решения по уголовному делу. На это обстоятельство указал Верховный суд РФ в упомянутом выше постановлении 2010 года о практике применения закона о СМИ.

К третьей группе можно отнести использование СМИ для действий, за которые не предусмотрено уголовное наказание. Все они названы в статье 4: пропаганда культа насилия и жестокости; использование СМИ для распространения материалов, содержащих нецензурную брань; использование скрытых вставок, воздействующих на подсознание людей; распространение в СМИ сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических и психотропных веществ; пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов.

Способы закрытия СМИ

За некоторые из перечисленных в статье 4 правонарушений предусмотрена административная ответственность. Так, пропаганда либо незаконная реклама наркотических и психотропных веществ влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. При этом возможна конфискация рекламной продукции и оборудования, использованного для её изготовления (ст. 6.13 КоАП).

КоАП РФ также устанавливает для работников и редакций СМИ наказание в виде штрафа (зачастую, с конфискацией предмета правонарушения) за нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11); распространение информации об общественном объединении или иной организации, ликвидированной или запрещённой судом как экстремистской, без обязательного указания на такую ликвидацию; за использование скрытых вставок; за незаконное распространение информации о несовершеннолетнем, пострадавшем в результате противоправных действий (бездействия); за распространение выражающих явное неуважение к обществу сведений о днях воинской славы и памятных датах России, связанных с защитой Отечества; распространение сведений, содержащих инструкции по самодельному изготовлению взрывчатых веществ и взрывных устройств (ст. 13.15); за изготовление или распространение продукции СМИ, содержащей нецензурную брань (ст. 13.21) и за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской или схожей с ней атрибутики или символики (ст. 20.3). В последнем случае возможен и административный арест на срок до 15 суток.

Тем не менее, главным инструментом противодействия злоупотреблениям свободой массовой информации остаются предупреждения Роскомнадзора. Выявлением экстремистских нарушений наряду с ним занимаются органы прокуратуры, получившие по Федеральному закону «О противодействии экстремистской деятельности» полномочия предупреждать редакции СМИ, а также требовать прекращения их деятельности.

Особое внимание к экстремизму видно из статистики. Например, в 2015 году Роскомнадзором и его территориальными органами было всего вынесено 142 предупреждения, из них 39 – за использование СМИ для осуществления экстремистской деятельности39.

В уже упомянутой выше резолюции «Преследования прессы в Республике Беларусь», принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы в 2004 году, указано на недопустимость в принципе вынесения предупреждений (письменных либо устных) в адрес редакций СМИ по поводу злоупотребления ими свободой массовой информации. Совет Европы усмотрел в этом нарушение «фундаментального принципа разделения властей между исполнительной и судебной властями и противоречие статье 10 Европейской Конвенции», потребовав (в данном случае от Белоруссии) изменить соответствующие статьи закона о СМИ.

Дело агентства Росбалт

В случае несогласия редакции с основаниями для вынесения предупреждения в её адрес его можно оспаривать в суде. Своё внимание этому вопросу уделил Верховный суд РФ в постановлении пленума 2010 года. Он, в частности, разъяснил, что при рассмотрении жалоб на предупреждения Роскомнадзора судам следует учитывать не только использованные в материале СМИ слова и выражения (формулировки), но и контекст, в котором они были употреблены. В частности, следует учитывать, каковы цель, жанр и стиль статьи, программы либо их соответствующей части; можно ли расценивать их как выражение мнения в сфере политических дискуссий или как привлечение внимания к обсуждению общественно значимых вопросов; основана ли статья, программа или материал на интервью и каково отношение интервьюера и (или) представителей редакции средства массовой информации к высказанным мнениям, суждениям, утверждениям. Следует также учитывать общественно-политическую обстановку в стране в целом или в отдельной её части (в зависимости от региона распространения данного средства массовой информации). Данный вывод пленума видимо предполагает и то, что, устанавливая факт злоупотребления свободой массовой информации, судам необходимо выяснять наличие противоправной цели главного редактора. Ведь именно он принимает окончательное решение о производстве и выпуске средства массовой информации и несёт ответственность за содержание распространённых сообщений и материалов.

Наиболее важным в судебной практике по вынесенным Роскомнадзором предупреждениям следует признать недавнее определение Судебной коллегии по административным делам Верховного суда РФ по делу одного из крупнейших в стране информагентств Росбалт.40 В ходе заседания Судебной коллегии было установлено, что Роскомнадзор обратился в Московский городской суд с заявлением о прекращении деятельности этого информационного агентства, ссылаясь на распространение на его сайте – посредством гиперссылок – видеоматериалов, содержащих нецензурную брань. Решением Мосгорсуда заявление Роскомнадзора, основанное на вынесенных ранее двух предупреждениях редакции в связи с распространением этих материалов, было удовлетворено. Ранее отдельным решением мирового судьи главный редактор Росбалта был привлечён к административной ответственности (штрафу). Росбалт обжаловал решение городского суда в суде Верховном. Принимая доводы о том, что обжалуемое решение основано на букве закона, Судебная коллегия ВС РФ не согласилась с выводами Мосгорсуда о необходимости прекращения деятельности СМИ, исходя из следующих обстоятельств и аргументов.

Право на свободу слова и распространение информации может быть ограничено только в целях защиты конституционных ценностей. При этом судам следует соблюдать принцип юридического равенства и вытекающие из него критерии разумности, соразмерности (пропорциональности) и необходимости в правовом демократическом государстве. Ограничения свободы слова и информации не должны искажать основное содержание этого конституционного права и посягать на само его существо – иное ведет к его умалению и отмене. Об этом, напомнил Верховный суд, говорят постановления Конституционного суда РФ. В них отмечается также, что ограничение свободы слова и информации не должно происходить лишь на том основании, что распространяемые сведения не укладываются в общепринятые представления, не согласуются с «устоявшимися традиционными взглядами и мнениями», вступают в противоречие с морально-нравственными и (или) религиозными предпочтениями.

Принимая решение о прекращении деятельности средства массовой информации в качестве меры, необходимой для защиты прав и законных интересов других лиц, суд должен быть убеждён, что в своей совокупности неоднократные нарушения закона о СМИ были действительно существенными. Только тогда суд, с учётом всех обстоятельств дела, включая оценку характера допущенных редакцией нарушений и вызванных ими последствий, может пойти на такие крайние меры.

По мнению Верховного суда, вопрос о том, является ли такая мера соразмерной и адекватной содеянному, не был разрешён Мосгорсудом в деле Росбалта. Ему следовало выяснить характер правонарушения, обстоятельства его совершения, тяжесть вызванных им последствий и т. д. Например, как следует из материалов дела, после вынесения Роскомнадзором соответствующих предупреждений видеоматериалы, содержавшие нецензурную брань, были незамедлительно удалены с сайта Росбалта. Не было учтено и то обстоятельство, что в течение ряда лет до получения предупреждений какие-либо претензии к деятельности информагентства со стороны Роскомнадзора не было.

При определении пропорциональности принятой судом к средству массовой информации меры ответственности Судебная коллегия посчитала правильным исходить не из содержания самих видеоматериалов в отдельности, а из совокупного содержания обеих страниц сайта, где эти материалы были размещены, учитывать их контекст. Об этом говорят и разъяснения постановления пленума Верховного суда РФ «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» (см. выше).

Как видно из копий страниц, послуживших основой для предупреждений, размещённые на них в качестве гиперссылок на ресурсы YouTube видеоролики связаны с новостными заметками «В Краснодаре горожане задержали буйного южанина с топором» и «Pussy Riot осквернили нефтяные вышки». По мнению Судебной коллегии, эти публикации имеют скорее социально-политическую направленность, чем цель эпатировать, то есть намеренно нарушать общепринятые нормы и правила поведения, поражая воображение интернет-пользователей содержащимися в них нецензурными выражениями.

Из материалов дела следует, что информационное агентство обратилось в Таганский районный суд г. Москвы с заявлениями об оспаривании вынесенных в его адрес предупреждений. Однако в их рассмотрении по существу было отказано, а заявления оставлены без рассмотрения.

Разрешая требования Роскомнадзора о прекращении деятельности СМИ, Мосгорсуд ограничился лишь констатацией фактов нарушения законодательства о средствах массовой информации. Он должен был учесть, что оценка правомерности предупреждений состоит и в проверке соблюдения порядка (см. выше) и оснований вынесения таких предупреждений. Судебная коллегия обнаружила, что существующие требования при вынесении предупреждений Роскомнадзором не были соблюдены.

В связи с этим, Верховный суд посчитал, что применение прекращения деятельности СМИ в качестве необходимой меры защиты от злоупотреблений свободой массовой информации нельзя признать правомерным. При таком положении дела с учётом его конкретных обстоятельств решение Мосгорсуда о прекращении деятельности средства массовой информации было признано незаконным и подлежащим отмене.

Заметим, что практика вынесения предупреждений Роскомнадзора и судебных санкций за распространение в СМИ нецензурной брани относительно широко распространена41.

Закрепление прочитанного материала

Почему так важно знать законодательное определение того, кто является журналистом?

В чём отличия устава редакции и устава юридического лица? Может ли редакция не быть юридическим лицом? Приведите примеры.

Почему журналисту необходимо знать содержание устава редакции, в которой он работает?

В чём специфика трудовых отношений в редакционном коллективе? Почему журналисту невыгодно заключать срочный договор?

Сравните функции Роскомнадзора и Роспечати.

Чем отличается учредительный договор от устава редакции СМИ?

Покажите, в чём отличия устава редакции от устава юридического лица.

Чем опасно злоупотребление журналистом свободой массовой информацией для редакции его СМИ?

СМИ являются субъектом или объектом права? Ответ обоснуйте.

Литература

Давтян С. Л. Редакционные уставы. Правовые особенности организации и функционирования редакции СМИ / под ред. А. Г. Рихтера. – М.: Ин-т проблем информационного права, 2004. – 192 с.

Договоры в деятельности средств массовой информации / отв. ред. Н. Д. Гобешия. – М.: Права человека, 2001. – 210 с.

Оформление трудовых отношений в редакциях СМИ / авт.-сост.: А. А. Кашин, Д. С. Корсаков, М. А. Ледовских, С. В. Педько. – М.: Престиж, 2007. – 120 с.

Правовой статус редакции СМИ / Авт.-сост. Г. Ю. Арапова, С. И. Кузеванова, М. А. Ледовских, А. Е. Меркер. – 2-е изд, испр. и доп. – Воронеж: ООО Фирма «Элист», 2012. – 116 с.. URL: http://www.mmdc.ru/files/books/status_redakcii.pdf

Регистрация СМИ. Типовые уставы СМИ / сост. С. И. Земскова; под ред. президента ФЗГ А. К. Симонова. – М.: Юридический мир, 2006. – 96 с.

Регистрация средств массовой информации в регионе ОБСЕ. Специальный доклад Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ. – Вена, 2006. URL: http://osce-fom.cjes.ru/docs/?did=7

Резолюция X съезда Союза журналистов России «О приоритетных направлениях работы СЖР на 2013—2018 гг.». – Москва, 19 апр. 2013 г. – С. 12—18. URL: http://www.ruj.ru/x/the-resolution-on-priority-directions-of-work-of-the-russian-union-of-journalists-in-2013-2018-years.php

Рихтер А. Г. Правовые основы журналистики: Хрестоматия. – М.: Изд-во Моск. ун-та, 2011. – С. 32—64.

Федотов М. А. Право массовой информации в Российской Федерации. – М.: Междунар. отношения, 2002. – С. 225—246.

Интернет-ресурсы

Федеральная служба по труду и занятости (Роструд): http://www.rostrud.ru/ и http://onlineinspector.ru/

Союз журналистов России: http://www.ruj.ru/

Юридическая Россия: Федеральный правовой портал: http://web1.law.edu.ru/

Россия – конфликты в СМИ: Нарушения прав журналистов и СМИ в Российской Федерации: mediaconflictsinrussia.org