Правовые основы журналистики. Учебник

Недопустимость цензуры

Ключевая для правовых основ деятельности СМИ норма российского права – это пятая часть статьи 29 Конституции РФ, которая гласит: «Гарантируется свобода массовой информации. Цензура запрещается».

Несмотря на общий запрет цензуры, Конституция допускает превентивные ограничения в осуществлении права на свободу массовой информации в течение определённого периода времени при введении чрезвычайного или военного положения. Статья 56 Конституции РФ позволяет в условиях чрезвычайного положения и – по аналогии – военного положения устанавливать в целях безопасности граждан и защиты конституционного строя отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Такие ограничения могут распространяться на свободу мысли42, слова и массовой информации, они предусмотрены соответствующими федеральными конституционными законами. Вместе с тем, по российской Конституции, ограничению не подлежит ряд других прав: на жизнь, достоинство, неприкосновенность частной жизни, нераспространение информации о частной жизни лица без его согласия, свободу совести и вероисповедания, а также комплекс гарантий, обеспечивающих эффективную судебную защиту нарушенных прав.

Свобода мысли и слова, свобода информации являются одной из основ развитого общества, они помогают раскрыть потенциал личности, являются основой духовной жизни общества и инструментом укрепления идентичности государства. В сфере политики без этих свобод не могут развиваться политические партии и иные общественные объединения. С ними неразрывно связан ряд политических прав, в том числе право на участие в выборах, на проведение референдумов, митингов и шествий и т. д. Они способствуют поиску эффективных путей реализации национальной политики, формируют стабильные условия для создания и упрочения демократии и правового государства, являются краеугольным камнем основ журналистики в современном обществе. Эти свободы должны прежде всего восприниматься средством обеспечения других прав граждан. Сам факт того, что подобные нормы вошли в конституционное право нашего государства, подтверждает фундаментальность этих прав и свобод человека: они имеют высшую по сравнению с иным законодательством силу.

В соответствии со статьёй 3 российского закона о СМИ под цензурой понимается требование к редакциям со стороны государственных органов власти или от должностных лиц этих органов предварительного согласования предназначенных для распространения сообщений и материалов. К цензуре та же статья относит и наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей. Закон запрещает создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации.

Важно понимать, что в юридическом смысле цензура может быть только предварительной. В правовом смысле, а не в обыденном понимании, она может быть только государственной. Другими словами, закон запрещает предварительную государственную цензуру.

Российский КоАП (ст. 13.16) предусматривает наказание за воспрепятствование законному распространению продукции СМИ либо установление незаконных ограничений на розничную продажу тиража печатного СМИ. Ответственность состоит в небольшом штрафе на граждан (от 300 до 500 руб.), на должностных лиц (от 500 до 1000 руб.) и на юридических лиц (от 5 тыс. до 10 тыс. руб.).

В этой связи интерес представляет дело Салиев против России, рассмотренное Европейским судом по правам человека. Его обстоятельства следующие. После публикации в муниципальной газете «Вечерний Магадан» критической статьи Кахрама Салиева «Акции для московского мавра», касавшейся высокопоставленных политиков причастных к приватизации Колымской гидроэлектростанции, часть её тиража была изъята из киосков Роспечати. Следствие, проводившееся в Магадане, доказало, что изъятие было проведено по распоряжению главного редактора. Мотивацией редактора было стремление «избежать судебных исков и разбирательств, которые могли последовать за публикацией статьи, и защитить сотрудников редакции». Автор же расценил изъятие тиража как вмешательство в осуществление им свободы прессы. Городской суд подтвердил право редакции распоряжаться собственностью (экземплярами газеты) по своему усмотрению.

Изучив обстоятельства дела, ЕСПЧ заметил, что главной причиной изъятия экземпляров издания было содержание статьи, причём этот факт ошибочно не анализировался российскими судами. В результате они не смогли уравновесить право Салиева на свободу выражения мнения с возможными интересами других сторон (например, защиты репутации лица, подвергшегося в статье критики). ЕСПЧ полагал, что в данном деле национальные суды должны были применить нормы статьи 3 закона о СМИ.

ЕСПЧ обратил внимание, что газета, принадлежит и финансируется местным органом власти, вся её материальная собственность и оборудование принадлежат муниципалитету, а главный редактор назначается администрацией Магадана и получает от него зарплату. Следовательно, независимость издания «сильно ограничена существованием крепких административных и экономических связей с муниципалитетом». В свою очередь, практика ЕСПЧ убедительно демонстрирует, что муниципалитет в России является «государственным органом власти» в терминах права Европейской конвенции по правам человека. ЕСПЧ заключил, что в данных обстоятельствах, принимая решение об изъятии части тиража, главный редактор осуществил «генеральную политическую линию муниципалитета, выступая его представителем». К тому же, главный редактор газеты заявлял, в том числе страсбургскому суду, что это решение было принято под нажимом и оформлено задним числом. Произошедший инцидент привёл его к решению покинуть пост главного редактора.

ЕСПЧ подчеркнул, что отношения между журналистом и главным редактором не сводятся лишь к деловым отношениям. По крайней мере, в настоящем деле это было не так, поскольку газета «Вечерний Магадан» была собственностью государства, она была создана не как коммерческое предприятие, а как муниципальное учреждение, для информирования населения о «социальной, политической и культурной жизни» в городе. Суд отметил, что по всем признакам статья Салиева имела отношение к важной теме, представлявшей общественный интерес. При этом никто не ставил под сомнение достоверность изложенных в ней фактов, на которых были основаны изложенные в статье критические взгляды. Экземпляры газеты были изъяты и уничтожены уже после того, как статья была принята редакцией, напечатана и обнародована. Она была доступной подписчикам и читателям в публичных библиотеках. После выхода статьи, любое решение, ограничивающее её распространение, следует рассматривать как вмешательство в осуществление Салиевым свободы выражения мнения, невзирая на тот факт, что оно было принято главным редактором издания.

Подводя итог, ЕСПЧ посчитал, что решение редактора было продиктовано его страхом перед негативными последствиями, которые могла иметь публикация статьи. Этот страх не имел конкретной причины; он не имел отношения к каким-либо предстоящим (или неизбежным) судебным разбирательствам или правилу, безусловно запрещающему такую публикацию. Учитывая общий контекст данного дела и двойственную роль главного редактора, его решение изъять газеты можно охарактеризовать как проявление политической цензуры, как действие должностного лица муниципального учреждения, направленное на предотвращение распространения массовой информации.

В таких обстоятельствах суд заключает, что изъятие экземпляров газеты, содержащей статью Салиева, не было необходимо в демократическом обществе и противоречило статье 10 Конвенции43.

Цензура – зло, с самого начала признания демократических принципов построения современного российского общества государственная и партийная цензура стала антонимом свободы массовой информации, более того, по мнению некоторых отечественных авторов, отсутствие цензуры – это и есть свобода массовой информации. Однако такая точка зрения принципиальным образом противоречит современным воззрениям большинства западных исследователей. Доминирующим условием свободы слова более не является отсутствие цензуры – им стало утверждение гражданских прав. Действительно, информация свободна не столько тогда, когда государство снимает на её пути политические фильтры. Информация свободна, когда общество состоит из свободных и в полной мере реализующих свои гражданские и социальные права членов. В современном обществе гарантом свободы выступает сама общественная среда, а не отважные журналисты, как это порой представляется.

Противодействие терроризму

Нормы о свободе массовой информации и о запрете цензуры не должны восприниматься как невозможность любого ограничения этой свободы со стороны государства или при помощи институтов государственной власти.

Изменившаяся после 11 сентября 2001 года ситуация в мире задала новый вектор контроля над информационными потоками, в том числе и в России, – война с терроризмом. Последующие события, включая и правовые, привели к тому, что борьбой с террористами стали оправдывать многие ограничения политических и гражданских свобод. Возникла цепочка законодательства, смысл которой довольно любопытен и поучителен.

В нашей стране Федеральный закон «О борьбе с терроризмом» был принят ещё в 1998 году, но в 2006 году его заменили на ФЗ «О противодействии терроризму»44. Изменилось не только название. Расширилось понятие преступления терроризма, под ним стали понимать не только практику, но и идеологию насилия, связанную с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий. Следует понимать, что далеко не любое убийство или похищение людей должно называться терроризмом, впрочем, как и далеко не любое политическое требование или резкое высказывание является поощрением терроризма. Верховный суд РФ полагает, что устрашающими население могут быть признаны такие действия, которые по своему характеру способны вызвать страх у людей за свою жизнь и здоровье, безопасность близких, сохранность имущества и т. п. Террористы своими действиями стремятся заставить органы власти под давлением находящегося в страхе и волнении населения принять те или иные угодные террористам решения. Только в такой ситуации захват, взрыв, убийство должны признаваться террористическим актом.

Таким образом, терроризм стал и идеологическим преступлением, а соответствующие изменения были внесены в закон о СМИ и в Уголовный кодекс РФ. В частности, к злоупотреблениям свободой массовой информации было отнесено распространение материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм.

В 2006 году в УК РФ была добавлена статья 205.2, которая установила строгую ответственность за публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публичное оправдание терроризма, то есть публичное заявление о признании идеологии и практики терроризма правильными, нуждающимися в поддержке и подражании. Эти деяния, совершённые с использованием средств массовой информации, наказываются штрафом в размере от 300 тысяч до 1 миллиона рублей, либо принудительными работами на срок от трёх до пяти лет с лишением права заниматься определённой деятельностью (например, журналистской) на срок от трёх до пяти лет или без такового, либо лишением свободы на срок от пяти до семи лет с лишением права занимать определённые должности (например, редактора) или заниматься определённой деятельностью на срок до пяти лет.

Пленум Верховного суда РФ принял в 2012 году постановление «О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности», в котором пояснил судам, что под публичными призывами к осуществлению террористической деятельности следует понимать выраженные в любой форме (устной, письменной, с использованием технических средств, информационно-телекоммуникационных сетей) обращения к другим лицам с целью побудить их к осуществлению террористической деятельности45.

Под публичным оправданием терроризма понимается публичное заявление о признании идеологии и практики терроризма правильными, нуждающимися в поддержке и подражании. При этом не важно, удалось в результате таких публичных заявлений побудить кого-нибудь вести террористическую деятельность или нет, хотя имеет значение, воспринимала публика призывы или нет. Введение в УК РФ этого понятия приравнивает выражение мнений к преступлениям и предоставляет широкие возможности для его интерпретации.

Дополнительно к уголовному наказанию для граждан КоАП РФ предусматривает – для юридических лиц – штраф в размере от 100 тысяч до одного миллиона рублей с конфискацией предмета правонарушения за производство либо выпуск продукции СМИ, содержащей публичные призывы к осуществлению террористической деятельности, материалы, публично оправдывающие терроризм, или другие материалы, призывающие к осуществлению экстремистской деятельности либо обосновывающие или оправдывающие необходимость осуществления такой деятельности (ст. 13.15).

В 2010 году суд рассматривал заявление редакции газеты «Псковская губерния» и её учредителя, в котором требовалось признать незаконным предупреждение, вынесенное областным Управлением Роскомнадзора в адрес редакции о недопустимости осуществления средством массовой информации экстремистской деятельности, а именно – публичного оправдания терроризма. Предупреждение было вызвано содержанием опубликованной в газете сразу после теракта в московском метро, 29 марта 2010 года, статьи «Об особенностях национального террора». Претензии Роскомнадзора вызвала следующая фраза: «Терроризм имеет социальные предпосылки. У сотен тысяч, а то и миллионов россиян условия существования таковы, что жизнь теряет свою ценность. Став смертником-шахидом, можно хоть детей обеспечить».

В суде представители редакции пояснили, что предупреждение Управления Роскомнадзора является необоснованным и немотивированным, поскольку вынесено в отсутствие заключения специалиста и не содержит правового обоснования того, в чём именно заключаются признаки публичного оправдания терроризма. Они отметили, что анализ спорной фразы проведён без учёта смыслового содержания всего текста, вырван из контекста. Представители Роскомнадзора, в свою очередь, пояснили, что вынесенное предупреждение основывалось на «личном вербальном восприятии» сотрудников Управления. Суд учёл то обстоятельство, что Следственный комитет отказал в возбуждении уголовного дела по статьям 205.2 и 282 УК РФ в связи с отсутствием состава преступления. Он также приобщил к делу экспертизу, в которой говорится:

В анализируемом текстовом фрагменте речь идёт о социальных предпосылках терроризма, и, прежде всего, об обесценивании человеческой жизни в тех условиях существования, в которых оказались миллионы россиян. Автор статьи пытается объяснить причину того, почему человек может выбрать судьбу смертника-шахида (т.е. смертника-террориста), а не оправдать террористов, и уж тем более, не призывает (даже скрыто) к осуществлению актов террора. Таким образом, указанный текстовой фрагмент не содержит ни публичных призывов к осуществлению террористической деятельности, ни публичного оправдания терроризма. Не содержит этот фрагмент и призывов к осуществлению действий, направленных на возбуждение ненависти либо вражды, а также на унижение достоинства человека, либо группы лиц по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, а равно принадлежности к какой-либо социальной группе.

Суд признал требования редакции и учредителя СМИ обоснованными и подлежащими удовлетворению.46

В постановлении «О некоторых вопросах судебной практики по уголовным делам о преступлениях террористической направленности» Верховным судом сказано:

Меры по предупреждению или пресечению таких преступлений должны приниматься при соблюдении верховенства закона и демократических ценностей, прав человека и основных свобод, а также других положений международного права.

В нём говорится, что, решая вопрос об использовании СМИ для публичных призывов к совершению террористической деятельности или публичного оправдания терроризма, необходимо учитывать положения Закона «О средствах массовой информации». Это означает среди прочего учёт норм статьи 57 «Освобождение от ответственности» (см. главу ХI).

Экстремистская деятельность

В нашей стране доминирует мнение, что террористы, по сути, есть жертвы радикальных или экстремистских идей. Поэтому следует бороться с истоками терроризма, которые заключаются в экстремистской идеологии. Исходя из этого, по инициативе президента РФ был принят Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности»47.

Его основная идея в отношении организаций СМИ заключается в том, чтобы запретить им ведение экстремистской деятельности, а также пресечь возможность использования СМИ для распространения экстремистских материалов. За нарушение данного запрета закон установил такие меры ответственности, как вынесение предупреждения и прекращение деятельности редакций СМИ.

В российском законе экстремистская деятельность была первоначально определена посредством перечисления действий, входящих в объективную сторону составов преступлений, уже установленных Уголовным кодексом РФ. По сути, в закон перенесли нормы статьи 282 УК РФ: возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, унижение национального достоинства, а также пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности.

Однако со временем перечень этих действий был значительно расширен. К экстремизму отнесли публичное оправдание терроризма; возбуждение социальной розни; пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной принадлежности; пропаганду и (или) публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики. В него добавили и публичную клевету в отношении лица, занимающего государственную должность, соединённую с обвинением этого лица в совершении деяний экстремистского характера. К экстремизму было отнесено распространение (а равно изготовление или хранение в целях массового распространения) материалов, призывающих, обосновывающих или оправдывающих необходимость осуществления такой деятельности, массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а также содействие осуществлению или совершению указанных действий со стороны СМИ. Как мы видим, законодатель не описал общих признаков, составляющих сущность экстремизма.

Можно сделать вывод, что экстремизм включает в себя три группы действий: физические действия и подготовка к ним; распространение в обществе экстремистских идей; содействие первому или второму.

Для уголовного преследования важна цель противоправных действий. Приведём примеры, иллюстрирующие это положение.

В конце 2009 года региональное управление Роскомнадзора обнаружило в дальневосточной еженедельной газете «Арсеньевские вести» дорисовку последней буквы в аббревиатуре ЖКХ, придающий ей вид фашистской свастики на фоне флага России. Оно вынесло предупреждение редакции по этому поводу, сообщив ей, что усматривает в карикатуре, служащей иллюстрацией к статье «Горемычные жертвы ЖКХ», признаки экстремизма.48 Суд, в который главный редактор обратилась с заявлением, исследовал статью и установил, что она содержит критику работы жилищно-коммунального хозяйства Приморского края, основанную на конкретных примерах. В карикатуре действительно изображён флаг, содержащий белую, серую и черную полосы, а на флаге – аббревиатура «ЖКХ», в которой буква «X» стилизована под свастику. Суд установил, что содержание статьи и указанная карикатура имеют одну смысловую нагрузку, дополняют друг друга и усиливают критическое освещение работы жилищно-коммунальной служб. Доводы Роскомнадзора о том, что фашистская свастика размещена на флаге РФ были признаны необоснованными, поскольку «указанный флаг не содержит ни одного признака, по которому его можно отнести к символике Российской Федерации». Суд признал обоснованными выводы лингвистической экспертизы об отсутствии признаков экстремизма, пропаганды нацистской символики в изображении и тексте. Согласно заключению специалистов, под пропагандой понимается «распространение взглядов и идей с целью их внедрения в общественное сознание и активизации массовой практической деятельности». В решении по делу говорится:

Распространение взглядов и идей возможно при условии положительной оценки предмета пропаганды. Анализируемое изображение само по себе и в контексте статьи не может быть интерпретировано, как призыв вступать в ряды несущих знамя ЖКХ. Автор статьи и автор карикатуры используют существующее в российском обществе крайне негативное отношение к фашизму, чтобы проиллюстрировать негативное отношение к ситуации, сложившейся в системе ЖКХ. Таким образом, содержание и карикатура в статье несет прямо противоположную цель, нежели выводы, сделанные Роскомнадзором.

Суд признал недействительным предупреждение, на основании которого Роскомнадзор уже был готов добиваться закрытия газеты.

Это дело похоже на другое, возбуждённое в Краснодарском крае по иску прокурора округа в интересах неопределённого круга лиц в связи с нарушением редакцией информационного агентства «Живая Кубань» закона «Об увековечении Победы Советского народа в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов»49. Закон этот запрещает публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики, либо атрибутики или символики, сходной с нацистской до степени смешения. В суде речь шла о публикации на сайте агентства материала «Сын кубанского вице-губернатора оказался в центре скандала», в комментариях к которому размещены фотографии этого лица в нацистской форме. К моменту заседания к ситуации подключился Роскомнадзор, который потребовал комментарий убрать или отредактировать (см. ниже), что и было сделано редакцией – фашистская символика была заштрихована. Редактор пояснила суду, что фотография молодого человека в нацистской форме является объективным фактом, приобретающим особую общественную значимость в связи с личностью фотографируемого, в то время как текст статьи не позволяет сомневаться в позиции редакции. Суд постановил, что «в имеющемся контексте» прокурором не доказан факт, что фотографии и комментарии к ним являются публичной демонстрацией нацистской атрибутики или символики50.

Впоследствии, в 2014 году, этот закон был расширен. Под запрет попали пропаганда либо публичное демонстрирование атрибутики (символики) организаций, сотрудничавших с группами, организациями, движениями или лицами, признанными виновными в совершении преступлений приговором Нюрнбергского трибунала 1946 года либо основанными на нём приговорами национальных, военных или оккупационных трибуналов, либо вынесенными в период Великой Отечественной войны и Второй мировой войны. Запрещена также пропаганда либо публичное демонстрирование атрибутики или символики организаций (в том числе иностранных или международных), отрицающих факты и выводы, установленные приговором трибунала в Нюрнберге либо основанными на нём приговорами национальных, военных или оккупационных трибуналов. Перечень виновных организаций определяется в порядке, установленном правительством РФ. Было также усилено административное наказание за такие действия (ст. 20.3 КоАП)51.

Последствия для редакций

Согласно ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», распространение экстремистских материалов (в том числе содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм) влечёт за собой вынесение предупреждения организации СМИ со стороны не только Роскомнадзора и его территориальных органов, но и органов прокуратуры. В случае повторного нарушения этой нормы в течение 12 месяцев следует прекращение судом деятельности этого СМИ (ст. 8, 11). Соответствующим образом были дополнены статьи 4 и 16 закона о СМИ, раскрывающие порядок прекращения деятельности редакций.

Даже в случае однократного нарушения ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» суд вправе прекратить деятельность СМИ. Это произойдёт, если будет доказано, что такая деятельность влечёт за собой нарушение прав и свобод человека, причинение вреда здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку и безопасности, собственности или законным экономическим интересам физических или юридических лиц, обществу и государству или даже просто создаёт реальную угрозу причинения такого вреда. Угроза должна быть конкретной, т. е. должно быть ясно, чем именно, каким образом, какими действиями лицо намерено её выполнить. Одновременно угроза должна быть реальной, то есть у её объекта должны быть объективные основания опасаться приведения её в исполнение52.