Handbuch Ius Publicum Europaeum

aa) Die Frage der unmittelbaren Geltung der europarechtlichen Normen in der nationalen Rechtsordnung

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Die Corte costituzionale hat darüber hinaus ihre Judikatur an das für die europäische Integration grundlegende Prinzip der unmittelbaren Geltung der europarechtlichen Normen angepasst. Die unmittelbare Geltung der Normen des EWG-Vertrags war vom EuGH seit dem Urteil Van Gend & Loos vom 5.2.1963 unter bestimmten Voraussetzungen anerkannt worden.[30] Das Verfassungsgericht hat dann in dem schon erwähnten Urteil Nr. 389 von 1989 die unmittelbare Geltung der Art. 52 und 59 des EWG-Vertrags – gemäß der Auslegung des EuGH in der Entscheidung Kommission gegen Italien vom 14.1.1988[31] – bestätigt.

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Die vertikale, d.h. im Verhältnis zwischen Staat und Bürger bestehende unmittelbare Geltung von nicht fristgerecht umgesetzten Richtlinien wurde vom Verfassungsgericht mit den Urteilen Nr. 64 vom 2.2.1990 (Entscheidung über die Zulassung des Volksentscheids über Schädlingsbekämpfungsmittel) und Giampaoli Nr. 168 vom 18.4.1991 anerkannt. Damit hat die Corte costituzionale auch insofern die seit dem Urteil van Duyn vom 4.12.1974[32] ständige Rechtsprechung des EuGH übernommen. Den im vertikalen Verhältnis unmittelbar geltenden Richtlinien wird demnach die gleiche aktive bzw. passive Wirkungskraft wie Verordnungen zuerkannt, mit der Konsequenz der Nichtanwendung entgegenstehender nationaler Normen durch alle nationalen Behörden.

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Die Corte costituzionale hat darüber hinaus die unmittelbare Geltung der Urteile des EuGH anerkannt. Mit Entscheidung SpA BECA Nr. 113 vom 23.4.1985 hat sie festgestellt, dass die Urteile, die vom EuGH nach Art. 177 des EWG-Vertrags (heutiger Art. 234 EG) im Wege der Vorabentscheidung zur Auslegung der normativen Akte der Gemeinschaft erlassen werden, unmittelbar gelten.[33] Mit dem schon zitierten Urteil Nr. 389 aus dem Jahr 1989 hat sie dann die Tragweite dieser ratio decidendi ausgedehnt und allen Urteilen des EuGH unmittelbare Geltung zuerkannt, einschließlich derer, die – wie der Ausgangsfall dieser Entscheidung – Klagen wegen Verletzung von Art. 169 EWG-Vertrag (jetzt Art. 226 EG) betreffen.

bb) Ausnahmefälle, in denen die Feststellung der Verfassungsmäßigkeit durch das Verfassungsgericht weiterhin zulässig ist

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Auf der Grundlage dieser Entwicklung ist die Feststellung der Verfassungsmäßigkeit durch die Corte costituzionale nur in folgenden Ausnahmefällen weiterhin zulässig:

(1) Wenn die europarechtliche Norm nicht direkt anwendbar ist bzw. keine unmittelbare Geltung hat, unterliegt die nationale Norm – da sie nicht Gegenstand der Nichtanwendung durch den ordentlichen Richter oder die Verwaltung sein kann – der Verfassungswidrigkeitserklärung durch das Verfassungsgericht wegen mittelbarer Verletzung von Art. 11 Cost.[34]

(2) Wenn die nationale Norm darauf abzielt, die „dauerhafte Beachtung des Vertrages mit Blick auf das Vertragssystem oder den wesentlichen Kern seiner Grundprinzipien“ zu verhindern bzw. zu beeinträchtigen.[35] Ein solcher Ausnahmefall steht – trotz seiner Anwendbarkeit in vermutlich nur seltenen Grenzfällen – deutlich in Widerspruch zur Entscheidung des EuGH im Fall Simmenthal. Die mögliche Erklärung hierfür ist, dass diese Ausnahme vom Verfassungsgericht im Urteil Nr. 170 wahrscheinlich vor allem eingefügt wurde, um den radikalen Wechsel seiner Judikatur abzumildern.[36]

(3) Die Corte costituzionale hat außerdem ausdrücklich festgehalten, dass im Anwendungsbereich von Art. 127 Cost.[37] ein Konflikt zwischen einem nationalen Gesetz und einer auch unmittelbar anwendbaren europarechtlichen Norm von der nationalen Regierung oder einer Region dem Verfassungsgericht vorgelegt werden kann.[38]

cc) Der nur indirekte Dialog zwischen dem Verfassungsgericht und dem EuGH

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Der EuGH ist zuständig, im Wege der Vorabentscheidung die europarechtlichen Normen zu interpretieren (vgl. Art. 234 lit. a und b EG) und gegebenenfalls die unmittelbare Geltung einer europarechtlichen Norm festzustellen, sofern eine derartige Frage vor einem Gericht eines Mitgliedstaates entscheidungserheblich wird. Damit hängen der Sache nach sowohl die Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit eines einer Gemeinschaftsnorm widersprechenden nationalen Gesetzes[39] als auch die Kompetenz der Corte costituzionale von der Vorabentscheidung des EuGH ab. Die Corte costituzionale wollte jedoch nicht akzeptieren, in „Gemeinschaftsangelegenheiten“ eine dem EuGH so deutlich untergeordnete Rolle zu spielen und lehnt es daher ab, als ein „Gericht eines Mitgliedstaats“ im Sinne von Art. 234 EG verstanden zu werden.[40] Sie begründet dies damit, dass sie wegen der erheblichen Unterschiede zwischen ihrer Funktion und derjenigen anderer Gerichte nicht zu den ordentlichen oder besonderen Gerichten gerechnet werden könne (siehe Beschluss Nr. 536 vom 29.12.1995). Das Verfassungsgericht fordert daher, dass jede „Gemeinschaftsfrage“, die die strittige Norm betrifft, zunächst vom direkt befassten Gericht entschieden wird; andernfalls droht die Unzulässigkeit der Vorlage zur Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit und die Rückverweisung der Sache an das zunächst befasste Gericht, damit dieses sich im Wege der Vorabentscheidung an den EuGH wendet. Nur in dem Fall, in dem die Gemeinschaftsnorm unmissverständlich scheint und die unmittelbare Geltung ebenfalls eindeutig auszuschließen ist, nimmt das Verfassungsgericht die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit vor.

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Diese Auffassung ist kritisiert worden, nicht nur, weil das Verfassungsgericht in jeder Beziehung als ein „Gericht eines Mitgliedstaats“ anzusehen ist, sondern auch weil es ein Gericht letzter Instanz ist, das als solches nicht nur befugt, sondern verpflichtet ist, sich im Wege der Vorabentscheidung an den EuGH zu wenden (vgl. Art. 234 Abs. 3 EG). Die Auffassung der Corte costituzionale wird zudem heftig kritisiert, weil bei Kompetenzkonflikten zwischen Staatsorganen oder zwischen Staat und Regionen oder bei der abstrakten Normenkontrolle eine Rückverweisung an das zunächst befasste Gericht nicht in Betracht kommt, weil es in diesen Fällen kein vorher befasstes Gericht gibt. Zumindest in diesen letztgenannten Fällen habe das Verfassungsgericht bei Fragen über die Auslegung von Gemeinschaftsnormen keine andere Möglichkeit, als dem EuGH die Frage über die Auslegung des Gemeinschaftsrechts zur Vorabentscheidung vorzulegen.[41]

c) Die so genannte „controlimiti“-Lehre

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Die Anerkennung des Vorrangs des Europarechts vor dem nationalen Recht durch das Verfassungsgericht im Urteil Frontini und noch deutlicher im Urteil Granital warf das Problem der Identifizierung von möglichen Grenzen – den so genannten „controlimiti“ – dieses Vorrangs auf. Das Fehlen eines Katalogs von Grundrechten in den europäischen Verträgen beinhaltete die Gefahr einer Verletzung der in der italienischen Verfassung garantierten Grundrechte durch das Gemeinschaftsrecht. Die Corte costituzionale hatte schon mit dem Urteil Acciaierie San Michele Nr. 98 vom 27.12.1965 festgestellt, dass Art. 11 Cost. nur Beschränkungen der Souveranität zulässt, die die unverletzlichen Menschenrechte des Art. 2 Cost. nicht verletzen. Die „controlimiti“-Lehre ist dann durch die Urteile Frontini, Granital und Fragd gegen Amministrazione delle Finanze Nr. 232 vom 21.4.1989 weiter entwickelt und präzisiert worden. Wenn eine europarechtliche Norm verfassungsrechtliche Grundprinzipien („principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale“) oder unveräußerliche Menschenrechte („diritti inalienabili della persona umana“) verletzt, ist das Verfassungsgericht nach der „controlimiti-Lehre“ nicht nur befugt, sondern verpflichtet, den in dem einfachen Ausführungsgesetz zu dem entsprechenden europäischen Vertrag enthaltenen Rechtsanwendungsbefehl aufzuheben.[42] Um jedoch zu verhindern, dass die Aufhebung des Anwendungsbefehls die einschneidende Folge hat, die Mitgliedschaft Italiens in der Gemeinschaft in Frage zu stellen, betrifft die Aufhebung nicht den gesamten Anwendungsbefehl, sondern wird nur mit Bezug auf den Teil wirksam, der den Eingang der spezifischen, mit einem Verfassungsprinzip oder einem unverletzlichen Recht in Widerspruch stehenden Gemeinschaftsnorm in die nationale Rechtsordnung ermöglicht. Dieses Vorgehen erlaubt es, die Feststellung der teilweisen Verfassungswidrigkeit des Anwendungsbefehls praktisch unbegrenzt zu wiederholen, nämlich jedes Mal für den Teil, der den Eingang einer bestimmten Norm in die italienische Rechtsordnung ermöglicht. Durch die Erfindung dieses Mechanismus hat sich die Corte costituzionale die Zuständigkeit verliehen, normative Akte der Gemeinschaft aufzuheben, allerdings nur mit auf das italienische Staatsgebiet begrenzter Wirkung und in praktisch nur seltenen Grenzfällen. Die Begründung für diese Zuständigkeit entnimmt das Verfassungsgericht Art. 11 Cost., der es zwar zulässt, die nationale Souveränität zu „beschränken“, nicht aber den Gemeinschaftsorganen die Zuständigkeit zu übertragen, den unantastbaren Kern der Verfassung zu verletzen, den die „grundlegenden Prinzipien der Verfassungsordnung“ und „die unverletztlichen Rechte des Menschen“ darstellen.[43]

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Nach der Durchsetzung des Schutzes der Grundrechte in der Judikatur des EuGH durch die allgemeinen Grundsätze und vor allem nach der Einfügung von Art. F Abs. 2 (jetzt Art. 6 Abs. 2) des EU-V scheint eine Verletzung dieser Grundprinzipien bzw. Menschenrechte sehr unwahrscheinlich, und in der Tat ist die Nichtigerklärung (eines Teiles) des Rechtsanwendungsbefehls durch das Verfassungsgericht bislang noch nie vorgekommen.

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Letztlich haben also die europarechtlichen Normen Vorrang vor allen nationalen, auch verfassungsrechtlichen Normen, mit der einzigen Ausnahme der Grundprinzipien der Verfassung und der unveräußerlichen Menschenrechte.

4. Die Verfassungsnovelle des Jahres 2001 und ihre Folgen

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Die Verfassungsnovelle des Jahres 2001 (Reform der Beziehungen zwischen Staat und Regionen) hat zum ersten Mal das Phänomen der europäischen Integration in der italienischen Verfassung ausdrücklich in zahlreichen Vorschriften berücksichtigt. Der neu gefasste Art. 117 Abs. 1 Cost. legt die Grenzen für die staatliche und die regionale Gesetzgebung nieder und erwähnt ausdrücklich neben der nationalen Verfassung und den sich aus internationalen Verpflichtungen ergebenden Grenzen auch die aus der Gemeinschaftsordnung folgenden Schranken („vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario“).

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Daraus ergibt sich zunächst folgende Frage: Kann der neue Art. 117 Abs. 1 Cost. als „Europa-Artikel“ verstanden werden? Anders gewendet: Ist er eine Norm, die – wie z.B. Art. 23 GG in Deutschland – die Grundlage für weitere Übertragungen von Hoheitsrechten auf die europäische Ebene (mit den damit verbundenen Verfahren und Grenzen) schafft? Die Frage ist mit einem klaren „Nein“ zu beantworten.[44] Die Vorschrift regelt die nationale Gesetzgebung und ihre Grenzen. Weitere Übertragungen von Hoheitsrechten werden durch Art. 117 Abs. 1 Cost. nicht ermöglicht. Deshalb können weitere Schritte der europäischen Integration auch zukünftig nur auf der Grundlage von Art. 11 Cost. erfolgen.[45]

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Dies wirft die Frage nach der spezifischen Funktion des neuen Art. 117 Abs. 1 Cost. auf. Diese Frage ist nach der Verfassungsreform des Jahres 2001 von der Rechtslehre intensiv – obwohl nicht immer mit klaren Ergebnissen – diskutiert worden. Nach h.L. hat die erwähnte Verfassungsnovelle die bisherige Gesamtordnung des Verhältnisses zwischen Europarecht und nationalem Recht grundsätzlich nicht geändert, sondern nur die bisherige Rechtsprechung – d.h. den oben dargestellten „cammino comunitario“ der Corte costituzionale – bestätigt und kodifiziert.[46] Dieser Meinung kann man jedoch nicht völlig zustimmen. Wie schon oben erwähnt wurde, regelt der neue Art. 117 Abs. 1 Cost. nur die Grenzen der nationalen Gesetzgebung. Deshalb kann Art. 117 Abs. 1 Cost. den gesamten „cammino comunitario“ in Fragen des Verhältnisses von Europarecht zu nationalem Recht – einschließlich des Verhältnisses von Europarecht zu nationalem Verfassungsrecht – nicht bestätigt und kodifiziert haben. Art. 117 Abs. 1 Cost. kann also nur die vom Verfassungsgericht in seinem „cammino comunitario“ erreichten Ergebnisse über das Verhältnis von Europarecht zu nationalen einfachen Gesetzen bestätigt und kodifiziert haben.[47] Der Vorrang des Europarechts vor dem Verfassungsrecht (mit der Grenze der so genannten „controlimiti“) findet deshalb immer noch seine Grundlage allein in Art. 11 Satz 2 Cost.

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Weiterhin wird vertreten, dass die verfassungsrechtlichen Wurzeln der italienischen Mitgliedschaft in der EU infolge der Verfassungsnovelle solider geworden seien. Jetzt sei die Erforderlichkeit eines verfassungsändernden Gesetzes für den (allerdings höchst unwahrscheinlichen) Austritt Italiens aus der EU unbestreitbar.[48] Die Verpflichtung des nationalen einfachen Gesetzgebers, die sich aus dem Europarecht ergebenden Bindungen zu beachten, ist jedoch schon durch den „cammino comunitario“ des Verfassungsgerichts vor der Verfassungsnovelle erreicht worden (siehe die Urteile Frontini und Granital). Es scheint daher zutreffend, dass ein eventueller Austritt Italiens aus der EU (d.h. die Auflösung der europäischen Bindungen) schon vor der Verfassungsnovelle nicht durch ein einfaches Gesetz hätte erfolgen können, umso mehr, als Gesetze, „die darauf abzielen, die dauerhafte Beachtung der Verträge mit Bezug auf das System oder den wesentlichen Kern seiner Prinzipien zu verhindern“, zu den Gesetzen zählen, die das Verfassungsgericht, wie es festgestellt hat, selbst noch für verfassungswidrig erklären kann.[49] Es ist nicht ersichtlich, wie ein einfaches Gesetz, das auf den Austritt Italiens aus der Gemeinschaft zielte, diesem Schicksal entgehen könnte. Die Änderung von Art. 117 Abs. 1 Cost. hat also in diesem Punkt nur Klarheit geschaffen, aber nichts Neues hinzugefügt.

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Nach einer weiteren Meinung stellt der neue Art. 117 Abs. 1 Cost. mit den sich aus dem Europarecht ergebenden Grenzen (neben der Verfassung und den internationalen Verpflichtungen) ein „vereinendes Element“ in einer Rechtsordnung dar, die – wie die italienische – von einer starken Dezentralisierung geprägt ist:[50] Deshalb sei diese Norm im Rahmen einer Verfassungsreform eingefügt worden, die die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen der Regionen und der Gebietskörperschaften bemerkenswert ausgedehnt hat. Dieser Meinung kann man jedoch nur zum Teil zustimmen. Es ist richtig, dass der neue Art. 117 Abs. 1 Cost. u.a. die europäische Rechtsordnung als vereinendes Element innerhalb der italienischen Rechtsordnung bezeichnet. Man muss aber davon ausgehen, dass sich eine derartige Funktion der aus dem Europarecht ergebenden Bindungen – auch wenn sie im Rahmen einer Rechtsordnung mit deutlich abgegrenzten Regional- und Lokalkompetenzen deutlicher wird als früher – schon vor der Verfassungsnovelle in einem System, das auch schon bedeutende Regional- und Lokalkompetenzen enthielt, durchgesetzt hatte und dass sie deshalb durch den neuen Art. 117 Abs. 1 Cost. nur bestätigt und ausdrücklich anerkannt worden ist.[51]

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Einige Autoren interpretieren den neuen Art. 117 Abs. 1 Cost. als eine Norm, die endlich die monistische Lehre des EuGH vom Verhältnis zwischen der nationalen und der europäischen Rechtsordnung übernimmt und die bisherige dualistische Auffassung des Verfassungsgerichts überwindet.[52] Nach dieser Meinung ist es inzwischen offensichtlich, dass das Gemeinschaftsrecht und das nationale Recht Teile eines einzigen Rechtssystems sind, in dem ersteres Vorrang genießt. Wenn man dieser Meinung folgt, würde damit aber auch die „controlimiti“-Lehre aufgegeben, die keine Grundlage mehr in einem System hätte, das ohne Grenzen den Vorrang des Europarechts vor dem nationalen Recht akzeptiert. Jedoch findet sich kein eindeutiger Hinweis in der neuen Fassung des Art. 117 Abs. 1 Cost., aus dem die Aufgabe der dualistischen Lehre unmissverständlich abgeleitet werden könnte.[53] Darüber hinaus setzt die Annahme der monistischen Lehre, mit dem damit verbundenen Verzicht auf die „controlimiti“-Lehre, eine sehr weitgehende Homogenität in Bezug auf den Umfang des Grundrechtsschutzes und die Inhalte der Grundprinzipien der beiden Rechtsordnungen voraus, die noch nicht ganz erreicht sein dürfte.[54] Es ist daher wahrscheinlich, dass das Fehlen eindeutiger Anhaltspunkte im Verfassungstext, der, wie erwähnt, nur die Schranken für die nationale Gesetzgebung, aber nicht das Verhältnis der Rechtsordnungen zueinander anspricht, der Corte costituzionale abermals die Möglichkeit gibt, in bewährter italienischer Weise die Rolle des Schiedsrichters bei der Festlegung der zukünftigen Beziehungen zwischen nationalem Recht und Gemeinschaftsrecht zu spielen, was entweder in die monistische Richtung gehen kann, die einige Autoren schon vor der Verfassungsänderung angestrebt hatten, oder weiterhin im dualistischen System verbleibt. Wenn die dualistische Lehre also in Zukunft vom Verfassungsgericht aufgegeben werden sollte,[55] ist das nicht unbedingt als eine Folge der Verfassungsnovelle zu verstehen.

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Im Ergebnis sind die Funktionen von Art. 11 und 117 Abs. 1 Cost. unterschiedlich. Art. 11 Cost. hat die bisherigen Beschränkungen der nationalen Souveranität ermöglicht und erlaubt weitere zukünftige Beschränkungen (natürlich nur, wenn die dort vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt werden): Die Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht werden daher auch weiterhin Teil der nationalen Rechtsordnung auf der Grundlage von Art. 11 Cost. Art. 117 Abs. 1 Cost. spielt hingegen die Rolle des Hüters dieser Verpflichtungen gegenüber der staatlichen und regionalen Gesetzgebung. Die konkrete Folge der förmlichen Anerkennung und ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Garantie der sich aus dem Europarecht ergebenden Bindungen in Art. 117 Abs. 1 Cost. liegt darin, dass Fragen der Verfassungsmäßigkeit von mit Gemeinschaftsrecht in Widerspruch stehenden Gesetzen, die noch in die Zuständigkeit des Verfassungsgerichts fallen (vgl. oben, Rn. 31), nunmehr auf die Verletzung von Art. 117 Abs. 1 Cost. und nicht mehr die Verletzung von Art. 11 gestützt werden müssen.[56] Außerdem spielt der neue Art. 117 Abs. 1 Cost. eine klärende Rolle in Bezug auf einige weitere Aspekte: 1) die Erforderlichkeit eines verfassungsändernden Gesetzes für den Austritt aus der EU und 2) die jetzt ausdrückliche Anerkennung der vereinenden Rolle der europäischen Verpflichtungen. Last but not least kommt dem neuen Art. 117 Abs. 1 Cost. wesentliche politische Bedeutung zu, da mit ihm zum ersten Mal ausdrücklich die Anerkennung des europäischen Integrationsprozesses in der Verfassung niederlegt ist.

aa) Der Machtverlust des nationalen Parlaments

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Mit der Übertragung von Hoheitsrechten auf die europäische Ebene ist ein beträchtlicher Machtverlust des nationalen Parlaments einhergegangen. Ein derartiges Phänomen hat erhebliche Auswirkungen auf die Demokratiestruktur innerhalb der nationalen Rechtsordnung, weil die nationale Regierung auf Grund der zentralen Rolle des Rats in der Architektur der europäischen Institutionen auf Kosten des Parlaments deutlich an Macht gewonnen hat. Das Parlament behält natürlich in einer parlamentarischen Demokratie – wie der italienischen – die Möglichkeit, die politische Verantwortung der Regierung in Bezug auf ihre Stellungnahmen in den europäischen Institutionen bzw. Organen geltend zu machen; die Frage ist aber zunächst, wie das Parlament in den europäischen Angelegenheiten ex ante – d.h. im Vorfeld des europäischen Entscheidungsprozesses – eine angemessene Rolle spielen kann.