Una introducció a l'economia pública

L’anàlisi dels fluxos de preferències constitueix, sense cap dubte, l’últim esglaó en què se situa la perspectiva econòmica, en línia amb la consideració abans exposada sobre el fet que avui en dia la ciència econòmica està basada més en un problema d’avaluació econòmica que no d’assignació de recursos escassos.

1.2 El camp problemàtic de l’economia: sector privat, sector públic i tercer sector

Com hem dit, l’economia, com a disciplina científica, té la seua pròpia perspectiva i és aquesta la que la caracteritza i la diferència d’unes altres cièn-cies. Una altra qüestió no menys important és la relativa a l’objecte d’interès de l’economia, ço és, el camp problemàtic5 de l’economia o, dit d’una altra manera, de què s’ocupa l’economia? Què estudiem o analitzem des de la perspectiva econòmica? També ens hem de plantejar si hi ha assumptes, comportaments i fenòmens que interessen especialment l’economia o si, per contra, tot el que ens envolta és analitzable des del punt de vista econòmic.

Camp problemàtic: «els comportaments, els interessos, les xarxes de re-lacions que són objecte d’anàlisi i d’observació des d’una perspectiva».6

En realitat, el camp problemàtic és el que permet caracteritzar i diferen-ciar les parts, les branques o les especialitats en què pot descompondre’s una ciència. Una mateixa ciència pot estar composta per distintes parts, branques o especialitats que, encara que segueixen el mateix enfocament o perspectiva, tracten diferents dimensions del camp problemàtic. Per exemple, dins la medicina trobem especialitats o parts com la neurologia, la pediatria, la traumatologia, la cardiologia, l’oftalmologia, etc. Totes aquestes especialitats tenen en comú una mateixa perspectiva: la de la medicina, però aborden distints camps problemà-tics: sistema nerviós, patologies infantils, problemes cardiovasculars, malalties oculars, etc. Això mateix passa amb l’economia. Avui en dia trobem especialitats com l’economia de la salut, l’economia de l’educació, l’economia de la pau, l’e-conomia de l’empresa, l’economia familiar, l’economia del sector públic, etc. Per tal com avui l’objecte d’interès de l’economia pot ser qualsevol tipus de comportament o relació, la llista de branques o especialitats pot ser intermina-ble. I, igual com passa amb unes altres ciències, la majoria d’economistes en l’exercici de la seua professió són especialistes en només algun o alguns camps problemàtics de l’economia: n’hi ha comptables, assessors fiscals, investigadors de l’economia de la salut, investigadors de l’economia del sector públic, inves-tigadors de l’economia de la pau, etc. De tot això, en podem concloure algunes implicacions importants:

1) Un mateix camp problemàtic és susceptible de ser analitzat des de di-verses perspectives. Per exemple, la salut és un camp problemàtic que interessa a la medicina, l’economia, la sociologia, etc.

2) No hi ha una perspectiva específica per a cada camp problemàtic. Qual-sevol camp problemàtic serà millor conegut en la mesura que siga analitzat des d’un nombre més gran de perspectives.

3) L’anàlisi d’un camp problemàtic des d’una única perspectiva serà sempre parcial i els seus resultats probablement estaran esbiaixats.

4) La perspectiva millora i es perfecciona a mesura que ampliem el camp problemàtic, per la necessitat d’haver d’adaptar un mateix aparell analític a camps problemàtics molt variats.

5) El que caracteritza una ciència no és el camp problemàtic, sinó la pers-pectiva analítica.

La resposta, per tant, a les preguntes plantejades més amunt és evident: qualsevol fenomen de la realitat observable pot ser analitzat des del punt de vista econòmic. Qui no ha sentit a parlar de les implicacions econòmiques de qüestions tan diverses i que preocupen tant avui en dia com el canvi climàtic, la immigra-ció o el terrorisme? Només hem d’indagar a les biblioteques i hi trobarem una infinitat de bibliografia econòmica sobre això o sobre qualsevol altre tema, per estrany que ens semble.

Però, potser un dels desenvolupaments teòrics més fructífers ha estat el que ha intentat aplicar la perspectiva econòmica al sector públic. I això, malgrat que l’anàlisi econòmica gairebé sempre ha centrat l’atenció en el comportament dels individus en el mercat –com a consumidors, com a productors, etc.– i que no sempre el sector públic ha eixit ben parat de l’habitual confrontació entre el que és públic i el que és privat. Tampoc no s’han d’oblidar els avanços que hi ha hagut en els últims anys pel que fa al tercer sector, encara que aquest dispose d’un menor desenvolupament analític per tal com ocupa, pel que fa a l’evolució del camp problemàtic de l’economia, un lloc més tardà.

Aquest llibre se centra en el camp problemàtic d’allò que denominem sector públic i en l’epígraf següent n’abordarem la caracterització econòmica. Però, a què ens referim exactament amb sector públic? Potser resulte un poc precipitat intentar donar resposta a aquesta pregunta en aquestes alçades del llibre, i més quan sembla que no hi ha un criteri acceptat sobre el que constitueix sector privat o sector públic. Però, sí que hem d’evitar, almenys, algunes confusions freqüents: la identificació entre sector públic i pressupost de l’estat, i també la identificació entre sector privat i mercat. Ni el sector públic equival al pressupost públic, ni el sector privat equival al mercat. Pel que fa al sector públic, hi ha actuacions públiques no pressupostàries, com és ara la regulació i la producció públiques. Identificar sector públic i pressupost representa una simplificació errònia de l’ac-tuació pública. De la mateixa manera, tampoc no podem identificar sector privat i mercat, perquè en el sector privat hi ha molts comportaments que no utilitzen el mecanisme de contraprestació que fa servir el mercat –per exemple, les relacions familiars o les relacions internes de les empreses.

No hem d’identificar sector públic amb pressupost, ni sector privat amb mercat.

1.3 Característiques econòmiques del sector públic

Si es poden destacar dues notes distintives en el comportament econòmic del sector públic, aquestes són la universalitat i la coacció (Stiglitz 1989):

a) La universalitat: en el sentit que tots els ciutadans d’una comunitat són membres de l’estat. Per tant, les decisions preses en el si del sector públic afecten tots els ciutadans.

b) La coacció: en el sentit que l’estat disposa d’un poder coactiu sobre els ciutadans de què no disposen les altres organitzacions de la comunitat. Té, per exemple, poder coactiu per a exigir el pagament d’impostos als ciutadans, per a fer complir lleis, per a sancionar, per a expropiar, etc.

Ara bé, si volem ser una mica més precisos en la caracterització econòmica del sector públic, ens hem de plantejar qüestions com: quins són els subjectes implicats, quins són els comportaments ciutadans en l’àmbit del sector públic, com actua o quines tècniques d’intervenció utilitza el sector públic i quins són els seus objectius.

Subjectes implicats

En l’àmbit del sector públic, el primer subjecte implicat que ens ve al cap és l’administració pública. Dediquem un altre apartat a la composició o formes de classificar una institució d’aquestes dimensions –epígraf 1.4–, però òbviament també ens interessa estudiar el comportament dels administrats en la seua triple condició, és a dir, com a contribuents –que paguen els tributs públics–, com a usu-aris de serveis públics i com a beneficiaris dels programes de transferències.

Comportaments ciutadans en l’àmbit del sector públic

La nostra primera tasca pel que fa a la caracterització econòmica del sector públic consisteix a esbrinar quin tipus d’activitats duen a terme els ciutadans de cada comunitat en les distintes institucions que componen el sector públic i, més encara, observar les diferències respecte als altres sectors –bàsicament el sector privat i el tercer sector.

La literatura econòmica i política ha dedicat i dedica gran part dels seus esforços a la ja tradicional contraposició entre el comportament del sector privat i el del sector públic. Però, aquesta inevitable i, de vegades, abusiva comparació sol patir d’un problema propi de les mentalitats més conservadores: partint dels comportaments típics del sector privat s’espera, moltes vegades, que en l’àmbit del sector públic s’actue de la mateixa manera i en igualtat de condicions. En realitat, aquesta equiparació trau a la llum una qüestió molt important analítica-ment, que consisteix en la falta de rigor científic a l’hora d’aplicar unes mateixes categories a dos subjectes distints –com es veurà seguidament–: el sector privat i el sector públic.

Sembla evident que els comportaments en l’àmbit del sector privat són de tipus lucratiu i voluntari, almenys en allò que fa al mercat com a institució bàsica i principal dins aquest sector. A més, el mecanisme bàsic de funcionament d’aquest sector es basa principalment en l’intercanvi per mitjà de preus monetaris. És a dir, l’objectiu bàsic dels agents és la maximització del benefici privat –expressat bàsicament en termes monetaris– i això s’ha d’aconseguir a través de comportaments voluntaris per part dels agents mitjançant el mecanisme de contraprestació. És el consumidor qui en maximitza la utilitat basant-se en les seues preferències i les seues restriccions econòmiques i decideix en el mercat si adquireix o no un determinat producte. El productor, el principal objectiu del qual és la maximització dels seus beneficis privats, utilitzarà, entre altres, mitjans com ara la persuasió a través d’una bona política de màrqueting comercial per a atraure l’interès del comprador, però no pot obligar-lo a comprar el seu producte. L’intercanvi es produeix de manera efectiva quan el comprador està disposat a pagar el preu que determina el mercat amb el joc de l’oferta i la demanda. És això el que succeeix en el sector públic? Evidentment, no. Els comportaments en aquest cas són de tipus no lucratiu i coactiu. L’objectiu ara no és la maximització del benefici privat en termes monetaris, sinó quelcom de ben distint que es podria resumir en el bé comú, interpretat des de l’economia com la maximització del benestar social de la col·lectivitat. Es tracta d’un interès col·lectiu –i no privat– i amb aquesta finalitat el sector públic s’encarrega de la provisió de béns i serveis públics –en alguns supòsits és fins i tot qui els produeix–, obté el finançament públic necessari per tal de complir els seus objectius i regula comportaments. Tot això, ho fa el sector públic, a diferència del que ocorre en el sector privat, a través de la coacció, encara que es tracta d’una coacció legitimada per un sistema polític democràtic. L’exemple que més clarament reflecteix aquesta idea és el pagament d’impostos exigit coactivament als ciutadans. El sector públic necessita obtenir liquiditat per a poder complir els seus objectius i, basant-se en una sèrie de criteris –per exemple, indicadors de renda, patrimoni o consum– exigeix als ciutadans que paguen impostos. Aquests impostos han estat prèviament apro-vats a través dels mecanismes de representació política pels quals es regeix la comunitat. En definitiva, s’ha decidit col·lectivament que els ciutadans han de pagar impostos i que aquells qui, estant obligat a fer-ho i no ho fa, s’ha d’atenir a les conseqüències legals. Una vegada obtinguda aquesta liquiditat, el sector públic la tornarà a transferir a la resta de sectors –bàsicament el sector privat– a través de diverses actuacions públiques, com és el cas de la provisió pública de béns i serveis. És a dir, així com els fluxos econòmics en el mercat estan basats, com s’ha dit, en l’intercanvi per mitjà de preus monetaris, en el sector públic el mecanisme bàsic es el de les transferències bidireccionals i coactives entre el sector públic i la resta de sectors.

D’altra banda, i encara que la contraposició entre sectors ha tingut com a protagonistes tradicionals el sector públic i el sector privat, en els últims anys adquireix força un altre tipus de comportament i de relacions socials en què les notes bàsiques són el seu caràcter no lucratiu i voluntari. Aquest tipus de comportaments conformen el que avui en dia es coneix com el tercer sector, que estaria representat pels comportaments que tenen els individus en l’àmbit de les organitzacions, les associacions o les institucions sense ànim de lucre –per exemple, les conegudes organitzacions no governamentals. Els comportaments ciutadans, en aquest cas, estan motivats per sentiments, com ara la solidaritat, a fi també d’aconseguir l’objectiu de la maximització del benestar social, i tot això de forma voluntària, sense el component coactiu propi del sector públic. Ací, els fluxos econòmics també es basen en les transferències, encara que en aquest cas unidireccionals: l’individu que efectua una aportació monetària en favor d’alguna de les institucions del tercer sector no espera rebre’n cap contraprestació a canvi –com tampoc no l’espera l’ONG quan presta el servei–, excepte la satisfacció personal que li puga reportar saber que està col·laborant per aconseguir una societat millor, més justa, etc.

Per a acabar de caracteritzar el comportament del sector públic, no podem deixar de fer esment del tipus de decisions que predomina en aquest sector, es-pecialment davant els altres sectors. Si alguna cosa caracteritza el sector públic és el fet d’haver de prendre decisions que afecten una col·lectivitat a partir de multitud de preferències individuals. Aquesta característica, tot i no ser exclusiva del sector públic, marca una gran diferència respecte als altres sectors per les particularitats que aquests tipus de decisions tenen, com veurem en el capítol 6. Tot això es resumeix al quadre 1.1:

QUADRE 1.1

Característiques del comportament en els distints sectors

CARACTERÍSTIQUES COMPORTAMENT Sector privat Sector públic Tercer sector Objectiu lucratiu no lucratiu no lucratiu Caràcter voluntari coactiu voluntari Fluxos econòmics intercanvi bilateral –preus– transferències bidireccionals transferències unidireccionals Tipus de decisions individuals col·lectives individuals

Actuacions o tècniques d’intervenció del sector públic

Per a complir els seus objectius, el sector públic utilitza diferents mecanis-mes d’intervenció o ordenació del comportament dels ciutadans. Aquestes actu-acions o tècniques d’intervenció són dutes a terme per les distintes institucions del sector públic i s’agrupen en (Musgrave i Musgrave 1973):

a) Actuacions públiques pressupostàries, que es reflecteixen fonamen-talment, quant a nivell i composició, en el pressupost públic: provisió pública i finançament públic.

b) Actuacions públiques no pressupostàries, que no apareixen, quant a nivell i composició, en el document pressupostari: producció pública i regulació pública.

Vegem breument en què consisteix cada una d’aquestes actuacions.

Producció pública

Es refereix a les actuacions per les quals és el sector públic mateix qui realitza el procés de transformació de béns i serveis en uns altres d’ordre su-perior –amb més valor afegit. El sector públic pot ser titular dels inputs o pot adquirir-los al sector privat a través del mecanisme de preus. Aquesta producció pública pot ser distribuïda a través de preus de mercat –cosa que donarà lloc a ingressos públics– o de preus diferents dels del mercat –si és inferior, donarà lloc a despeses públiques de transferència. En aquest últim cas, una opció és la posada a disposició mitjançant el mecanisme pressupostari, la qual cosa dóna lloc a la provisió pública.

Provisió pública

Fa referència únicament al sistema per posar a disposició dels ciutadans béns i serveis al marge del mecanisme dels preus. Per tant, es tracta d’un mecanis-me pressupostari. Per exemple, el sector públic posa a disposició dels ciutadans els serveis d’educació o sanitat i els usuaris d’aquests serveis no paguen un preu per la prestació del servei, ja que hi ha un pressupost públic destinat a cada una d’aquestes partides. S’ha de tenir en compte que la provisió pública no implica necessàriament producció pública. L’origen dels béns i serveis es pot trobar en la producció pública o en la producció privada. La combinació de producció –pública o privada– i de provisió –pública o a través de preus– dóna lloc a quatre possibles casos:

QUADRE 1.2

Combinacions possibles entre producció i provisió

Provisió Producció Pública A través dels preus Pública 1 2 Privada 3 4

Cas 1) Producció pública i provisió pública: Són béns i serveis produïts públicament –despeses públiques en costos de producció– i oferts –al marge dels preus– per mitjà del principi pressupostari, amb la qual cosa cal buscar fi-nançament –ja que no se’n produeixen impostos– i calcular i distribuir el cost de l’oferta pública entre els potencials destinataris dels béns i serveis. Per exemple, la defensa nacional, l’educació pública obligatòria, etc.

Cas 2) Producció pública i provisió a través dels preus: Es tracta de béns i serveis produïts públicament –despeses públiques en forma de compres públiques d’inputs– i oferts en el mercat per mitjà de preus –ingressos públics en forma de vendes públiques. Aquest seria el cas dels béns i serveis oferts per les empreses públiques.

Cas 3) Producció privada i provisió pública: Són béns i serveis produïts privadament, adquirits pel sector públic –compres públiques d’outputs– i oferts pressupostàriament. En aquest cas, cal obtenir finançament i determinar la dis-tribució del cost. Per exemple, obres públiques –carreteres, etc.–, medicaments per a pensionistes, etc.

Cas 4) Producció privada i provisió a través dels preus:7 Aquest és el cas dels béns i serveis produïts privadament, adquirits pel sector públic –compres públiques d’outputs– i oferts al mercat per mitjà de preus. La raó que pot justi-ficar aquest tipus d’actuacions és que el mercat falle en la distribució o que es vulga establir una política de preus diferent de la del mercat. Per exemple, la restauració d’edificis antics –els adquireix un ajuntament, els restaura i els ven a preus assequibles–, els preus de transferència en alguns productes agrícoles –el sector públic els adquireix a un preu mínim i els ven per sota d’aquest preu–, els medicaments, etc.

Finançament públic

Està constituït per la sèrie d’actuacions públiques que tenen com a camp de referència la liquiditat o el poder adquisitiu de la comunitat. Cal distingir dues operacions distintes: 1) les actuacions d’obtenció de liquiditat –bàsicament a través d’impostos– i 2) les actuacions d’assignació o distribució de la liquiditat obtinguda –per exemple, a través de transferències. La primera implica decisions com la determinació del volum de liquiditat que s’ha d’obtenir públicament, per quin nivell de l’administració pública, de quins subjectes passius i per mitjà de quins instruments. Mitjançant la segona, es determina el nivell de liquiditat que s’ha de distribuir, el qual pot ser igual, inferior o superior al volum de liquiditat obtingut.

Regulació pública

La formen el conjunt d’activitats del sector públic encaminades a estimular o desestimular, prohibir o obligar determinats comportaments dels agents –ciu-tadans, empreses, etc. Es tracta de l’actuació pública que més afecta el comportament del sector privat, la que més ha crescut en els últims anys, la que menys es reflecteix relativament en el pressupost públic, la més difícil de mesurar i la que té un desenvolupament formal i analític més dèbil. Al seu torn, és l’actuació pública que presenta més dificultats de justificació davant l’opinió pública, com passa en les actuacions destinades a satisfer necessitats que el sector públic con-sidera d’interès per a l’individu, tant perquè les considera positives –per exemple, l’obligatorietat d’utilitzar el cinturó de seguretat als vehicles– com condemnables –per exemple, la prohibició de fumar als centres de treball. També constitueixen mesures de regulació les distintes formes de correcció de fallades del mercat, com ara els estímuls fiscals i d’altres. Per ser més precisos, la regulació pública es pot classificar en funció de l’activitat regulada –regulació pública econòmica i regulació pública social–, de l’instrument regulador –regulació pública impera-tiva i regulació pública per incentius– i del nivell de l’administració reguladora –regulació pública supranacional, federal o central, autonòmica i local. Vegem breument en què consisteix cada una d’aquestes modalitats:

Regulació pública econòmica / regulació pública social

Parlem de regulació pública econòmica en aquelles situacions en què el sector públic imposa a les empreses determinats comportaments relacionats amb la seua actuació en el mercat. És a dir, es tracta d’una regulació sobre empreses i el comportament que regula fa referència a la competència en el mercat. Dins la regulació pública econòmica, en trobem dos tipus bàsics:

– Regulació antimonopoli o antitrust: pretén assegurar la competència en els mercats –per exemple, eliminant barreres d’entrada, controlant les fusions i absorcions d’empreses, etc.

– Regulació dels monopolis naturals –s’analitzarà en el capítol 3.

La regulació pública social està integrada per totes les altres regulacions públiques. Ens referim a la correcció de les restants fallades de mercat que pre-sentem al final del capítol 2, com ara les necessitats tutelars, els efectes externs, la imperfecció de la informació o les deficiències distributives.

Regulació pública imperativa / regulació pública per incentius

La regulació pública imperativa és un tipus de regulació forta –obliga-cions o prohibicions–, atès que es contraposa directament a les preferències ma-nifestades pels ciutadans i necessita tenir el suport del corresponent règim ins-pector i sancionador.

La regulació pública per incentius és més respectuosa amb les preferèn-cies individuals i, en conseqüència, menys coactiva i més dèbil –estímuls o desestímuls. Els instruments més utilitzats són les subvencions –per estimular comportaments– i els impostos –per desestimular comportaments.

Regulació pública supranacional / central / autonòmica / local

La distinció en aquest cas depèn del nivell del sector públic del qual prové la norma reguladora. Històricament, en la majoria de països la regulació ha co-mençat al nivell central –federal o estatal–, i més endavant s’ha estès a nivells més descentralitzats de govern –autonòmic i local. En els últims anys també està adquirint protagonisme i importància la regulació supranacional –per exemple, la que prové de la Unió Europea.

Les actuacions públiques són de quatre tipus: dues de pressupostàries –provisió i finançament– i dues de no pressupostàries –producció i regu-lació. La provisió pública no implica necessàriament producció pública. Els impostos constitueixen la principal font de finançament públic. La regulació pública és l’actuació que més ha crescut en els últims anys.