Una introducció a l'economia pública

Funcions o objectius del sector públic

En l’actualitat, el sector públic es planteja uns objectius bàsics, que es tradueixen en les seues principals funcions o branques (Musgrave i Musgrave 1973):

Funció o branca assignativa: aconseguir una assignació eficient dels recur-sos suplint les mancances o fallades del mercat en el seu funcionament. Això és així perquè moltes vegades el mercat falla totalment; d’altres, perquè funciona de manera ineficaç o fins i tot no arriba a funcionar o a existir, i llavors pot estar justificada la intervenció pública per a la consecució de l’eficiència econòmica. Com es veurà, gairebé totes les possibles actuacions o tècniques d’intervenció pública –provisió, finançament, producció i regulació– poden resultar útils en aquest sentit.

Funció o branca redistributiva: modificar l’estat de la distribució de la renda i la riquesa d’un país, per assegurar la conformitat amb allò que la societat considera un estat correcte o just de distribució. En absència de mesures polítiques que ajusten l’estat de distribució, el repartiment de la renda i la riquesa depèn, en primer lloc, de la distribució inicial de les dotacions de factors i, en segon lloc, dels preus que els seus posseïdors obtinguen en un mercat competitiu. Però, aquesta distribució de la renda i la riquesa potser no s’ajuste a allò que la societat considera com un estat correcte o just de distribució –per exemple, perquè hi haja grans desigualtats o acumulacions de renda i riquesa en mans d’uns pocs privilegiats– i és llavors que pot resultar aconsellable la intervenció pública. Les actuacions de provisió pública de béns i serveis i el finançament públic són vitals en aquest sentit –facilitar l’educació pública als pobres o exigir que els rics paguen més impostos que no els pobres són mesures encaminades a aconseguir l’objectiu redistributiu.

Funció o branca d’estabilització: utilitzar la política pressupostària com un mitjà per actuar sobre l’ocupació, la inflació i la taxa de creixement de l’eco-nomia, atès que ni la plena ocupació ni l’estabilitat de preus s’aconsegueixen de forma automàtica en l’economia de mercat. Sense les polítiques públiques adequades, l’economia sol estar subjecta a fluctuacions importants i pot patir períodes sostinguts de desocupació i inflació. Totes les actuacions públiques –provisió, finançament, producció i regulació– poden ajudar en aquest sentit, encara que els instruments fiscals –finançament públic– i monetaris –regulació pública–, com també una eficaç política de despesa pública –provisió pública–, solen ser els més utilitzats, molt sovint de forma combinada.

Funció o branca de creixement: el sector públic tracta també de modificar la senda de creixement econòmic que determina el mercat fixant-se un objectiu de creixement. Cada vegada més, els sectors públics expliciten un objectiu de creixement a l’hora d’elaborar els pressupostos i moltes de les actuacions públi-ques van encaminades a assolir-lo. A més, la visibilitat de l’èxit o del fracàs en aquest objectiu fa que tinga una alta prioritat en l’agenda política.

Tota aquesta declaració de bones intencions per part del sector públic, tanmateix, no garanteix necessàriament un millor estat final de les coses, ja que una mala conducció de les polítiques públiques pot resultar per si mateixa desestabilitzadora, ineficient o contribuir a la desigualtat. És a dir, com es veurà en el capítol següent, la intervenció pública pot no ser condició suficient per a la consecució dels objectius marcats. També, de vegades, el desencadenant del fracàs pot estar originat en un simple i alhora complex conflicte d’objectius –la consecució d’un objectiu es fa sovint a costa d’un altre–, entre els qual s’ha de destacar la tradicional disputa entre l’eficiència i l’equitat; és a dir, el conflicte entre les funcions d’assignació i distribució. No és aquest, però, l’únic cas, perquè l’enfrontament admet quasi totes les restants combinacions possibles: assignació i estabilització, distribució i estabilització o distribució i creixement.

Les funcions bàsiques del sector públic són: l’assignació eficient dels re-cursos, la redistribució de la renda i la riquesa, l’estabilització i el desenvo-lupament econòmic. De vegades, es produeix un conflicte d’objectius.

1.4 Qui conforma el sector públic? Els distints nivells del sector públic

Encara que hi ha moltes maneres i/o criteris per a delimitar el sector pú-blic,8 a l’hora d’identificar qui hi ha al darrere del que denominem sector públic resulta clarificador observar i ordenar el conjunt heterogeni d’institucions, entitats i agents que el conformen. És el que es coneix com a «sectorització del sector públic», que organitza aquestes institucions, entitats o agents basant-se en tres criteris generals: el territori de la seua competència, la principal funció que de-senvolupen i la seua naturalesa jurídica (Giménez 2003).

a) El criteri espacial o territorial divideix el sector públic en funció del territori sobre el qual té poder cada institució, entitat o agent. El nombre i la de-nominació de les divisions resultants depèn de l’estructura politicoadministrativa de cada país, encara que en general se solen distingir tres nivells principals de govern:

– Sector públic central: comprèn tot el territori nacional i, segons països, pot anomenar-se també nivell federal, estatal o nacional.

– Sector públic regional: comprèn els territoris en què està dividit un país i, depenent de cada cas concret, pot denominar-se autonòmic, estatal, provincial o departamental.

– Sector públic local: comprèn els territoris en què es divideix cada regió i, depenent també de cada cas concret, pot denominar-se comarcal, de comtat, provincial o municipal.9

Com s’ha dit, les denominacions concretes de cada un d’aquests tres ni-vells són distintes segons el país a què es refereixen. Moltes vegades aquestes diferències entre països impliquen àmbits territorials distints i no equiparables. Per exemple, el nivell estatal als Estats Units no és comparable al nivell estatal d’Espanya, de la mateixa manera que les províncies canadenques són un nivell de govern molt diferent del de les províncies espanyoles.

b) El criteri de funció econòmica principal divideix el sector públic segons el que fa cada institució, entitat o agent i quina és la seua principal font de finan-çament, i dóna lloc a:

– Administracions públiques: comprenen totes les unitats institucionals que, a títol de funció principal, subministren béns i serveis sense contraprestació monetària directa; efectuen operacions de redistribució de la renda i la riquesa nacional i els seus recursos provenen de pagaments realitzats per unitats perta-nyents a uns altres sectors.

– Seguretat social: desenvolupa una funció molt concreta que consisteix bàsicament en el pagament de pensions. Per això, pot tractar-se com un subsec-tor independent de les administracions públiques, encara que alguns criteris de delimitació del sector públic la consideren part de l’administració pública central –per exemple, el Sistema Europeu de Comptes. Posseeix un sistema propi de finançament per mitjà de cotitzacions.

– Empreses públiques: comprèn aquelles unitats que produeixen béns i serveis que, o bé són monopolis naturals, o bé, per diferents raons, es considera que han d’estar sota tutela pública. Es classifiquen en empreses i institucions fi-nanceres públiques –les que operen en els mercats financers– i empreses públiques no financeres –les que no actuen en aquests mercats. El seu finançament prové bàsicament dels ingressos derivats de la venda dels seus productes, i també de subvencions de les administracions públiques.

c) El criteri de les normes jurídiques que regulen cada institució o entitat dóna lloc a una diferenciació particular segons l’organització administrativa i l’ordenament jurídic de cada país, encara que solen distingir-se:

– Institucions fonamentals: s’hi inclouen els òrgans constitucionals –Tri-bunal Constitucional, Tribunal de Comptes–, les cambres legislatives, els òrgans judicials i, en general, totes les entitats de rang constitucional que no formen part del poder executiu. Solen disposar de lleis especials que en regulen la composiciói el funcionament.

– Administració general: s’hi inclouen els ministeris, les agències, els de-partaments o les secretaries i constitueixen el pilar fonamental de l’administració pública, a través del qual l’executiu exerceix el seu poder. Està sotmesa a lleis administratives comunes.

– Ens instrumentals: són els organismes, els instituts, les agències i la resta d’ens que serveixen de suport a l’administració general per al desenvolupament de les seues tasques. Solen disposar d’una normativa especial que els diferencia en aspectes com ara el règim de personal, el control pressupostari i el sistema comptable. En definitiva, disposen d’una major flexibilitat en la gestió que els acosta més al cas comentat de l’empresa pública.

1.5 Hisenda pública, economia del sector públic o economia pública

Igual com passa respecte del concepte d’economia, de vegades tampoc no hi ha unanimitat sobre què constitueix exactament la hisenda pública. Segurament, això és degut a l’evolució experimentada per aquesta disciplina en els últims anys, tant pel que fa al camp problemàtic, com al de la perspectiva analítica utilitzada. Expressions com ara hisenda pública, economia del sector públic i economia pública són utilitzades, a vegades indistintament, per referir-se a la participació del sector públic en el procés econòmic. Però, sens dubte, avui en dia podem dir que no són termes totalment idèntics, perquè:

[...] al llarg del temps, el desenvolupament del pensament econòmic ha anat generant i donant sentit definitiu a aquestes denominacions que de cap manera no són un problema de paraules, sinó que cada una respon lògicament a determinat llast ideològic, a uns específics supòsits de comportament i a una selecció de problemes a què s’ha decidit dirigir l’atenció, deixant-ne d’altres a l’ombra.10

Començant per la denominació més antiga, hisenda pública és el terme que s’ha aplicat de manera tradicional al conjunt dels problemes polítics que com-porten la utilització de mesures tributàries i de despesa pública. És a dir, el terme hisenda pública es refereix fonamentalment a l’apartat d’ingressos i despeses públiques –el pressupost de les administracions públiques. Però, aquesta denomi-nació no reflecteix ni de forma exacta ni completa l’estat actual de la perspectiva econòmica aplicada al camp del sector públic. Musgrave mateix admet que no és un terme massa bo, ja que els problemes bàsics no són financers, sinó que tracten de la utilització dels recursos, la distribució de la renda i el nivell d’ocupació.

L’ampliació del camp d’anàlisi a les actuacions públiques no pressupostàries –com la producció i la regulació– condueix a una denominació més ambiciosa: la d’economia del sector públic. L’economista es preocupa ara, a més d’estudiar els problemes de transformació d’inputs en outputs que realitza el sector públic, a l’es-tudi de les distintes tècniques –i els seus efectes econòmics– de regulació pública.

Si seguim amb l’ampliació del camp d’anàlisi i incorporem al tercer sector –o la sèrie de comportaments caracteritzats per ser fonamentalment no lucratius, però voluntaris– potser serà apropiat utilitzar un terme més ambiciós encara per a denominar la nostra disciplina: economia pública. En definitiva, estudiaria el comportament de totes les institucions no regides pel mercat. No es tracta, per tant, d’una qüestió merament semàntica, sinó més aviat de contingut de la disciplina o subdisciplina –com se’n vulga dir–, no sols pels autors ressenyats (Musgrave i Musgrave 1973; Williams 1984; Olmeda 1990), sinó per gran part del món acadèmic vinculat al camp problemàtic del sector públic.

També des del punt de vista de la perspectiva utilitzada per aquesta disciplina s’observa una clara evolució que ha donat pas als distints termes que es fan servir per referir-s’hi. Així, si tenim en compte les tres modalitats o fluxos utilitzats en economia –fluxos monetaris, fluxos de recursos i fluxos de preferències–, obser-vem que la més inicial de les denominacions –hisenda pública– estava basada exclusivament en l’anàlisi més bàsic i elemental dels fluxos monetaris, és a dir, ingressos i despeses en el pressupost públic. L’evolució de la perspectiva ha donat pas a nivells d’anàlisi més avançats i complets, que hi incorporen tant fluxos de recursos com fluxos de preferències. Com s’ha dit, l’anàlisi dels fluxos monetaris suposa una primera etapa de recollida i presentació de la informació, però no n’hi ha prou. Les dades pressupostàries –ingressos i despeses– no s’identifiquen amb els costos i els beneficis de qualsevol activitat del sector públic, i és necessari ampliar l’anàlisi als fluxos de recursos i als fluxos de preferències, els quals incorporen categories de costos i productes, en el primer cas, i valors, beneficis i costos d’oportunitat, en el segon. Per tant, la tradicional hisenda pública es limitava gairebé exclusivament a l’anàlisi dels fluxos monetaris, mentre que la perspectiva utilitzada en economia pública és molt més àmplia. No és, per tant, fruit de la casualitat, ni de la recerca de l’elegància semàntica el fet d’haver titulat el nostre llibre Una introducció a l’economia pública. És aquest un manual que, tot i ser introductori, no deixa de ser ambiciós en el sentit que intenta incorporar l’evolució de la disciplina, tant pel que fa a la perspectiva d’anàlisi utilitzada, com al camp problemàtic objecte d’interès en les últimes dècades.

Resum

El que caracteritza una ciència no és el camp problemàtic, sinó la perspectiva analítica.

No hem d’identificar sector públic amb pressupost, ni sector privat amb mercat.

Els comportaments en l’àmbit del sector públic són de tipus no lucratiu i coactiu i el mecanisme bàsic són les transferències bidireccionals i coactives.

Les actuacions del sector públic són la provisió, el finançament, la producció i la redistribució públiques.

Els objectius del sector públic són l’assignació eficient dels recursos, la redistribució de la renda i la riquesa, l’estabilització i el desenvolupament econòmic.

Els canvis en la denominació de la disciplina econòmica que s’ocupa del sector públic obeeixen a una evolució, tant del camp problemàtic objecte d’interès, com de la perspectiva d’anàlisi utilitzada.

Qüestions a debatre

1. Resulta habitual parlar de comportaments econòmics, de situacions econò-miques, de desenvolupament econòmic, de problemes econòmics. És que hi ha comportaments, situacions, desenvolupaments i problemes que són econòmics i d’altres que no ho són?

2. Creieu que els costos són més fàcils de mesurar que no els beneficis en una anàlisi cost-benefici?

3. Apareixen en la comptabilitat d’una empresa els costos i els beneficis? I en el pressupost públic? Què expressen i què no expressen la comptabilitat d’una empresa i el pressupost públic?

4. Tenen el mateix pes les preferències individuals ciutadanes en les actuacions de provisió i regulació públiques? Digueu en quines actuacions públiques es dóna un major grau de coacció per part del sector públic i pronuncieu-vos sobre la necessitat o no de l’esmentada coacció.

BIBLIOGRAFIA

GIMÉNEZ MONTERO, A. (2003): Federalismo fiscal. Teoría y práctica, València, Tirant lo Blanch.

MUSGRAVE, R. A. i P. B. MUSGRAVE (1983): Hacienda Pública Teórica y Apli-cada, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales. Versió original (1973): Public Finance in Theory and Practice, Nova York, McGraw-Hill.

MYRDAL, G. (1967): El elemento político en el desarrollo de la teoría econó-mica, Madrid, Gredos. Versió original (1953): The Political Element in the Development of Economic Theory, Londres, Routledge & Kegan.

OLMEDA DÍAZ, M. (1990): «Sector público y presupuesto del Estado: la dife-renciación entre actuaciones públicas», Palau 14-Revista Valenciana de Hacienda Pública 12, 17-41.

ROBBINS, L. (1944): Ensayo sobre la naturaleza y significación de la Ciencia Económica, Mèxic, Fondo de Cultura Económica. Versió original (1932): An essay on the nature and significance of economic sciences, Londres, MacMillan.

STIGLITZ, J. E. (1993): El papel económico del Estado, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales. Versió original (1989): The Economic Role of the State, Oxford, Basil Blackwell.

WILLIAMS, A. (1984): «La Hacienda Pública: disciplina o función», Hacienda Pública Española 91, 330-333.

1. Alguns autors fan servir uns altres termes per referir-se a aquesta mateixa qüestió. Aquest és el cas, per exemple, de Williams (1984), per a qui resulta més apropiat parlar de disciplina.

2. Olmeda (1990).

3. Olmeda (1986).

4. Olmeda (1990).

5. Williams (1984) utilitza el terme topic quan es refereix aquesta qüestió.

6. Olmeda (1990).

7. Es podría pensar que aquest és el cas típic dels béns privats, pero ací ens interessa destacar només els supòsits en què hi ha intervenció pública. És a dir, supòsits en què, encara que la producció és privada i la provisió es fa a través dels preus, hi ha una intervenció del sector públic.

8. Per exemple, un dels més coneguts és el que estableix el Sistema Europeu de Comptes (SEC), que divideix el sector públic en dues branques: el sector públic administratiu i el sector públic empresarial. A Espanya, la Llei General Pressupostària (art. 3, Llei 47/2003) afegeix a aquestes dues branques una tercera anomenada «sector públic fundacional», integrada per les fundacions del sector públic estatal. També s’ha d’assenyalar el Sistema de Comptes Nacionals (SNA) de l’Oficina Estadística de les Nacions Unides o el del Fons Monetari Internacional, entre altres.

9. En alguns països, aquest nivell se subdivideix en territoris d’àmbit més reduit (per exemple, parròquies, localitats, districtes, etc.).

10. Olmeda (1990).

2. Eficiència econòmica i fallades del mercat

Objectius del capítol

Precisar el concepte d’eficiència en l’assignació de recursos.

Estudiar les possibilitats i limitacions del mercat per a l’assignació efi-cient.

Estudiar el concepte de fallada o deficiència del mercat. Justificar l’acció pública en l’assignació de recursos.

Acabem de veure en el capítol 1 que el camp problemàtic de l’economia distingeix tradicionalment dos grans sectors, el sector públic i el sector privat, als quals darrerament se n’ha afegit un tercer, l’anomenat tercer sector o de les entitats no lucratives. L’anàlisi sobre la mida i el paper adequats de cada sector en l’eco-nomia passa per esbrinar abans les possibilitats i les limitacions de cadascun.

L’enfocament tradicional en economia –teoria econòmica del benestar– justifica el paper del sector públic en la mesura que es plantegen problemes en el mercat que, a més, sol identificar amb el sector privat. Nosaltres tractarem en aquest capítol de contradir aquesta creença, però, per a això, començarem per estudiar les possibilitats dels mercats per a realitzar aquesta assignació òptima de recursos –epígraf 2.1–, i també les seues limitacions i fallades en el seu fun-cionament –epígrafs 2.2 i 2.3.

2.1 Eficiència econòmica: concepte d’òptim paretià

Parlar de les possibilitats d’un sector econòmic d’assignar recursos ens porta al concepte d’eficiència econòmica. Així, la primera cosa que hem de fer és aclarir què volen dir els economistes quan fan servir aquest concepte.

Per eficiència econòmica ens referim al principi que pretén aconseguir la millor assignació de recursos entre les alternatives possibles. Si la branca principal de l’economia fa de l’assignació el problema central de la perspectiva econòmica, es comprèn que l’eficiència en serà la principal ocupació. Ara bé, què vol dir, més exactament, la «millor assignació» possible. Per a poder qualificar una assignació, la que siga, com a millor, hem de demostrar que som capaços d’ordenar distintes assignacions alternatives segons algun criteri. La qüestió clau, per tant, és quin pot ser aquest criteri.

Els economistes han trobat aquest criteri en la formulació d’un economista italià, Vilfredo Pareto. Segons l’anomenat principi de Pareto, una assignació B és millor que una altra A, si cap individu perd en la reassignació A a B i almenys un hi millora. Aquesta reassignació de A a B és considera una millora paretiana, és a dir, una millora en l’eficiència, segons el criteri de Pareto.

Podem explicar millor què és una reassignació que passa el criteri paretià amb l’exemple següent. Siga el vector (100, 50, 2) el que descriu els consums –o la renda, o el benestar, tant hi fa– dels tres individus que conformen una economia. El pas a un vector com ara (101, 50, 2) és una millora paretiana perquè compleix el criteri de Pareto. Dos individus queden igual que en l’assignació inicial i un, el que estava en millor situació, hi millora. Així, doncs, ningú no empitjora i, almenys, un millora.

Tanmateix, el pas a un vector com ara (90, 51, 12) no és una millora pareti-ana, per les mateixes raons. Hi ha dos individus que milloren respecte de l’assig-nació inicial, els que estaven en pitjor situació, però n’hi ha un que hi empitjora, i això contravé el principi paretià. Així, en aquest cas, l’economista no podrà dir que aquesta nova assignació siga millor que la inicial.

Òptim de Pareto

A partir del concepte anterior, és fàcil arribar al concepte d’òptim paretià. Les successives millores paretianes porten a una assignació on ja no és possible cap millora paretiana. És a dir, cap reassignació on es complisca el criteri de Pareto. Aquesta assignació final és l’òptim de Pareto. A partir de l’òptim paretià, qualsevol millora s’ha de fer a costa del benestar d’algun individu. L’economis-ta, segons aquest principi neoclàssic, no pot valorar els guanys o pèrdues entre persones perquè el benestar és subjectiu.

Val la pena reflexionar sobre el fet que algú podria estar temptat a dir que si, en els exemples anteriors, la segona reassignació, que no passa el criteri de Pareto, és millor que la primera –que sí que el passa–, és perquè es compara el benestar entre individus. Aquestes comparacions són radicalment evitades pel criteri de Pareto.

Anomenem òptim de Pareto aquella situació en què no és possible realitzar millores paretianes o canvis en l’assignació que milloren el benestar d’almenys un individu sense empitjorar el benestar de cap altre.

El criteri de Pareto i l’«objectivitat»

El criteri de Pareto s’escampa ràpidament en la perspectiva econòmica, per-què evita haver d’entrar en les comparacions interpersonals d’utilitat o benestar. Aparentment és objectiu, matemàtic, absent d’ideologia.

Ara bé, alguns autors (Cullis i Jones 1991) identifiquen tres judicis de valor implícits en el criteri de Pareto:

1. S’entén que la societat no és més que la suma dels individus que la conformen, sense prendre-la com un ens orgànic de nivell supraindividual. Les unitats bàsiques de l’anàlisi són els individus, no la societat que, en sentit estricte, és com si no existira.

2. Suposa que els individus són els millors jutges del seu propi benestar o utilitat.

3. El principi mateix que només pot haver-hi millora quan algú millora sense que cap altre no empitjore, sense entrar en qui millora i qui empitjora.

Vegem quines consideracions podem fer sobre els tres principis de valor:

1. La idea que no puguen haver-hi funcions de benestar social i, per tant, no puga existir un ens social separat dels individus, és un judici de valor que entra en contradicció amb la visió d’altres disciplines científiques socials, com la sociologia, que estudia precisament la societat com un ens per damunt de les individualitats.