Diálogos y casos iberoamericanos sobre derecho internacional penal, derecho internacional humanitario y justicia transicional

Nuestro país ha vivido un grave problema de inseguridad, principalmente durante el sexenio (2006-2012), cuando el Estado tomó medidas para garantizar la seguridad de las personas, con motivo de que las fuerzas de seguridad pública fueron rebasadas, quedando algunos lugares del país sin policías, hecho que originó que, de acuerdo con las facultades del presidente de la República, dispuso de la totalidad de las Fuerzas Armadas para garantizar la seguridad interior del país. Esta situación tuvo como resultado una serie de enfrentamientos entre los mismos grupos criminales y entre estos y las fuerza armadas y de seguridad pública.

La población en México mantiene altos niveles de confianza en las Fuerzas Armadas, ubicándola en tercer lugar como la organización más confiable del país, después de la Iglesia, así lo menciona la más reciente encuesta nacional en vivienda de paramétrica. Esto lleva a que el Ejército, como una de las instituciones de mayor confiabilidad y respeto, el Estado mexicano, de acuerdo con sus facultades, tenga la necesidad de utilizarlo en auxilio de la Policía. Cabe mencionar que el Ejército y la Marina en México, en comparación con otros países de América, son una de las instituciones mejores evaluadas, ubicándose como una de las cinco fuerzas castrenses con mayor credibilidad y confianza en dicho continente, detrás de la armada de Brasil, Ecuador, Colombia y El Salvador14.

En algunos países latinoamericanos, las Fuerzas Armadas han sido utilizadas para combatir la delincuencia organizada. Colombia, Nicaragua o El Salvador han sido algunos de esos países que han empleado a sus fuerzas armadas para auxiliar a la seguridad pública y garantizar la seguridad y la paz de las personas. Sin embargo, también han existido casos en que no todos los países han tenido suerte en que la población vea con simpatía esta actividad; tal es el caso de Nicaragua, donde no se alcanzó esta aceptación. En el caso de Estados Unidos, se observa que una gran mayoría de la población confía más en los militares que en la Policía y en la Iglesia, considerándose que los miembros de las Fuerzas Armadas contribuyen mucho al bienestar de la sociedad, seguido por los profesores, médicos, científicos e ingenieros. Es así que se observa que mientras para los latinos la institución más confiable es la Iglesia, para Estados Unidos son las Fuerzas Armadas.

Además de lo anterior, es necesario señalar que durante la participación de las Fuerzas Armadas se ha podido obtener resultados satisfactorios, a pesar de que quizá no se ha logrado erradicar de forma permanente la criminalidad en México. En todo caso, la participación de las Fuerzas Armadas definitivamente ha contribuido a reducir los índices de violencia en nuestro país.

2.5. Marco jurídico que faculta a las Fuerzas Armadas en México para auxiliar a la Policía en funciones de seguridad pública

La Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió las siguientes jurisprudencias:

Jurisprudencia número 37/2000. Ejército, Fuerza Aérea y Armada. Pueden actuar acatando órdenes del presidente, con estricto respeto a las garantías individuales, cuando, sin llegarse a situaciones que requieran la suspensión de aquellas, hagan temer, fundadamente, que de no enfrentarse de inmediato sería inminente caer en condiciones graves que obligarían a decretarla.

Jurisprudencia número 38/200. Ejército, Armada y Fuerza Aérea. Su participación en auxilio de las autoridades civiles es constitucional (interpretación del artículo 129 de la Constitución).

La interpretación histórica, armónica y lógica del artículo 129 constitucional autoriza considerar que las Fuerzas Armadas pueden actuar en auxilio de las autoridades civiles, cuando estas soliciten el apoyo de la fuerza con la que disponen. Por esta razón, el instituto armado está constitucionalmente facultado para actuar en materias de seguridad pública en auxilio de las autoridades competentes15.

Es necesario aclarar que las Fuerzas Armadas actúan en auxilio de las autoridades civiles, pero sin desplazar a estas de sus funciones. La actuación de las Fuerzas Armadas es únicamente en coordinación con las diversas autoridades públicas y estando siempre subordinadas a estas, a menos que por mandato del presidente de la República, ante una situación relevante, se requiera investir a un militar de un mando especial por razones particulares de seguridad, este realizará sus funciones únicamente por el tiempo que dure la comisión nombrada.

Ley orgánica del Ejército y Fuerza Aérea mexicanos. Establece en el artículo 1 las misiones generales del Ejército y Fuerza Aérea mexicanos, dentro de las cuales destaca la segunda misión, garantizar la seguridad interior, refiriéndose a todos aquellas conflictos de inseguridad de carácter interno que suceden en el país, tal y como lo es el crimen organizado.

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 89 fracción VI, establece que el presidente de la República Mexicana dispondrá de la totalidad de las Fuerzas Armadas para garantizar la seguridad interior y defensa exterior de la federación, además de conformidad con lo que establece la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea en su artículo 11, “el mando supremo del ejército y fuerza aérea mexicanos, corresponde al presidente de la república, quien lo ejercerá por sí o a través del secretario de la defensa nacional; para el efecto, durante su mandato se le denominará comandante supremo de las fuerzas armadas”.

Se reafirma el mandato que se establece en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 13 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea mexicanos, el cual establece: “El Presidente de la República dispondrá del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, de acuerdo a lo establecido en el artículo 89 fracción VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.

Las Fuerzas Armadas, en sus misiones de seguridad interior y seguridad exterior del territorio nacional, actúan con base en las órdenes que emita el comandante supremo de las Fuerzas Armadas, a través del secretario de la Defensa Nacional, misiones que son encaminadas a proteger la vida y la tranquilidad de las personas, en el caso de la seguridad interior, y a proteger la soberanía de la nación, cuando se trata de garantizar la seguridad exterior de la federación.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, el Gobierno federal señaló que el diseño de la política de Seguridad Nacional responde a su identificación como una función esencial del Estado y como un derecho fundamental de los ciudadanos, que asume los compromisos suscritos ante la comunidad internacional y que, desde sus aspiraciones y objetivos, define los términos de cooperación en la materia16.

La misión de las Fuerzas Armadas de México es emplear el poder militar de la federación para la defensa exterior y para coadyuvar en la seguridad interior del país. Las Fuerzas Armadas, en el caso de la seguridad interior, han tomado un papel predominante en los últimos años, debido a la violencia generada por las organizaciones delictivas.

Puede observarse que en el Plan Nacional de Desarrollo, en la parte correspondiente de defensa exterior y seguridad interior, se hace mención de la relevante tarea que tienen las Fuerzas Armadas en coadyuvar con las autoridades civiles en la seguridad pública. Incluso se hace mención de que es necesario reforzar el marco legal ya existente. Igualmente, se deberá adecuar el adiestramiento para que responda a las exigencias de los tiempos actuales. Dicho Plan menciona además que los sistemas educativos naval y militar requieren de una orientación balanceada en torno a la defensa nacional, seguridad interior y misiones de carácter social que respondan a las necesidades actuales del país.

Es necesario mencionar que el Código de Justicia Militar en su artículo 434 numeral i define al Ejército como la fuerza pública de diversas milicias, armas y cuerpos que sirven a la nación para hacer la guerra en defensa de su independencia, integridad y decoro, y para asegurar el orden constitucional y la paz interior17.

El 22 de mayo del 2014 se emitió el Manual del Uso de la Fuerza, de Aplicación Común a las tres Fuerzas Armadas, y se publicó en el diario Oficial de la Federación el 30 de mayo del 2014. Este Manual regula el uso legítimo de la fuerza por parte del Ejército y Fuerza Aérea mexicanos, y en relación con lo establecido en artículo 19 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el cual establece:

Artículo 19, el titular de cada Secretaría de Estado y Departamento Administrativo expedirá los manuales de organización, de procedimientos y de servicios al público necesarios para su funcionamiento, los que deberán contener información sobre la estructura orgánica de la dependencia y las funciones de sus unidades administrativas, así como sobre los sistemas de Comunicación y coordinación y los principales procedimientos administrativos que se establezcan. Los manuales y demás instrumentos de apoyo administrativo interno, deberán mantenerse permanentemente actualizados. Los manuales de organización general deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación. En cada una de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, se mantendrán al corriente los escalafones de los trabajadores y se establecerán los sistemas de estímulos y recompensas que determine la Ley y las condiciones generales de trabajo respectivas18.

El manual del uso de la fuerza de aplicación común a las tres Fuerzas Armadas incorpora los principios que regula el uso de la fuerza de manera legítima contemplados por la Cruz Roja Internacional (CICR), y aplicados por parte de las Fuerzas Armadas en tareas de apoyo a la Policía en sus funciones de seguridad pública. El enfoque utilizado por el Gobierno federal para utilizar a las Fuerzas Armadas a fin de apoyar a las autoridades civiles en tareas de seguridad pública está sustentado en la defensa de la seguridad interior, ante la amenaza del crimen organizado en la seguridad y no la seguridad pública en sí misma, esta última a cargo de la autoridad civil, como lo establece el artículo 21 constitucional19.

El Plan Sectorial de Defensa 2013-2018. Se observa el mensaje del presidente de la República, en el cual menciona la importancia del papel que desempeñan las Fuerzas Armadas en coaduvancia con la Policía en funciones de seguridad pública. Entre otras cosas, el Plan destaca lo siguiente:

La secretaría de la Defensa Nacional juega un papel importante dentro del contexto de la Defensa Exterior de la Federación, a fin de preservar la integridad, la independencia y la soberanía de la nación; así como, coadyuvar en la Seguridad interior del país para mantener el orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno, en este sentido el Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, han actuado de forma permanente con valor y lealtad al servicio de la patria dentro del devenir histórico de la nación, donde han sido pilares en el mantenimiento de la integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, el carácter social de las Fuerzas Armadas las identifica como un Ejército de paz por su entrega, y compromiso con el pueblo de México en casos de necesidades públicas, así mismo, por el apoyo inmediato a la población en casos de desastres, lo que les ha valido ganarse el reconocimiento íntegro y el aprecio de la ciudadanía. México ha enfrentado en los últimos años una problemática sin precedentes por la inseguridad que generan las organizaciones del crimen organizado, situación que incide negativamente en el desarrollo nacional. Debido a este flagelo, las Fuerzas Armadas han permanecido desplegadas en forma permanente en todo el territorio nacional y con mayor densidad en las áreas álgidas del país, en coadyuvancia a las autoridades responsables de la seguridad pública de los tres órdenes de gobierno, de tal forma que el programa las identifica de Defensa Nacional 2013-2018 proyecta para los próximos seis años, fortalecer y modernizar las capacidades operativas, logísticas y administrativas de sus organismos20.

El Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley es primordial para medir la conducta de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, los cuales son respetar la legalidad vigente y proteger la dignidad humana y los derechos humanos. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley pueden hacer uso de la fuerza en casos de necesidad, pero en la medida que lo requiera el desempeño de sus tareas21.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos adoptada por unanimidad por la Asamblea General de 1848 es de suma importancia para este tema, ya que refiere el uso legítimo del uso de la fuerza, además protege el derecho a la vida22.

Los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer cumplir la Ley fueron adoptados por La Habana en 1990. Este documento sin fuerza vinculante incorpora en términos generales los principios básicos del uso de la fuerza y armas de fuego de manera diferenciada que se deben observar durante el desarrollo de una acción policiaca o bien a cargo de las Fuerzas Armadas. Debe ser determinante que matar no es más aceptable si existe la posibilidad de un arresto y de proteger vidas. Los principios en este documento se encuentran ampliamente difundidos en la práctica de los Estados, así como en legislaciones nacionales y manuales del uso legítimo de la fuerza. Si bien dichos principios no se encuentran en un tratado, por lo que no tienen la fuerza de ley en derecho internacional, sus contenidos han sido refrendados abundantemente en la jurisprudencia resultado de tribunales regionales de derechos humanos, así como del Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas23.

2.6. ¿Cómo deben de actuar las Fuerzas Armadas en auxilio a la seguridad pública en México?

El manual de uso de la fuerza de aplicación común a las tres Fuerzas Armadas en México contempla algunos principios aplicables al uso de la fuerza, los cuales deberán ser aplicados con estricto apego a los derechos humanos, independientemente del tipo de agresión, atendiendo a los principios de oportunidad, proporcionalidad, racionalidad y legalidad24, según se muestra a continuación.

• Oportunidad: cuando se utiliza en el momento en que se requiere, se debe evitar todo tipo de actuación innecesaria, cuando exista evidente peligro o riesgo de la vida de las personas ajenas a los hechos. Esto significa que debe procurarse en el momento y en el lugar en el que se reduzcan al máximo los daños y afectaciones tanto a la vida como a la integridad de las personas involucradas y sus bienes en general, en afectación de los derechos de los habitantes.

• Proporcionalidad: cuando se utiliza en la magnitud, intensidad y duración necesarias para lograr el control de la situación, atendiendo al nivel de resistencia o de agresión que se enfrente. Se refiere a la relación entre la amenaza al bien de la población civil ajena a los hechos, y el nivel de la fuerza utilizada para neutralizarla. La gravedad de una amenaza se determina por la magnitud de la agresión, la peligrosidad del agresor, sea individual o colectiva, las características de su comportamiento ya conocidas, la posesión o no de armas o instrumentos para agredir y la resistencia a la oposición que presenten.

• Racionalidad: Cuando su utilización es producto de una decisión en la que se valora el objetivo que se persigue, las circunstancias de la agresión, las características personales y capacidades tanto del sujeto a controlar como el integrante de las Fuerzas Armadas. Esto implica que, dada la existencia del acto o intención hostil, es necesaria la aplicación del uso de la fuerza, por no poder recurrirse a otro medio alternativo.

• Legalidad: cuando su uso es desarrollado o con apego a la normativa vigente y con respeto a los derechos humanos.

Estos principios tienen compactibilidad y se encuentran ajustados a los que se establecen en la jurisprudencia internacional. Se trata de mecanismos de escrutinio internacional relevantes para México tanto universal con el comité de derechos humanos de naciones unidas, y regional con los trabajos de la Comisión y Corte Interamericana de Derechos Humanos.

El manual de uso de la fuerza de aplicación común a las tres Fuerzas Armadas establece que se deberá de elaborar un informe detallado del evento donde se efectuó uso de la fuerza de conformidad con las disposiciones que sobre el particular emitan ambas secretarias. Otro aspecto relevante en relación con el uso de la fuerza es el de la rendición de cuentas de parte de los agentes a sus superiores y de parte de la institución a la sociedad para asegurar un control adecuado para el uso de la fuerza. En el caso de México, las Fuerzas Armadas en auxilio de la Policía puede ser de dos formas; una es cuando estas de manera directa realizan las tareas de Policía, por ausencia de estos servidores públicos. Regularmente sucede en aquellos estados con alta incidencia en narcotráfico y donde las corporaciones de Policía fueron penetradas por grupos criminales.

La otra forma es cuando las Fuerzas Armadas actúan y coadyuvan con la Policía realizando operativos de manera conjunta, en áreas urbanas y rurales. Para realizar esta actividad, se integran bases de operaciones mixtas (BOM), que normalmente son integradas por militares, policía federal, policía estatal, policía municipal, agentes del Ministerio Público del fuero común y federal25.

Cuando las Fuerzas Armadas actúen temporalmente de manera directa, realizando las funciones de un policía, estas deberán de conocer perfectamente las normas procedimentales que debe aplicar en su calidad de servidor púbico (policía), y saber que su deber es proteger la vida, la integridad de las personas y sus bienes, mantener la paz y la tranquilidad en todo el país, evitando realizar conductas que puedan tener como consecuencia una responsabilidad legal. Para eso, las Fuerzas Armadas deberán de conocer qué conductas llevan a la configuración de un delito, tanto por parte de una persona como de uno mismo en calidad de servidor público.

La participación de las Fuerzas Armadas de forma conjunta con las autoridades civiles, formando BOM, al respecto, el procedimiento sistemático de operar (PSO) bases de operaciones mixtas, editado por el Estado Mayor de la Secretaría de la Defensa Nacional, contempla claramente la organización, funciones, misiones, dispositivos durante los movimientos y lineamientos.

En el citado PSO (bases de operaciones mixtas), se contemplan algunos puntos que deben especificarse claramente, en cuanto a los alcances y limitaciones por parte del personal de las Fuerzas Armadas, siendo los siguientes:

1. Su actuación es en apoyo a las autoridades judiciales y policiales.

2. En caso de que las autoridades policiales judiciales, ministeriales o preventivas se vean rebasadas en sus capacidades para la atención de algún ilícito, podrá actuar el personal militar en apoyo de las mismas para controlar la situación, siempre con la asesoría legal del agente del ministerio público, para evitar una posible violación a los derechos humanos.

3. El personal militar integrante de la BOM, en su función de coadyuvancia a las autoridades judiciales y policiales responsables de la ejecución de las actividades operativas, se mantendrán a distancia de apoyo y actuarán en los casos en que estas autoridades sean rebasadas.

4. En caso de alteraciones del orden, los integrantes de las BOM emplearán la fuerza necesaria para controlar la situación.

5. En caso de que las autoridades policiales judiciales, ministeriales o preventivas se vean rebasadas en sus capacidades para la atención de algún ilícito, podrá actuar el personal militar en apoyo de las mismas para controlar la situación, siempre con la asesoría legal del agente del ministerio público, para evitar una posible violación a los derechos humanos.

6. Las BOM para atención de grupos armados y en apoyo a la seguridad pública que operen en áreas rurales deberán evitar reducir sus efectivos a fin de mantener la seguridad del dispositivo y de sus integrantes en caso de agresión, por lo que no deben realizar operaciones si no se encuentra presente por lo menos un amp, para que respalde legalmente su actuación.

7. La actuación del personal militar encuadrado en las BOM solo es de coadyuvancia, proporcionando seguridad inmediata al personal ministerial, judicial y preventiva, quienes son los responsables de prevenir y perseguir el delito, por lo tanto el personal militar no está facultado para hacer revisiones, interrogatorios, detenciones, aprehensiones u otra actividad del ámbito de competencia de las autoridades civiles; en el caso de las BOM que cuentan con binomios sensores por parte del personal militar, únicamente el manejador del canino puede acercarse al área de revisión.

Todos los puntos antes mencionados deberán sujetarse al modelo reactivo de control gradual de uso de la fuerza, de aplicación por parte de los miembros del Ejército y Fuerza Aérea mexicanos, en funciones de auxilio a la seguridad pública, es necesario que los miembros de las Fuerzas Armadas conozcan los principios fundamentales que gobiernan el uso legítimo de la fuerza y actúen conforme lo establecen citados principios e instrucciones operacionales o directrices, dependiendo de sus acciones de apoyo a las autoridades civiles federales y locales en las acciones de seguridad pública (BOM), o bien en relación con las tareas de apoyo en materia de seguridad interior al combatir a la delincuencia organizada y narcotráfico26.

Las siguientes reglas del uso de la fuerza son aplicables al Ejército mexicano en auxilio a la seguridad pública y en el combate contra la delincuencia organizada, los cuales se encuentran ajustados a los estándares internacionales, así como a lo que establece el manual de uso de la fuerza de aplicación común a las tres Fuerzas Armadas en México.

Reglas del uso de la fuerza son aplicables a las Fuerzas Armadas en auxilio a la seguridad pública

1. Podrá hacer uso de la fuerza y las armas de fuego solo cuando sea estrictamente inevitable con el fin de proteger la vida humana, esto es, en defensa propia y cuando esté en peligro su vida o la de terceros.

2. Utilice en la medida de lo posible medios no violentos antes de recurrir a la fuerza: advertencias verbales claras; persuasión; empleo de instrumentos no letales y de equipo defensivo; comportamiento y control de multitudes; negociación y solución de conflictos.

3. Haga uso de la fuerza solo como última opción si su vida o la de terceros se encuentra en peligro, o se puede ocasionar lesiones graves.

i. Responda al fuego con fuego dirigido.

ii. Siempre tiene el derecho de repeler actos hostiles con la fuerza necesaria.

iii. Si como último recurso hace uso de la fuerza letal, porque medios no hostiles probaron ser ineficaces, esta deberá usarse con moderación y en proporción a la agresión enfrentada.

4. Si como última opción hace uso del arma de fuego cuando su vida o la de terceros se encuentre en peligro, así como la amenaza sea inminente de muerte y lesiones graves, observe lo siguiente:

i. Tiros de advertencia están prohibidos.

ii. Identifíquese como miembro del Ejército mexicano.

iii. Dé una señal verbal clara de advertencia para disuadir la amenaza con tiempo suficiente para que se tome en cuenta.

iv. Si hay indicios de claras intenciones hostiles y si la advertencia verbal resultara evidentemente inadecuada o inútil, dadas las circunstancias del caso poniendo en peligro su vida o la de otras personas, podrán hacer uso de la fuerza letal de manera racional y proporcionada a la agresión enfrentada.

5. Después del uso de la fuerza letal, deberá llevar a cabo lo siguiente:

i. Se prestará atención médica a todas las personas heridas.

ii. Se presentará un informe completo y detallado del incidente al superior jerárquico.

Reglas del uso de la fuerza en caso de un enfrentamiento armado con miembros de la delincuencia organizada

1. Podrá hacer uso de la fuerza y las armas de fuego solo cuando sea estrictamente inevitable con el fin de proteger la vida humana, esto es, en defensa propia y cuando esté en peligro su vida o la de terceros.

2. Utilice en la medida de lo posible medios no violentos antes de recurrir a la fuerza: advertencias verbales claras; persuasión; empleo de instrumentos no letales y de equipo defensivo.