Diálogos y casos iberoamericanos sobre derecho internacional penal, derecho internacional humanitario y justicia transicional

La creación de la Guardia Nacional en México, sus retos en materia de seguridad pública, a fin de garantizar la seguridad e integridad de las personas, como un derecho humano

Daniel Jiménez Sánchez*

Resumen

En marzo del 2019, entró en vigor en México la creación de la Guardia Nacional, la cual estará integrada inicialmente por el Ejército, Marina y Policía Federal. Sin embargo, el problema de seguridad pública en México sigue persistiendo. ¿Cuáles son los retos a los que se enfrentara la Guardia Nacional? ¿Garantizará la seguridad e integridad de las personas? ¿Saben aplicar el uso y empleo de la fuerza? Hace algunos años, el Estado consideró necesario que las autoridades encargadas por mandato constitucional de la seguridad pública fueran auxiliadas por las Fuerzas Armadas (Ejército, Fuerza Aérea y Marina Armada de México). Después de varios años de venir realizando estas actividades, las Fuerzas Armadas han sido ovacionadas y criticadas por su participación en labores de seguridad pública, ya que la mayor parte de la población ve bien la presencia de las Fuerzas Armadas en las calles, pero también hay a quienes no les agrada. El caso es que tanto Fuerzas Armadas como Guardia Nacional realizarán actividades de seguridad pública. La falta de una ley específica que faculte su actuación y una ley de procedimientos que regule la forma de proceder dan lugar a que estas instituciones, que realizan actividades de seguridad pública, redacten manuales y protocolos de actuación con base en estándares internacionales sobre el uso y empleo de la fuerza. Sin embargo, la capacitación y profesionalización a sus integrantes no parece la adecuada, ya que la forma de interpretación de los manuales y protocolos sobre el uso y empleo de la fuerza no se hace correctamente, provocando violaciones a los derechos humanos y, por lo tanto, la intervención de instancias internacionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Palabras clave: Guardia Nacional, uso y empleo de la fuerza, ley, ley de procedimiento, capacitación y profesionalización, Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Abstract

In March 2019, the Mexican National Guard was created and it was initially formed by the Army, the Navy, and the Federal Police. Nonetheless, the problem of public security in Mexico persists. What are the challenges that the National Guard will face? Will they guarantee the security and integrity of people? Do they know how to exert and use force? Some years ago, the State considered necessary that the authorities in charge of the public security by constitutional mandate were helped by the Armed Forces (Mexican Army, Air Force, and Navy). After a few years performing these activities, the Armed Forces have been both acclaimed and criticized for their participation in public security tasks as most of the population likes the presence of Armed Forces in the street, although some people disagree. The point is that both the Armed Forces as well as the National Guard will perform public security tasks. The lack of a specific law that allows their acting as well as a procedural law that regulates their procedural acting makes it possible that these institutions, that perform public security activities, write up manuals and action protocols using international standards in the use of force. Nonetheless, the training and professionalization to their members doesn't seems to be the right one because the interpretation of this manuals and action protocols is not made correctly, causing human rights violations, and accordingly, the interventions of international bodies such as the Inter-American Court of Human Rights.

Keywords: Mexican National Guard, use and employ of force, law, procedural law, capacitation and profesionalization, Inter-American Court of Human Rights.

Introducción

La finalidad de escribir el presente capítulo es porque en México existe un problema de inseguridad. Los cuerpos de Policía pública pertenecientes a la Secretaría de Seguridad Pública no son suficientes para poder controlar este problema de inseguridad. El Estado, como principal garantista de seguridad, dispuso de las Fuerzas Armadas de México (Ejército, Fuerza Aérea y Marina Armada de México) para que realizaran misiones de seguridad pública, sin embargo ante esta situación, los miembros de las Fuerzas Armadas al realizar estas funciones se vieron involucrados en violaciones a derechos humanos, situación que llevó a que organizaciones de derechos humanos se manifestaran en contra, incluso hubo quienes presentaron quejas a instancias internacionales, como lo son la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Por asuntos de su competencia, también hubo organizaciones internacionales que presentaron informes a la Corte Penal Internacional (CPI) por supuestos crímenes internacionales. Recientemente, en México hubo cambio de administración y el Gobierno en turno proveniente de izquierda propuso la iniciativa para la creación de la Guardia Nacional, integrada en su gran mayoría por miembros de las Fuerzas Armadas bajo la dirección administrativa de la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) y en la parte operativa a cargo de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena).

1. La creación de la Guardia Nacional en México

Con la entrada en funciones del nuevo Gobierno en México, a cargo del presidente Andrés Manuel López Obrador, se propuso la creación de un cuerpo de seguridad que hiciera frente a los problemas de inseguridad que tanto azota a la población. La Constitución establece que la seguridad pública corresponde al Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los municipios1. Los fines de la seguridad pública son garantizar la vida, la integridad, las libertades y el patrimonio de las personas. En marzo de 2019, entró en vigor el decreto mediante el cual se crea la Guardia Nacional, siendo esta una institución de carácter civil, profesional y disciplinado. La formación que tendrán los integrantes de la Guardia Nacional será con base a una Policía que se enfoque principalmente en el servicio a la sociedad, la disciplina, el respeto a los derechos humanos, al imperio de la ley, al mando superior, y en lo conducente a la perspectiva de género. En el decreto mediante el cual se crea la Guardia Nacional se establece que durante cinco años a partir de su entrada en vigor, mientras la Guardia Nacional desarrolla su estructura, capacidades e implementación territorial, el presidente de la República podrá disponer de la fuerza armada permanente en tareas de seguridad pública, situación que desde mi opinión personal ya se viene presentando desde hace varios años, ya que las Fuerzas Armadas se han hecho cargo de la seguridad pública, sobre todo en entidades federativas donde el crimen organizado ha sobrepasado a las policías.

1.1. Integración de la Guardia Nacional

Inicialmente este cuerpo de seguridad nacional estará integrado por la Policía Militar, Policía Naval y Policía Federal, y dependerá de la Secretaría de Seguridad Pública y Protección Ciudadana, dependencia que a su vez elaborará la estrategia de seguridad nacional. La Secretaría de Seguridad Pública se encargará del manejo administrativo, ya que en lo operativo estará bajo el mando de un militar en situación de retiro del Ejército mexicano. De igual forma, estará integrada por una coordinación operativa institucional, la cual estará integrada por un representante de la Policía Federal, un representante de la Secretaría de la Defensa Nacional y uno más por parte de la Secretaría de Marina2.

2. Narcotráfico y crimen organizado en México

El narcotráfico en México tiene sus orígenes en los estados del norte, principalmente Durango, Sinaloa y Chihuahua, sin dejar de ver hacia los estados de Guerrero y Michoacán. El narcotráfico es el comercio ilegal de drogas tóxicas en grandes cantidades. El proceso (que comienza con el cultivo de las sustancias, sigue con la producción y finaliza con la distribución y la venta) suele ser realizado por diversas organizaciones ilícitas (denominadas carteles) que se especializan en distintas partes. La lucha contra el narcotráfico en México es un conflicto interno que enfrenta el Estado contra las bandas que controlan diversas actividades ilegales, principalmente el tráfico ilegal de drogas; esta lucha se viene dando desde varios años atrás, sin embargo, quedó marcado para la historia el hecho de que el 11 de diciembre de 2006, cuando el Gobierno federal anunció un operativo contra el narcotráfico en el estado de Michoacán, donde a lo largo de 2006 se había contabilizado cerca de 500 asesinatos de miembros de los cárteles del narcotráfico3.

Para enfrentarlos, el Gobierno mexicano ha privilegiado el uso de las Fuerzas Armadas. Desde el inicio del conflicto, se ha movilizado a la Policía Federal en compañía de los cuerpos de seguridad de cada entidad federativa y de diversos municipios; a ellos se han sumado el Ejército y la Marina.

El expresidente Felipe Calderón desde el inicio de su administración (fines de 2006), al declararle la guerra al “narco” e iniciar el operativo conjunto Michoacán, primera de las acciones en que se manda a más de 5000 soldados, marinos y policías al sureño estado mexicano a librar una “batalla” contra el crimen organizado4.

Transcurrieron más de cuatro años de aquel toque de trompeta, es difícil, salir en defensa de esta estrategia, que entiende al narcotráfico más como un problema de seguridad que como uno de salud pública al que hay que atajar por medios eminentemente policíacos y militares.

2.1. El crimen organizado, un problema en materia de seguridad en México

En la actualidad, se ha agudizado la inseguridad en México, siendo el punto de atención a nivel internacional, tomando en consideración la situación geográfica en la que se encuentra México, cercano a un país poderoso, el cual muestra un alto interés en la adquisición de drogas. Esto lleva a que nuestro país sea usado como paso obligado por parte de las diferentes organizaciones del crimen organizado, teniendo como resultado que exista un alto grado de inseguridad, volviéndose un problema social, público, económico y gubernamental de carácter internacional.

Existen diversos estudios y diagnósticos de la inseguridad en México. Bergman, Magaloni, Negrete y Azola, y Zepeda concluyeron que existe una ineficacia por parte de las instituciones responsables de combatir el crimen organizado; sin embargo, en el ámbito nacional ha aumentado la inseguridad pública, principalmente en ciudades fronterizas entre México y Estados Unidos, como son los estados de Baja California, Chihuahua, Tamaulipas y Sonora5.

La inseguridad pública no es un problema reciente en México, debe de considerarse como uno de los problemas nacionales más importantes que afecta la seguridad de las personas y la calidad de vivir, por lo tanto, afecta también el tejido social. En la última década, México ha sido escenario de actos violentos como consecuencia de la lucha por el poder y por mantener el control de los territorios, dando origen a una lucha armada entre las diferentes organizaciones delictivas, generándose la muerte de una gran cantidad de personas inocentes; es el caso que desde hace aproximadamente una década se vienen presentando graves problemas de inseguridad en México, los cuales se han agudizado durante los años 2006-2012, el estado tomó en México, mediante una campaña por parte de la Policía y las Fuerzas Armadas contra las diferentes organizaciones criminales.

2.2. Las Fuerzas Armadas de México

Las Fuerzas Armadas en México se encuentran integradas por el Ejército, Fuerza Aérea y Marina Armada de México. En el caso del Ejército, este actúa con base en las misiones generales que se encuentran establecidas en la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, siendo las siguientes:

A. Defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación.

B. Garantizar la seguridad interior.

C. Auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas.

D. Realizar acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país.

E. En caso de desastre prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstrucción de las zonas afectadas.

Por su parte, el artículo 1.o de la Ley Orgánica de la Armada de México establece que la Armada de México es una institución militar nacional, de carácter permanente, cuya misión es emplear el poder naval de la Federación para la defensa exterior y coadyuvar en la seguridad interior del país6.

Con respecto a la primera misión del Ejército y Fuerza Aérea de México, “Defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación”, de acuerdo con el Manual de Operaciones en Campaña, del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, debe entenderse primordialmente a las amenazas provenientes del exterior, y la segunda misión se refiere a que busca el logro del orden interior por el mantenimiento del imperio de la constitución y demás leyes, en problemas que requieren ser solucionados por la fuerza y procedimientos militares, y no solamente por métodos policiacos.

Es necesario especificar que en la actualidad las Fuerzas Armadas no enfrentan un enemigo proveniente del exterior, como lo sería un ejército legalmente constituido; lo real es que las Fuerzas Armadas en México realizan diferentes actividades para salvaguardar las seguridad integral de las personas, así como su patrimonio, mediante la aplicación del Plan DN-III, ayudando a la población civil en caso de desastres, prestando ayuda para el mantenimiento del orden, el auxilio a las personas y la reconstrucción de las zonas afectadas, siendo esta tarea una de las más frecuentes que desempeñan las Fuerzas Armadas.

Otras de las tareas que realizan las Fuerzas Armadas en forma constante son las actividades de labor social en beneficio de la población, son las relacionadas con la labor social, como lo son: atención médica y odontológica a la población, así como trabajos de mantenimiento en áreas públicas como son parques, escuelas, y centros de beneficencia pública como asilos e internados, participando también en la cruzada contra el hambre, mediante el establecimiento de cocinas comunitarias en aquellos lugares marginados.

2.3. Las Fuerzas Armadas en apoyo a la seguridad pública en México

El Ejército y Fuerza Aérea mexicanos son instituciones de las más antiguas y confiables en el país. Es el caso que en la actualidad, en cumplimiento a un mandato presidencial y por ser una necesidad del país y de los ciudadanos, se da a la tarea de realizar actividades de seguridad pública en los diferentes estados del país en donde su estructura de seguridad ha sido vulnerada y corrompida7.

La actuación de las Fuerzas Armadas en auxilio de la seguridad pública siempre es a solicitud expresa, fundada y motivada de las autoridades civiles encargadas de esta actividad, la cual realizan por conducto del gobierno federal y se limita a auxiliar a los cuerpos de seguridad pública, pero sin sustituirlas en sus funciones. Esta labor de las Fuerzas Armadas siempre es en situaciones extraordinarias de violencia e inseguridad que hayan rebasado la capacidad de respuesta de las autoridades estatales, municipales y federales en materia de seguridad pública.

Cabe mencionar que, con motivo de que las instituciones armadas por el tipo de adiestramiento militar con el que cuentan, se ha llegado a dar el caso de que durante su desempeño en labores de seguridad pública cometen actos que constituyen delitos de competencia del fuero común o federal, y con este motivo son colocados en una situación legal que de acuerdo con los nuevos ordenamientos en relación con que el fuero militar no debe juzgar a los militares que cometan delitos en donde se encuentre involucrada una persona civil, por tal motivo el agente de las Fuerzas Armadas que se vea en este supuesto deberá de estar a sujeto a proceso ante un juez federal o del fuero común, según el caso.

Las dependencias que son responsables de garantizar la seguridad de las personas son prácticamente las mismas que conforman el gabinete de seguridad, estas son: el Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP) es el órgano superior del snsp, y es presidido por el presidente de la República, e integrado por los secretarios de Gobernación, Defensa Nacional, Marina, seguridad pública, el procurador general de la República, los gobernadores de los estados, el jefe del Gobierno del Distrito Federal y el secretario ejecutivo del SNSP8.

Hace aproximadamente diez años, se decía que no existía zona del país que esté libre del crimen organizado y que por las dimensiones que ha adquirido se debe considerar como un problema de seguridad nacional, por la forma en que afecta al Estado, a la población, a sus estructuras de seguridad municipal, estatal y federal.

El problema de inseguridad que existe en México, es una de las principales preocupaciones del Estado y de la población, que afecta la tranquilidad y la paz que debe prevalecer en todo el territorio de la República mexicana y en sus habitantes. La inseguridad provoca además una inestabilidad política, económica y jurídica, a nivel nacional como internacional, con motivo de que el Estado como garante de la seguridad de las personas emplea inicialmente las Fuerzas de Seguridad Pública para garantizar la paz de las personas, esto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 constitucional, el cual define la seguridad pública como una función que estará a cargo del Estado, y comprende la prevención de los delitos, la investigación y persecución para hacerla efectiva9.

En México, las Fuerzas de Seguridad Pública se encuentran distribuidas en los tres órdenes de gobierno, federal, estatal y municipal, siendo el caso de que a nivel federal se encuentra a cargo de la Policía Federal, conformada por las siguientes divisiones: División de Inteligencia, División de Investigación, División de Seguridad Regional, División Científica, División Antidrogas, División de Fuerzas Federales, Unidad de Asuntos Internos, Órgano Interno de Control y División de Gendarmería, esta última es de reciente creación, entró a funcionar en el año 2014 y uno de los objetivos de esta división de gendarmería es reforzar la seguridad de las zonas rurales y urbanas del país, principalmente en aquellas regiones que cuentan con alto índice de delincuencia. En el ámbito estatal, se cuenta con la Policía estatal; en algunos estados del país, estas policías cuentan con unidades especializadas de reacción inmediata para hacer frente a la delincuencia y garantizar la seguridad de las personas10.

A nivel municipal es donde nos encontramos con que la Policía es más frágil, ya que presenta mayor vulnerabilidad de ser penetrada por el crimen organizado; esta termina siendo corrompida e incluso llega a cambiar de bando. Las fuerzas públicas de seguridad habían sido superadas por el crimen organizado, ocasionando con esto un estado de temor por parte de la población, por lo que, con base en sus facultades, el Estado tomó medidas al respecto, las cuales consistieron en hacer uso de las Fuerzas Armadas, esto es, Ejército, Fuerza Aérea y Armada de México, con el fin de que en auxilio a la seguridad pública se lograra el mantenimiento de la paz y el orden público, esto de conformidad con los fundamentos legales que otorgan al Estado para hacer uso de la totalidad de las Fuerzas Armadas para garantizar la seguridad interior del país, protegiendo y salvaguardando la vida, y todos los problemas de carácter interno.

Con la participación de las Fuerzas Armadas mexicanas en auxilio a la seguridad pública, se logró mantener el orden público, sobre todo en aquellos estados en donde sus municipios se quedaron temporalmente sin policías con motivo de que algunos de estos servidores públicos fueron retirados de sus cargos por tener vínculos con organizaciones criminales y con integrantes de la delincuencia organizada, otros se integraron a los diferentes grupos delictivos y los pocos policías que continuaron prestando sus servicios se sometieron a un proceso de selección, adiestramiento y preparación que los ausentó por algunos meses de sus actividades policiales11.

Algunos de los integrantes de las Fuerzas Armadas, encontrándose en apoyo a la seguridad pública, se vieron involucrados en casos legales con motivo de presuntas denuncias en su contra por haber cometido conductas que son consideradas delitos, al grado de que llegó a tenerse conocimiento de organismos internacionales protectores de los derechos humanos que emitieron resoluciones al respecto. Uno de los casos más relevantes tuvo lugar el 23 de noviembre de 2009, cuando la Corte Interamericana emitió una sentencia en contra del Estado mexicano en un caso cuyos hechos tuvieron lugar en 1974. La resolución textual fue la siguiente: “El estado deberá adoptar, en un plazo razonable, las reformas legislativas pertinentes para compatibilizar el artículo 57 del código de justicia militar, con los estándares internacionales en la materia y de la convención americana sobre derechos humanos”12. La corte interamericana declaró que el artículo 57 del código de justicia militar es incompatible con la Convención Americana, por lo tanto el Estado debería de adoptar, en un plazo razonable, las reformas legislativas pertinentes para compatibilizar la citada disposición con los estándares internacionales de la materia y de la convención; en ese contexto también le fue recomendado al Estado realizar una reforma al artículo 13 constitucional, relacionado con la regulación del fuero de guerra, con el fin de “impedir que los elementos del Ejército mexicano sean juzgados por tribunales militares cuando han cometido violaciones a los derechos humanos”13.

2.4. ¿Por qué las Fuerzas Armadas en México deben auxiliar a la Policía en sus funciones de seguridad pública?

Es importante señalar que la seguridad pública es una actividad a cargo de la federación y corresponde garantizar al Estado, mediante las instituciones de seguridad pública (Policía). Sin embargo, al verse superada la capacidad de estas para garantizar la seguridad de las personas, la paz y la tranquilidad pública del territorio nacional, fue necesario que el Estado dispusiera de las Fuerzas Armadas, conforme a las facultades establecidas en la carta magna de nuestro país, y demás ordenamientos legales que facultan al presidente de la república para disponer de la totalidad de las Fuerzas Armadas para garantizar la seguridad interior del país. Lo anterior es con la finalidad de asegurar el mantenimiento del orden y la paz pública, sobre todo en aquellos estados del país con grandes índices de criminalidad.