Эволюция конституционного законодательства России 1988-2023 гг.

§ 4. Реформы Конституции РСФСР 1978 г.: хронология и основные новеллы

Период реформирования текста Конституции РСФСР 1978 г. в 1989–1992 гг. можно условно разбить на три периода. В течение первого периода (1989 гг.) российские республиканские власти корректировали Конституцию РСФСР, двигаясь привычно, в русле реформ Конституции СССР 1977 г. и опираясь на указания союзного партийного и государственного руководства. Второй период (после провозглашения независимости России 12 июня 1990 г. и до распада СССР в декабре 1991 гг.) характерен сначала появлением отклонений в политическом целеполагании от «генеральной линии» союзных властей, а затем – демонстрацией своего особого пути. Наконец, третий период, последовавший после развала СССР (1992 г.) отличается тем, что российские республиканские власти оказываются предоставленными сами себе. Но в отсутствие должного опыта развития в свободном демократическом обществе им не удается удержать политическую борьбу в правовом, цивилизованном русле.

1. Итак, вслед за первой реформой союзной Конституции, реализованной в 1988 г.[14], на уровне РСФСР проводится своя первая конституционная реформа, которая находит отражение в принятии Верховным Светом РСФСР 27 октября 1989 г. Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»[15].

Не лишним будет обратить внимание, что изменения в Конституцию РСФСР в этот период правомочен был вносить Верховный Совет РСФСР согласно ее ст. 185[16]. Первые поправки предусматривали изложение в новой редакции глав 10, 11 и 13 (соответственно – «Система и принципы деятельности Советов народных депутатов», «Избирательная система», «Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР»), а также сопутствующие изменения в статьи из других глав.

К основным чертам данной реформы необходимо отнести следующие:

– Создается, как и на союзном уровне, новый государственный орган – Съезд народных депутатов (далее – СНД или Съезд), который провозглашен высшим органом власти (ст. 104). Съезд избирается непосредственно избирателями, российскими гражданами[17], он имеет свои исключительные предметы ведения, очередные заседания СНД проводятся один раз в год, но возможны и внеочередные заседания (ст. 106). Таким образом, по типу организации работы данный орган скорее напоминал Верховный Совет дореформенного образца.

– Вместе с тем учреждается орган совершенно нового типа. Хотя он и называется привычно – Верховный Совет, но характеризуется теперь как «постоянно действующий законодательный распорядительный и контрольный орган государственной власти РСФСР» (ст. 107). Таким образом, намечается тенденция формирования парламентаризма западного типа, а также профессионализации работы народного депутата, публичного политика.

Вместе с тем сохраняется значительная роль Президиума Верховного Совета РСФСР, который является «подотчетным Верховному Совету РСФСР органом, обеспечивающим организацию работы Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР» (ст. 113)[18]. Верховный Совет созывается Президиумом на очередные сессии, которые проводятся два раза в год (ст. 108).

Верховный Совет признается «органом Съезда народных депутатов РСФСР» (ст. 107). Верховный Совет формируется не путем прямых выборов гражданами, а избирается Съездом народных депутатов из своего состава.

– Впервые на республиканском уровне в РСФСР формируется «верхняя палата» Верховного Совета, которая получает название Совета Национальностей. Если Совет Республики («нижняя палата») избирается из числа народных депутатов от территориальных избирательных округов (с учетом численности избирателей в регионе), то Совет Национальностей избирается из числа народных депутатов от национально-территориальных избирательных округов по особым нормам (ст. 107)[19].

2. Весной 1990 г. начал функционировать образованный предыдущей конституционной реформой Съезд народных депутатов РСФСР. Теперь именно он согласно обновленной в 1989 г. статье 185 стал правомочен принимать решения об изменении Конституции[20]. Согласно Закону «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» № 38-I от 16 июня 1990 г.[21], принятому I Съездом народных депутатов РСФСР, радикально меняется редакция ст. 6 и 7 Конституции РСФСР: исчезают упоминания о КПСС, о ее руководящей и направляющей роли, а также упоминания о ВЛКСМ и других организациях, которые имели партийную окраску[22]. Новая редакция этих статей исключает привязку общественно-политической активности добровольных ассоциаций к какой-либо идеологии. Таким образом, данная реформа закладывает конституционные основы политического плюрализма в России, обозначает вектор на размежевания системы государственных органов и организационной инфраструктуры Компартии, начинает активное противодействие засилью партноменклатуры в системе принятия важнейших политико-экономических решений в государстве.

3. После принятия 12 июня 1990 г. Съездом народных депутатов Декларации о государственном суверенитете РСФСР, очевидно также потребовались серьезные изменения действующей российской Конституции. Они были проведены в Законе «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 г.[23]

Среди основных новелл этой конституционной реформы необходимо указать на следующие:

– Конституция получила новую преамбулу, в которой говорится, что Съезд подтверждает государственный суверенитет РСФСР «на всей ее территории и заявляет о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР»[24];

– конституционное признание находит идея прямой демократии, поскольку в ст. 2 указывается, что власть народом осуществляется «через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР, и непосредственно»;

– впервые учреждается отдельный, самостоятельный и независимый государственный орган, реализующий функции конституционной юстиции в российской политико-правовой системе – Конституционный Суд РСФСР (состав избирается Съездом)[25];

– другие изменения этой реформы были посвящены: а) вычищению идеологических штампов из текста Конституции; б) редактированию положений о верховенстве социалистической собственности; в) проводится переподчинение исполнительных органов власти и прокуратуры РСФСР российским же республиканским органам – СНД и Верховному Совету РСФСР.

4. После проведения референдума 17 марта 1991 г., где на уровне РСФСР решался вопрос о введении поста Президента РСФСР, снова потребовалось внести изменения в Конституцию 1978 г., которые нашли воплощение в принятых III СНД РСФСР Законах РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР»[26] и «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» 24 мая 1991 г.[27]

К числу основных особенностей этой реформы необходимо отнести такие:

– впервые в истории нашей страны учреждается должность Президента РСФСР; согласно новой главе 13-1 Президент РСФСР «является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР» (ст. 121-1); им может быть избран только гражданин РСФСР «не моложе 35 и не старше 65 лет», обладающий избирательным правом; избирается он сроком на пять лет и не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд (ст. 121-2); избирается Президент РСФСР «гражданами РСФСР на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» (ст. 121-3);

– согласно ст. 121-7 «одновременно с Президентом РСФСР избирается вице-президент РСФСР; кандидатуру вице-президента РСФСР предлагает кандидат в Президенты РСФСР»;

– с появлением фигуры Президента появляются более явные контуры системы разделения властей; согласно ст. 121-5 Президент назначает Председателя Совета Министров РСФСР с согласия Верховного Совета РСФСР, назначает и освобождает от должности министров, руководителей комитетов и ведомств РСФСР по представлению Председателя Совета Министров РСФСР;

– принятый в пакете второй упомянутый закон об изменениях и дополнениях к Конституции посвящен учреждению института местного самоуправления – еще одного важнейшего признака демократического государства, позволяющего распределить осуществление властных полномочий между разными типами субъектов отношений. В отличие от прежней командно-административной системы государственного управления, пронизывавшей советское общество сверху до низу, местное самоуправление проводит границу между политическими задачами государства и местными нуждами, предъявляет претензию на организационную и финансовую автономию при разрешении местных дел[28].

5. Следующая конституционная реформа была проведена законом V СНД РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 1 ноября 1991 г.[29]

Среди главных новелл следует отметить:

– обретение более четкой конструкции исполнительной власти на уровне регионов: в Конституции появляется новая глава 15–1 под названием «Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР». С одной стороны, указано, что Президент республики в составе РСФСР является «высшим должностным лицом республики и главой исполнительной власти в республике в составе РСФСР», но, с другой стороны, он «входит в единую систему исполнительной власти РСФСР, возглавляемую Президентом РСФСР»;

– также данная реформа привнесла изменения в символику России как независимого государства: согласно новой редакции ст. 181 «Государственный флаг РСФСР представляет собой прямоугольное полотнище с равновеликими горизонтальными полосами: верхняя полоса белого цвета, средняя – лазоревого цвета и нижняя – алого цвета».

6. Распад СССР в декабре 1991 г. и подписание в рамках РСФСР Федеративного договора 31 марта 1992 г. требуют приведения российской Конституции в соответствие с новой политической реальностью. В Законе РФ «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 21 апреля 1992 г. N2708-I[30] СНД постановил следующее:

– российское государство обретает новое название в Конституции – вместо РСФСР включается название «Российская Федерация – Россия», таким образом Россия перестала считать себя государством «советским» и «социалистическим»[31];

– в ст. 3 принцип демократического централизма, на котором основывалась прежде система советов как органов власти сменяется принципом разделения властей, причем разделение власти осуществляется как «по горизонтали», так и «по вертикали»[32];

– также имели место следующие существенные изменения:

а) в новой редакции излагается глава 5 о правах и свободах и глава 6 об обязанностях граждан;

б) в связи с подписанием Федеративного договора обновлены положения о статусе различных видов субъектов РФ, в том числе добавлена новая глава VI.1 «Органы государственной власти и управления края, области, автономной области и автономного округа в составе Российской Федерации»;

в) включена новая статья о полномочиях Конституционного Суда РФ (ст. 165.1). Кроме того, в результате данной конституционной реформы к Конституции 1978 г. оказывается приложен Федеративный договор[33].

7. Основные политико-правовые события 1992 г. были отмечены усиливающейся конфронтацией между исполнительной и законодательной властью. Поскольку в руках Съезда народных депутатов находилось серьезное оружие в этом противостоянии – возможность изменения Конституции, то он не преминул им воспользоваться. Закон 9 декабря 1992 г. № 4061-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России»[34], принятый VII Съездом народных депутатов, предусмотрел некоторое переформатирование конструкции органов власти в пользу СНД и Верховного Совета.

Так, согласно новому п. 5 ст. 121-5 теперь только с согласия Верховного Совета могли быть назначены на должность некоторые ключевые министры Правительства РФ: министр иностранных дел, министр обороны, министр безопасности, министр внутренних дел. Согласно новой редакции ст. 122 Правительство РФ – «орган исполнительной власти, подотчетный Съезду народных депутатов Российской Федерации, Верховному Совету Российской Федерации и Президенту Российской Федерации». Дополнена ст. 121-6, согласно которой полномочия Президента РФ не только «не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти», но теперь в противном случае «они прекращаются немедленно».

Кроме того, данной конституционной реформой была снова скорректирована преамбула, в ст. 10 при перечислении форм собственности на первое место ставится частная, а также проводится ряд других редакционных изменений в тексте.

По итогам четырех лет конституционных реформ (1989–1992 гг.) Конституция 1978 г. была в основном очищена от наиболее одиозных признаков советского идеологического наследия. В ней было провозглашено большинство базовых принципов конституционализма, на которых строятся развитые демократические государства: разделение властей, политический плюрализм, местное самоуправление, конституционная юстиция, рыночная экономика и многие другие. Однако при этом действовавшую тогда российскую Конституцию образца конца 1992 – начала 1993 г. критикуют за отсутствие гармоничного сочетания конституционно-правовых институтов и большое число противоречий. Едва ли можно сказать, что структура Конституции выглядела архаично, однако текст во многом носил лоскутный характер: огромное количество статей вышло в новой редакции, было дополнено новыми частями, множество статей и пунктов статей было исключено из текста[35], в Конституции появились новые главы (9.1, 13-1) и даже разделы (VI.1) и приложения[36], перегружавшие нормативную конструкцию конституционного текста (см. о структуре Конституции 1978 г. в последней редакции 1992 г. в приложении 2). Поэтому требовалась разработка новой конституции, которая бы зафиксировала долгосрочные, стратегические задачи демократического развития страны, но при этом с опорой на посильные правовые инструменты, которые можно было бы удержать под контролем в поставторитарном обществе, переживающем травму распада мировой супердержавы и испытывающем фрустрацию, вызванную экономической разрухой и политической неопределенностью. Это задача крайне непростая, но именно такие задачи решаются в национальных конституциях.

§ 5. Разработка постсоветской Конституции для новой России

В июне 1990 г. Россия провозгласила свою государственную независимость юридически, а через полтора года, после развала СССР в декабре 1991 г., стала независимым государством уже фактически. Очевидно, что разработка новой конституции становится актуальной задачей. В советское время российский и другие народы СССР пережили несколько конституций, каждая из которых должна была означать некий новый период в развитии советской государственности на пути к коммунизму. Но в начале 1990-х гг. меняются фундаментальные устои общества: уже не существует СССР как геополитической реальности, общество жаждет коренных перемен, требует рациональной организации политической жизни, которая бы основывалась на оптике «человеческого измерения», а не отвлеченных идеологических фантазиях самовоспроизводящейся внутри своей корпорации партийной элиты, общество требует налаживания достойной жизни не только для будущих поколений, но и для себя. Этому желанию народа тяжело возражать, потому что власть в демократическом обществе принадлежит народу, и он вправе распоряжаться своей судьбой.

Формально задача разработки новой Конституции России была поставлена в Декларации о государственном суверенитете, принятой Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. Согласно ее последнему п. 15 «настоящая Декларация является основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства»[37]. Разумеется, Декларация является действующим документом: сегодняшняя Россия по-прежнему является суверенным государством, чем гордится, ежегодно отмечая День России 12 июня. Изучая эволюцию современного российского конституционного законодательства, с этого времени мы будем сталкиваться уже не с историческими документами, а с нормативными актами либо действующими, либо непосредственно повлиявшими на действующие документы, и потому нуждающимися в юридической, конституционно-правовой оценке.

Стилистика выработки нового российского основного закона с самого начала радикально отличалась от советской традиции принятия конституций[38].

О. Г. Румянцев выделяет следующие этапы процесса создания новой российской Конституции:

1) первый этап (1990 г.) включал разработку целостной концепции конституционной реформы и проекта Конституции в специально созданной при парламенте Конституционной комиссии;

2) на втором этапе (1991–1992 гг.) основные усилия были сосредоточены на согласовании положений проекта Конституции со всеми политическими силами, а также многочисленными субъектами права законодательной инициативы (круг их был значительно шире, нежели сегодня);

3) третий этап (май – август 1993 г.) – период острого противостояния между президентом Б. Н. Ельциным и парламентским большинством по вопросу о распределении власти, включавший созыв Конституционного совещания и его деятельность по синтезу положений проекта Конституционной комиссии и проекта, предложенного Президентом РФ;

4) завершающий этап (сентябрь – декабрь 1993 г., от Указа 1400 и роспуска Верхового Совета до принятия действующей Конституции на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.), характерен тем, что роль официальных дискуссий по проекту Конституции была минимальной, а ряд изменений в проект был внесен перед его опубликованием для голосования негласно и не вполне прозрачно[39].

Итак, начало работе над текстом новой конституции было положено уже через четыре дня после принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а именно 16 июня 1990 г., когда Съезд народных депутатов РСФСР принимает Постановление «Об образовании Конституционной комиссии»[40]. Состав Конституционной комиссии формировался из числа народных депутатов РСФСР в лице председателя, заместителя председателя и 100 членов комиссии. Председателем Комиссии стал Б. Н. Ельцин, который на этот момент являлся Председателем Верховного Совета РСФСР, заместителем председателя Комиссии стал первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР Р. И. Хасбулатов. Проект Конституции, подготовленный Конституционной комиссией, сыграл существенную роль при формировании итогового текста действующей Конституции РФ 1993 г. в виде как широких текстуальных заимствований, так и в виде концептуальных идей[41].

К ноябрю 1990 г. Конституционная комиссия подготовила проект Конституции РФ, который был опубликован для информации и начала общественного обсуждения в центральной и местной печати[42]. Кроме того, Конституционная комиссия организовала и провела творческий конкурс на лучший проект новой Конституции РСФСР, по итогам которого поступило 40 материалов, в том числе 38 проектов как Конституции в целом, так и отдельных глав, разделов и статей[43].

Довольно скоро стало понятно, что у проекта Конституционной комиссии есть много противников. Председатель Конституционной комиссии Б. Н. Ельцин не стал выносить проект новой Конституции на обсуждение второго Съезда народных депутатов, который был назначен на декабрь 1990 г. Радикально меняется дальнейшая тактика конституционного процесса: хотя Конституционная комиссия и продолжает работу над текстом проекта новой конституции, параллельно она разрабатывает предложения по изменению действующей Конституции 1978 г., поступательно вынося на утверждение Съезда отдельные блоки новых конституционных конструкций, которые в совокупности не смогли бы найти поддержки Съезда. Именно таким и стал, например, Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», принятый СНД 15 декабря 1990 г., в котором нашли отражение многие текущие предложения Конституционной комиссии. В результате, несмотря на поручение первого СНД РСФСР Верховному Совету от 22 июня 1990 г. о вынесении на референдум «основных принципов проекта новой Конституции РСФСР», референдум в 1990 так и не был проведен, и Конституция не была обсуждена на Съезде в начале 1991 г. как изначально планировалось[44].

Вместе с тем несмотря на беспрецедентные политические события первой половины и середины 1991 г. (союзный референдум 17 марта 1991 г., избрание первого Президента РФ 12 июня 1991 г.,[45] попытка государственного переворота ГКЧП 19 августа 1991 г. и т. д.) задача по принятию новой конституции продолжает активно артикулироваться сторонниками демократических преобразований[46]. На заседании пятого Съезда народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 г. обсуждение вопроса о проекте Конституции Российской Федерации все же состоялось[47]. Правда, в итоге СНД лишь принял к сведению представленный проект и постановлением «О проекте Конституции Российской Федерации и дальнейшей работе Конституционной комиссии» от 2 ноября 1991 г. поручил Конституционной комиссии и Верховному Совету РСФСР доработать этот проект и внести его на рассмотрение очередного, шестого Съезда.

Активную работу над проектом Конституционная комиссия продолжила и в 1992 г. Верховный Совет РФ от общих слов переходит к этапу постатейного рассмотрения проекта новой Конституции, и на шестом СНД РФ он принимается «фактически в первом чтении»[48]. Однако начинает сказываться накал страстей, образовавшаяся прежде брешь во взаимопонимании между Президентом и Верховным Советом стремительно разрастается. В конце 1992 г. Верховный Совет пытается посредством перераспределения полномочий в Конституции 1978 г. вернуть себе контроль за Правительством, появляются инициативы об отрешении Президента РФ Б. Н. Ельцина от должности. В ответ звучат слова о риске «паралича исполнительной власти», также в президентском лагере озвучивается идея роспуска СНД и Верховного Совета.

Между тем на данном этапе вроде бы снова удается достичь политического компромисса: на 11 апреля 1993 г. Съезд назначает проведение референдума по основным положениям новой Конституции РФ, которые должен был утвердить Верховный Совет после согласования с Президентом РФ. Но восьмой СНД в марте 1993 г. отменяет проведение этого референдума[49] и хотя позже он намечается на конец 1993 г., с апреля-мая 1993 г. президент Б. Н. Ельцин перестает возлагать серьезные надежды на возможность достижения компромисса по вопросу о принятии новой Конституции РФ. 20 марта 1993 г. Президент выступает с телевизионным обращением к народу в связи с политическим кризисом и организует проведение уже другого референдума 25 апреля 1993 г. – по существу о доверии народа либо Президенту, либо Верховному Совету.

После проведения данного референдума в конце апреля 1993 г. объявляется о наличии отдельного «президентского» проекта Конституции. Он был разработан группой, в которую входили С. С. Алексеев, А. А. Собчак и С. М. Шахрай[50]. Решением Президента Б. Н. Ельцина с напутствием о том, что «советский тип власти не поддается реформированию и Советы и демократия несовместимы», созывается Конституционное совещание[51]. Заседания Конституционного совещания проводятся в июне и июле 1993 г., а уже 12 июля 1993 г. «доработанный и согласованный» проект Конституции РФ, исходящий от «президентского» Конституционного совещания, подписывается и вскоре публикуется для всеобщего сведения.

Несмотря на то, что компромиссов с Верховным Советом как институцией Б. Н. Ельцин уже перестал искать, детище Верховного Совета – проект Конституционной комиссии – на заседаниях Конституционного совещания изучалось основательно и было принято в расчет[52]. Также и наоборот, Конституционная комиссия Верховного Совета перенимала отдельные формулировки у проекта Конституционного Совещания[53]. Речь шла о «сближении» проектов. Однако, поскольку большее практическое значение для оценки дальнейшего хода эволюции российского конституционного законодательства имеет проект Конституционного совещания в силу того, что именно этот вариант текста превратился в итоге в действующую Конституцию РФ, более важно уловить влияние проекта Конституционной комиссии на текст Конституционного совещания.

Так, по оценке В. Д. Зорькина значение проекта конституции от Конституционной комиссии такого, что ее «большинство проектных положений вошли в текст принятой в 1993 году Конституции»[54]. Также и по свидетельству ответственного секретаря Конституционной комиссии О. Г. Румянцева, «за проектом Конституционной комиссии был значимый конституционно-идеологический и текстуальный вклад в окончательный документ, за исключением статуса Президента, Правительства и парламента и системы отношений между ними»[55]. В другом месте своего уникального многотомного сборника материалов об истории разработки Конституции РФ О. Г. Румянцев говорит о влиянии проекта Конституционной комиссии так: «В результате интенсивной работы участниками Конституционного совещания и его рабочей комиссии в первоначальный «президентский» проект было внесено несколько сотен поправок, восстановлены многие наработки Конституционной комиссии, а также заполнены, хотя и не всегда лучшим образом, многочисленные пробелы первоначального президентского проекта. Конституционное совещание приняло предложение Комиссии зафиксировать в качестве первой главы Конституции основы конституционного строя, чего не было в первоначальном президентском проекте, равно как и самого понятия конституционного строя. В основу главы 2 – о правах и свободах человека и гражданина – был положен проект Конституционной комиссии»[56]. Однако, по целому ряду вопросов Конституционное совещание имело принципиально иное видение в сравнении с проектом Конституционной комиссии[57].