Эволюция конституционного законодательства России 1988-2023 гг.

§ 1. Политико-правовые события осени 1993 г. и принятие действующей Конституции РФ

Несмотря на некоторые попытки со стороны представителей Президента и Верховного Совета возобновить совместную работу по выработке единого текста Конституции, траектория событий круто меняется в сентябре 1993 г., когда Б. Н. Ельцин принимает волюнтаристское и неожиданное даже для многих своих ближайших соратников решение о радикальном обострении своего политического курса. В знаменитом Указе от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»[58] Президент РФ, основываясь на том, что «Съезд и Верховный Совет предпринимают систематические и все более активные усилия узурпировать не только исполнительную, но даже и судебную функции <…> Конституционная реформа в Российской Федерации практически свернута <…> Верховный Совет блокирует решения Съездов народных депутатов Российской Федерации о принятии новой Конституции» постановил, среди прочего:

– прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом (п. 1);

– до начала работы нового двухпалатного парламента Российской Федерации – Федерального Собрания Российской Федерации и принятия им на себя соответствующих полномочий руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ (п. 1);

– Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу (п. 1);

– Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конституции РФ в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии (п. 2);

– назначить выборы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ на 11–12 декабря 1993 г. (п. 5);

– предложить Конституционному Суду Российской Федерации не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации (п. 10)[59].

В этот же день действия Президента РФ Б. Н. Ельцина на своем экстренном заседании осудил Верховный Совет. Согласно Постановлению Президиума Верховного Совета РФ от 21 сентября 1993 г. № 5779-1 следовало «…на основании статьи 121-6 Конституции РФ считать полномочия Президента Российской Федерации Б. Н. Ельцина прекращенными с момента подписания названного Указа. 2. Названный Указ в соответствии с частью второй статьи 121-8 Конституции РФ не подлежит исполнению. 3. Согласно статье 121-11 Конституции Российской Федерации признать, что Вице-президент Российской Федерации А. В. Руцкой приступил к исполнению полномочий Президента РФ с момента подписания Указа»[60].

Той же датой Конституционный Суд РФ принимает Заключение о том, что Указом № 1400 нарушается целый ряд статей действующей Конституции РФ, что служит основанием для отрешения Президента РФ Б. Н. Ельцина от должности[61]. Однако дальнейшая активность Верховного Совета и его сторонников купируется с использованием всех доступных средств, включая применение оружия против защитников Белого дома[62] 3–4 октября 1993 г.

Наименование Указа № 1400 («О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»), а также п. 2 о доработке проекта Конституции РФ к 12 декабря 1993 г. свидетельствует, что данный шаг был частью стратегии Б. Н. Ельцина о принятии в России новой Конституции. Последнее заседание Конституционной комиссии, созданной Съездом народных депутатов в 1990 г.[63] состоялось 18 сентября 1993 г. Наиболее активная фаза редакционной работы с итоговым текстом проходила с 11 октября до 8 ноября 1993 г. В этот период проект Конституции «прошел существенную доработку в Администрации Президента при участии органов Конституционного совещания и под личным контролем и при непосредственной частичной правке Президента РФ»[64].

Указом 15 октября 1993 г. № 1633 Президент РФ назначил всенародное голосование по проекту Конституции на тот же день, что и намеченные ранее выборы депутатов Госдумы – 12 декабря 1993 г.[65] Последние редакционные правки вносятся в текст проекта Конституции в конце октября – начале ноября 1993 г.[66] До самого последнего момента работа продолжает вестись по весьма принципиальным вопросам[67]. 10 ноября 1993 г. финальный проект Конституции РФ, выносимый на всенародное голосование, публикуется в средствах массовой информации для всеобщего ознакомления[68]. С 11 ноября по 11 декабря 1993 г. проходит месяц агитации «за» или «против» проекта Конституции РФ, которая осуществлялась параллельно с агитацией в ходе избирательной кампании по выборам депутатов нового федерального парламента (проводились выборы как в Государственную Думу, так и в Совет Федерации).

Всенародное голосование по проекту Конституции РФ прошло 12 декабря 1993 г. Согласно протоколу Центральной избирательной комиссии РФ от 20 декабря 1993 г. голосование было признано состоявшимся. По официальным данным в голосовании приняли участие 58 млн зарегистрированных избирателей, или 54,8 %, из них почти 33 млн избирателей (или 58,4 %), проголосовали «за».

В результате Центральная избирательная комиссия РФ констатировала принятие новой Конституции РФ:

«1. Признать всенародное голосование 12 декабря 1993 года по проекту Конституции Российской Федерации состоявшимся.

2. Признать, что Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием.

3. Направить текст Конституции Российской Федерации для официального опубликования одновременно с настоящим Постановлением в газетах “Российская газета” и “Российские вести”, в ИТАР, а также для издания массовым тиражом издательством “Юридическая литература”»[69].

Согласно п. 1 Раздела II «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ «день всенародного голосования 12 декабря 1993 г. считается днем принятия Конституции Российской Федерации. Одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями и дополнениями». И на основании того же пункта Раздела II «Конституция Российской Федерации вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования», что имело место 25 декабря 1993 г.[70]

В нашей литературе периодически возобновляются обсуждения о том, что голоса были посчитаны некорректно. Сейчас судить об этом сложно. Но можно сказать вполне однозначно что прекращению инсинуаций на этот счет факт уничтожения бюллетеней для голосования не способствует[71].

Поднимавшийся в середине 1990-х гг. вопрос о неконституционности Конституции РФ 1993 г. считается юридически закрытым. Так, например, 14 августа 1995 г. с запросом о проверке конституционности Указа «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции РФ» от 15 октября 1993 г. № 1633 в Конституционный Суд РФ обратилась группа депутатов Государственной Думы. Обосновывался запрос тем, что данным Указом Президент по сути внес изменения в норму действовавшего в тот период Закона РСФСР от 16 октября 1990 года «О референдуме РСФСР» о квоте голосов, необходимой для принятия Конституции. Согласно абз. 4 ст. 35 действовавшего тогда Закона о референдуме «при проведении референдума по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РСФСР решения считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан РСФСР, внесенных в списки для участия в референдуме»[72], а соответствующая норма Указа № 1633 говорила о том, что в результате всенародного голосования «Конституция Российской Федерации считается принятой, если за ее принятие проголосовало более 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании»[73].

Однако Конституционный Суд РФ отказал в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов, мотивируя это тем, что «согласно части второй статьи 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» проверка конституционности нормативного акта, принятого до вступления в силу действующей Конституции Российской Федерации, производится только по содержанию норм. Следовательно, Конституционный Суд Российской Федерации не правомочен проверить конституционность Указа Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633 по указанным в запросе предметам»[74].

Не только для свидетелей тех событий, но и для любого наблюдателя, который обращается к этому вопросу спустя много лет, очевидно, что действующая Конституция РФ родилась в муках. Также ясно и то, что она полна серьезных недостатков. Однако, рассматривая появление действующей Конституции РФ 1993 г. в общем сравнительном и историческом контексте, следует признать, что не много найдется конституций, принятых в переломные моменты истории страны, к которым у специалистов не наберется претензий как по процедуре принятия, так и по содержанию.

§ 2. Основные особенности структуры и содержания Конституции 1993 г.: краткий обзор

Особенности формы и структуры Конституции РФ 1993 г. По форме Конституцию РФ 1993 г. можно охарактеризовать как писанную и кодифицированную конституцию. По объему ее можно считать скорее развернутой[75]. По структуре российская Конституция состоит из преамбулы и двух разделов. Раздел I не имеет названия, раздел II называется «Заключительные и переходные положения». Приложений не предусмотрено.

Несколько более подробно о структуре Конституции РФ можно сказать следующее:

1) в разделе I имеется 9 глав (последняя пронумерованная статья в тексте – 137), а в разделе II всего насчитывается 9 пунктов;

2) в разделе I пять глав из девяти (главы 4–8)[76] посвящены такой комплексной категории отрасли конституционного права, как «система органов государственной власти и местного самоуправления». Иными словами, для других базовых категорий отрасли конституционного права (основы конституционного строя, конституционный статус личности и политико-территориальное устройство) выделено по одной главе, как и для положений о порядке изменения конституционного текста). Но в целом это привычно для стилистики современных конституций;

3) самая объемная по количеству статей глава Конституции РФ – это глава 2 о правах и свободах (в ней содержится 48 статей, то есть 1/3 всех статей Конституции);

4) в текст Конституции неоднократно вносились изменения. Корректировке подверглись главы 3–8. Всего было принято 5 законов РФ о поправке к Конституции: 2 – в 2008, 2 – в 2014 г. и 1 – в 2020 г. Кроме того, целая серия изменений имела место в ст. 65, которая содержит полный перечень субъектов РФ, – в связи с изменением наименований субъектов РФ и включением в состав РФ новых субъектов РФ. Одна статья из 137 действующих – исключена (это ст. 127 о Высшем Арбитражном Суде РФ). При этом в Конституцию включены новые статьи. Если конституционные реформы 2008 и 2014 гг. обходились редактированием существующих с 1993 г. статей, то реформа 2020 г. ввела в текст Конституции новые статьи, которые имеют характерный признак в нумерации – содержат обозначение номера предыдущей статьи с добавлением «.1». Это статьи: 67.1, 75.1, 79.1, 92.1, 103.1. То есть в 2020 г. к 137 статьям прибавилось еще 5 статей, что в итоге дает 142 статьи.

Основные особенности содержания Конституции РФ 1993 г. К числу главных содержательных черт Конституции РФ 1993 г. можно отнести следующие:

1) преамбула лишена идеологизмов. В ней указаны базовые ориентиры современной культуры конституционализма[77]. Описание оснований принятия Конституции и ее целей бесспорно;

Обращает на себя внимание указание на то, что принимает Конституцию не просто «народ», а «многонациональный народ Российской Федерации», что, с одной стороны, является данью сложных обстоятельств рождения Конституции в условиях внутрироссийского «парада суверенитетов» и заключения Федеративного договора, но, с другой стороны, является непреложным фактом;

2) основные характеристики Российской Федерации, указанные в ч. 1 ст. 1: демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. На этих высших нормативных принципах основывается долгосрочная политическая стабильность России.

Другие базовые конституционные принципы, заключенные в главе 1 об основах конституционного строя, показывают, что Россия является государством суверенным, социальным, светским, плюралистическим, основанным на разделении властей, рыночной экономике, примате прав человека и т. д.;

3) специфика конструкции высших органов власти (форма правления) увязывается в действующей Конституции с центральной ролью Президента РФ. В ней прослеживаются черты смешанной республики, но с усиленными полномочиями Президента[78].

Формальные черты в тексте Конституции РФ, свидетельствующие об исключительной роли Президента РФ, возвышающей его над остальными ветвями власти, следующие:

– Президент РФ рассматривается как отдельная ветвь власти, основанием чему является то, что:

во-первых, ему посвящена отдельная глава 4, первая в череде глав о системе органов власти и их статусе;

во-вторых, отдельное указание Президента РФ в перечне других высших органов власти в ст. 11 Конституции РФ при наложении их комбинации на классическую триаду властей в ст. 10 явно выделяет Президента из общего ряда[79];

в-третьих, в ч. 1 ст. 80 говорится, что «Президент РФ является главой государства». Получается, что быть главой государства в России (притом, что осуществление трех классических видов государственной власти уже «заняты» другими органами) – означает осуществление власти особого типа, в литературе ее называют президентской властью;

– согласно ч. 3 ст. 80 Президент РФ единолично «определяет основные направления внутренней и внешней политики» (хоть и в соответствии с Конституцией и законами);

– Президент РФ обладает неприкосновенностью, что не выглядит необычным для конституций, но также неприкосновенностью обладает и «Президент РФ, прекративший исполнение полномочий» (ст. 92.1, для Конституции РФ это новый субъект отношений), что придает уникальности и статусу самого Президента РФ; и т. д.[80];

4) содержательно Конституция РФ отличается отсутствием регулирования ряда комплексных конституционно-правовых институтов, привычных для конституций советского периода. Внешне это проявляется в отсутствии определенных глав, но специфика эта в первую очередь содержательная, и лишь во вторую – формальная (структурная). Например, отсутствуют главы, которые касаются:

– избирательной системы;

– системы органов государственной власти субъектов РФ[81];

– бюджета и финансов;

– государственной символики (герб, флаг, гимн);

5) к числу наиболее проблемных вопросов, связанных с оценкой содержания текста Конституции и обсуждаемых периодически в научной литературе можно отнести следующие:

– особая роль Президента РФ, стоящего над системой трех ветвей власти, является частым объектом серьезной научной критики. Главная проблема статуса этой фигуры заключается не в отдельной ее позиции в системе власти, поскольку в любой стране функции главы государства выделены организационно, а в том, что Президент РФ практически не встроен в систему разделения властей, он «парит» над ветвями власти и не скован эффективными средствами правового контроля. Основная угроза такого положения очевидна (и была очевидной при разработке президентского проекта Конституции в начале 1993 г.) – развитие авторитарных тенденций при осуществлении центральной власти, ослабление системы сдержек и противовесов, примитивизация конституционно-правовых институтов осуществления государственной власти;

– для характеристики республик в составе РФ Конституция использует термин «государства» (ст. 5). Основная угроза этой формулировки заключается в неоправданном подпитывании латентного сепаратизма и актуализации вопроса сецессии. Такое положение вещей можно считать отдаленным следствием политики большевиков по раздаче обещаний российским национальным элитам с целью привлечения их на свою сторону, которое в первых конституционных документах советской власти выразилось в «праве народов на самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного государства»;

– автономизация и гипертрофия силовой функции государства, которая выражается в выделении «силовых ведомств» в отдельное направление органов исполнительной власти, которые подконтрольны непосредственно Президенту РФ. Эта проблема не нова, она проистекает из противостояния российских властей союзным, а затем и из противостояния Президента Б. Н. Ельцина и Верховного Совета в 1992–1993 гг. С этого времени непосредственный контроль Президента РФ за силовиками – неотъемлемая черта статуса Президента РФ, которая находила отражение в текущем конституционном законодательстве. Но после реформы 2020 г. она получает свое формальное отражение и в Конституции РФ[82]. Как следствие, разделение исполнительных органов на две подсистемы чревато конкуренцией двух типов органов, причем не только конкуренцией органов, но и конкуренцией государственных задач, поскольку существует не единая шкала приоритетов исполнительной политики, которые взвешивается на коллегиальных заседаниях Правительства РФ, а две независимые шкалы. И очевидно, что первоочередное право на дефицитные государственные ресурсы будет не на стороне социально-экономических ведомств[83].

§ 3. Специфика процедуры изменения глав 3–8 Конституции РФ

Рассмотрим далее возможности изменения текста Конституции РФ с точки зрения процедуры. Из базового курса «Конституционное право РФ» нам уже известно, что этому посвящена глава 9 Конституции РФ. В ней установлены отдельные процедуры изменения таких частей конституционного текста, как: а) главы 1, 2, 9, б) главы 3–8. Кроме того, в ст. 137 установлены специальные процедуры внесения изменений в перечень наименования субъектов РФ в ст. 65 в связи с: а) изменением состава Российской Федерации и б) изменением наименования субъекта РФ.

В настоящем пособии в фокусе внимания находится эволюция развития российского конституционного законодательства. Наибольшая динамика по части осуществленных в действующем законодательстве изменений наблюдается в связи с корректировками положений глав 3–8, поэтому с этой процедуры и стоит начать (укажем, что разбор их содержательной специфики является частью предмета последующих, тематических глав данного пособия). (Последовательность основных корректировок текста Конституции РФ в связи с принятием Законов о поправке к Конституции РФ см. в приложении 3).

В настоящее время процедура внесения поправок в Конституцию (главы 3–8) устанавливается в трех основных источниках: 1) ст. 134 и 136 Конституции РФ; 2) постановление Конституционного Суда о толковании ст. 136, принятое в 1995 г.; 3) Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ.

Среди наиболее интересных сюжетов эволюции развития законодательства по этому направлению можно выделить следующие.

1. Вопрос о появлении Закона РФ о поправке к Конституции РФ (ЗОПК) как нового вида законов в Российской Федерации. Как известно, такая разновидность актов не была предусмотрена Конституцией РФ в 1993 г., где упоминаются только два вида законов – федеральные законы и федеральные конституционные законы. Термин «закон о поправке к Конституции РФ появился в постановлении Конституционного Суда 1995 г. по делу толковании ст. 136 Конституции РФ: «поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта – закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации»[84]. В сегодняшней конституционно-правовой научной доктрине в основном принято считать, что Конституционный Суд РФ не просто подсказал законодателю в своем решении название актов о поправках к Конституции РФ, но, говоря об «особом правовом акте» по сути учредил новую «форму» российских законов. То есть на базе Конституции РФ и на основании поступившего запроса заявителя Конституционный Суд РФ установил наличие нового типа источников российского права[85].

Конституционный Суд РФ обосновал свое решение, в частности тем, что «процедура принятия поправок к главам 3–8 Конституции Российской Федерации существенно отличается от процедуры принятия федерального конституционного закона. Во-первых, круг субъектов, наделенных правом внесения предложений о поправках к Конституции Российской Федерации, установленный ст. 134 Конституции Российской Федерации, не совпадает с кругом субъектов права законодательной инициативы, установленным ст. 104 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, согласно ст. 136 Конституции РФ для вступления поправок в силу требуется их одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ[86].