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Cabe destacar que hasta mediados del siglo XIX los partidos eran pequeños grupos de amigos políticos a los cuales costaba dirigir. Con el paso del tiempo, y con la aparición de un electorado masivo, los partidos empezaron a organizarse a través de comités en todo el país. En la actualidad, luego del declive del Partido Liberal, los dos principales partidos, el Conservador y el Laborista, son grandes organizaciones que tienen sus raíces en los distritos electorales, cada uno con su respectivo representante en Westminster44, con las mismas oportunidades de obtener la mayoría parlamentaria. El crecimiento de su organización incrementó la disciplina del voto y fue el principio de la pérdida de protagonismo del Legislativo frente al Gobierno. En 1911 los parlamentarios empezaron a cobrar un salario oficial porque, a la vez que Westminster se democratizaba, los laboristas no eran económicamente independientes. Sin embargo, este hecho restó cierta independencia a los miembros del Parlamento ante las directivas de los partidos.
En el Reino Unido, cada partido posee un amplio número de comités locales que seleccionan a sus candidatos para las elecciones. En otoño se efectúan los congresos nacionales, donde participan los delegados de los mismos comités y los parlamentarios de cada partido, para elaborar los programas políticos de cada año. Para un ciudadano cualquiera no es difícil visitar a su parlamentario y exponer sus quejas, pues se encuentra a disposición en su distrito los viernes por la tarde que no hay sesión en Westminster45. Esta práctica es conocida como el nursing. En la actualidad, como ocurre en otros parlamentos, las decisiones se toman fuera de Westminster. En general, los dos partidos políticos ingresan y salen del Parlamento con una misma opinión sobre cualquier asunto de interés46. No obstante, los debates parlamentarios siguen siendo duros a la hora de criticar al Gabinete, sobre todo cuando acude el Primer Ministro a la Cámara de los Comunes para responder las preguntas —question time— de la oposición. Una ocasión para escuchar las risas, los aplausos y abucheos de los parlamentarios.
Finalmente, los británicos prefieren que les gobierne una clara mayoría antes que convertirse en víctimas de un gobierno de minorías y coalición. Como manifestaba el Primer Ministro Benjamín Disraeli “a Inglaterra no le gustan las coaliciones”. El Gobierno de su Majestad no podría practicar su política sin una mayoría que lo respalde.
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Para terminar con las principales características del Parlamentarismo británico cabe añadir que el sentido de libertad que poseen los ingleses se conserva, en gran parte, al no haber penetrado la doctrina estatista. Una afirmación que puede comprobarse con el trato habitual con sus ciudadanos. En primer lugar, las libertades se presumen, sólo la ley establece sus restricciones; segundo, su peculiar carácter, un poco raros para la mentalidad de un europeo continental porque son muy individualistas. Les gusta actuar por sí mismos sin esperar nada del gobierno, como tampoco de los demás a menos que el pedido sea razonable. Y, finalmente, escucharlos fundamentar todas estas actitudes o maneras de entender el derecho, la política y la constitución con la frase: aquí no llegó Napoleón.
Con el paso del tiempo es realista reconocer que las cosas están empezando a cambiar en el Reino Unido. Se empieza a discutir a través de los medios de comunicación, entre algunos juristas y en más de una lecture en Oxford, la posibilidad de una gran reforma constitucional que incluiría, entre otros asuntos, una Constitución codificada para el Reino Unido. Una tarea muy difícil, pues no se sabe con certeza cuándo empieza su Constitución y, lo más importante, tampoco cuando termina; en todo caso, debemos tener presente el conservadurismo inglés, como respondió Benjamín Disraeli a un joven político: “esta Inglaterra, Mr. Hyndman, es un país muy difícil de mover”; por todo esto, y antes de pasar a describir el Gobierno de Asamblea francés, volvemos a preguntarnos si las formas de gobierno ¿no son algo más que el conjunto de instituciones? Es decir, ¿no son algo más que la presencia de un jefe de Estado, de gobierno, la moción de censura, la disolución de las cámaras, etc.?
2. El Gobierno de Asamblea francés
A pesar de ser una forma de gobierno distinta a la peruana, es conveniente describir la experiencia del Gobierno de Asamblea francés por dos razones. La primera, porque el Derecho Constitucional peruano está más cerca de la tradición francesa que de la anglosajona y, segundo, porque los problemas de aplicar un modelo constitucional en un país sin esa tradición fueron similares, como veremos más adelante.
El Gobierno de Asamblea estuvo vigente en Francia durante la III y IV Repúblicas. El parlamentarismo establecido en las constituciones francesas de 1875 y 1946 se orientó en realidad hacia un régimen caracterizado por una sumisión del Gobierno al Parlamento. El Ejecutivo francés estuvo sometido a las continuas mociones de censura que lo incapacitaron para realizar un programa político. No podía hacer uso del derecho de disolución porque los constituyentes de 1946 bloquearon su ejercicio mediante unos requisitos que dificultaron su aplicación47. Por otra parte, es necesario destacar a las fuerzas políticas que participan en la vida pública francesa y de cualquier forma de gobierno, como los partidos políticos, grupos de presión, la prensa y la opinión pública.
a) El multipartidismo como causa de inestabilidad gubernamental
A diferencia de Inglaterra donde existen dos partidos, uno en el poder y otro en la oposición, lo cual asegura la gobernabilidad, los constituyentes franceses, desde la Revolución de 1789, no veían en el bipartidismo inglés más que una fuerte corrupción por ser poco representativo48. Mientras que en Inglaterra la llegada al poder de uno u otro partido no traía consigo cambios radicales, en el Parlamento francés las diferencias ideológicas separaban a sus miembros. Nada podía conciliar a los dos bloques, el Antiguo Régimen y la Revolución, la mentalidad, educación, programas, sentimientos, etc. La ausencia de separación ideológica en Westminster apartó a la Revolución francesa del modelo ingles49.
A fines del siglo XIX la evolución de los parlamentarismos europeos se orienta hacia el Estado de partidos y no tardaron en manifestarse las diferencias entre los países anglosajones y latinos. Los primeros hacían hincapié en la organización mientras que los segundos insistían en la ideología. La situación de los partidos se fue deteriorando porque los parlamentarios se desvincularon de toda disciplina, fenómeno al que se sumó la disminución del número de sus afiliados50. Con el tiempo, al perder importancia los partidos grandes y disciplinados —comunistas, socialistas y democristianos—, aumentó la votación en favor de los partidos de cuadros —radicales, moderados o de derecha— Este cambio trajo consigo la dificultad del Gobierno para alcanzar su propia mayoría.
b) Las crisis en las relaciones Gobierno-Parlamento
La fiscalización permanente del Parlamento sobre el Gobierno, impulsada por múltiples coaliciones y diferentes mayorías, provocó la inestabilidad del Ejecutivo. Por un lado, este no podía elaborar y realizar programas y planes a largo plazo y, por otro, debía actuar con prudencia para no contrariar las aspiraciones de los partidos que lo apoyaban. Durante la III República Francia tuvo más de cien gobiernos, un grave daño a la estabilidad política.
El Parlamento podía censurar al gobierno sin ningún límite. Por su parte, durante la IV República se formaron cerca de veinte gabinetes distintos con un promedio de siete meses de duración, lo que se tradujo en una desconfianza de los franceses hacia su forma de gobierno. Como mencionamos, con la Constitución francesa de 1946 el Gobierno no podía disolver la Asamblea debido a una atrofia en el ejercicio del derecho de disolución51. De esta manera, el Parlamento podía censurar gabinetes teniendo cuidado de no incurrir en los supuestos de disolución. La imposibilidad de ejercer este derecho protegió a los parlamentarios durante toda la Legislatura.
La crisis de Argelia, y la necesidad de evitar que el conflicto desencadenase una guerra, dio apoyo a quienes promovían una profunda reforma constitucional. Dotado de un amplio apoyo político, el General De Gaulle inició la V República con la Constitución de 1958. Una nueva Carta Magna que, siguiendo la línea de las modernas constituciones europeas, con ejecutivos fuertes, se convirtió en una nueva Forma de Gobierno que explicaremos después de describir los rasgos más importantes del presidencialismo, con especial atención al modelo norteamericano.
C) Los rasgos del presidencialismo norteamericano
El Presidencialismo norteamericano importa porque es el referente inmediato del modelo iberoamericano, por eso sólo haremos mención a los rasgos que sirvan para conocer mejor la Constitución peruana. Como sabemos, el presidencialismo nace con la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica, una forma de gobierno caracterizada por la elección directa del titular del ejecutivo52, que además es el jefe de Estado, y por sus mandatos fijos. Hemos de advertir que esta forma de gobierno no significa predominio del presidente como parece desprenderse de la literalidad de la palabra, un error difundido quizá a su experiencia política en Iberoamérica, así como también por la imagen que el Presidente norteamericano proyecta como líder de Occidente.
La concepción de un titular del Ejecutivo dio origen a ciertas disidencias en la convención constitucional53, pues querían evitar que el Monarca inglés quede reflejado en la presidencia54. Para lograrlo, se fijó en la Constitución norteamericana la temporalidad de su mandato y la participación del Senado en ciertas funciones presidenciales. De esta manera, el Presidente quedó como titular de los poderes que le están atribuidos por la Constitución de 1787 y que se fue afirmando por la aplicación estricta del principio de separación de poderes. La concepción defendida en la época de la creación de los Estados Unidos —tajante separación de poderes— ha llevado a que el Presidente pueda ejercer los poderes que la Constitución le atribuye con autonomía, pero sometido a controles como veremos más adelante.
A diferencia del parlamentarismo, el modelo presidencialista nació para la república y contra la forma monárquica; error conceptual que comete la Constitución española de 1978, cuando define a su forma de gobierno como monarquía parlamentaria, pues, no existe, ni puede existir constitucionalmente, una monarquía presidencialista para oponerla conceptualmente55. A continuación, sus rasgos más resaltantes.
1. Se trata de una completa separación de poderes
Como decíamos, el principio de la separación de poderes fue concebido por sus mismos redactores como uno de los ejes de la Constitución, debido a que fueron herederos de la tradición inglesa. La concepción defendida por teóricos del siglo XVIII, como Montesquieu y Blackstone, fue recogida y puesta en práctica en la Constitución de los Estados Unidos. Esta aplicación fue más plena que la que concretarán, posteriormente, los presidencialismos iberoamericanos56.
Es una separación completa porque tanto el ejecutivo como el legislativo son elegidos en forma independiente, en elecciones distintas y no coincidentes en el tiempo. A diferencia del parlamentarismo, no existe una relación de confianza entre el legislativo y ejecutivo ya que ambos cuentan con el respaldo de los ciudadanos. Su creación respondió a la idea de evitar tanto el despotismo legislativo como el absolutismo del ejecutivo. Se establecieron tres órganos federales que serían elegidos de manera distinta y que sólo cooperarían para tomar algunas decisiones. Se esperaba que el establecimiento de un equilibrio de poderes se produciría una armonía permanente en la sociedad estatal57.
La independencia recíproca se aseguró mediante la asignación de las tres principales funciones, legislativo, ejecutivo y judicial, a tres órganos distintos: Congreso, Presidente federal, y un Tribunal Supremo, respectivamente58. Del texto constitucional se deduce que cada una de las funciones fue asignada a un órgano diferenciado. Los órganos actúan con autonomía dentro de la esfera de acción que les ha sido asignada, no pudiendo ser violada por ninguno de los otros órganos del poder, aunque cooperen en ciertas materias. Luego de haberse entregado el ejercicio del poder a determinados órganos, la teoría de los checks and balances exige que cooperen entre sí59. Por lo tanto, el Presidente pueda ejercer los poderes que la Constitución le atribuye con cierta autonomía, pero bajo control del Congreso, en especial del Senado. La separación tajante de poderes se manifiesta en la independencia recíproca de los gobernantes, de esta manera:
1 La irresponsabilidad política del Presidente federal ante el Congreso es fruto de su elección por sufragio universal. En consecuencia, la moción de censura y la disolución de las cámaras no caben en los presidencialismos.
2 Los cargos gubernamentales, como los Secretarios de Estado del Presidente federal, por ejemplo, son incompatibles con los escaños parlamentarios.
Cada poder actúa como un freno a los excesos que pudieran cometer los otros dos, de ahí el nombre de checks and balances. El entrelazamiento de las funciones de los diversos órganos es el siguiente:
a) Del Poder Legislativo con el Ejecutivo
Entre las facultades del legislativo encontramos: asignar fondos al ejecutivo, crear o abolir secretarías del ejecutivo, entablar juicios políticos (impeachments) para juzgar a los miembros del Ejecutivo, puede superar un veto presidencial mediante una mayoría calificada de parlamentarios a favor del proyecto de ley (Bill). El Senado debe aprobar nombramientos, así como los tratados internacionales propuestos por el Presidente norteamericano.
b) Del Poder Legislativo con el Judicial
El Poder Legislativo asigna fondos a la Judicatura, crea o suprime tribunales federales inferiores al Supremo, juzga por vía del impeachment a los miembros del Poder Judicial, y decide cuántos jueces conforman el Tribunal Supremo (The High Court).
c) Del Poder Ejecutivo con el Legislativo
El Poder Ejecutivo dicta órdenes y reglamentos que tienen carácter materialmente legislativo (aunque formalmente ejecutivo). El Presidente puede vetar las leyes aprobadas por el Congreso.
d) Del Poder Ejecutivo con el Judicial
El Presidente norteamericano nombra a los jueces federales de acuerdo con el Senado y también goza del derecho de gracia.
e) Del Poder Judicial con el Legislativo
La judicatura puede inaplicar las leyes contrarias a la Constitución. Una facultad que no fue prevista en la Carta de 1787 sino más bien conquistada por los jueces gracias a un ejercicio de interpretación judicial de la constitución, concretamente por el Juez John Marshall, y a partir del célebre caso Marbury vs. Madison en 1803.
Desde un punto de vista genérico, la Separación de Poderes norteamericana no es fruto de una fórmula de laboratorio sino una manera de entender las relaciones entre el Derecho y la Política. De ahí quienes dicen que se trata casi de una filosofía60. No consiste en que un poder pueda predomine sobre otro sino en que controle o frene su actuación, sin ocupar su lugar ni invadir sus funciones. De esta manera, a diferencia del parlamentarismo, el origen de la forma de gobierno presidencialista surgió como consecuencia del federalismo. Nació en un ambiente contrario a la acumulación de poder y celoso de las libertades. Por ello, el principio de separación de poderes fue concebido como uno de sus pilares. Es decir, no se pretendía agilizar la labor de gobierno, sino de salvar al pueblo del autoritarismo mediante una efectiva distribución de los poderes gubernamentales61. Por este motivo, es significativo que el poder ejecutivo en la Constitución norteamericana no contenga una lista de competencias como ocurre en los presidencialismos iberoamericanos.
Si bien la separación tajante en el presidencialismo puede bloquear la acción del Ejecutivo, cuando el Presidente no consigue que le aprueben el presupuesto, ello también significa que existe un menor riesgo de acumulación de poder.
2. El Presidente federal
El Presidente de los Estados Unidos de América debería ser más conocido como el Presidente federal62. De esta manera, desde su inicio no puede comparársele con los presidentes iberoamericanos que proceden de Estados unitarios, como es el caso peruano. A diferencia del parlamentarismo, el título de Jefe de Estado y de Gobierno recae en una misma persona por un mandato fijo de cuatro años y puede ser reelegido una sola vez63. Pese a que la Constitución dedique muy poco al Presidente, él es verdadero conductor del pueblo.
La relación del Presidente con sus Secretarios de Estado no es colegial ni de primus inter pares, como un jefe de gobierno en los parlamentarismos. A diferencia de un jefe de gobierno, el Presidente norteamericano no es el primero de sus secretarios, ni siquiera en teoría. El Presidente federal es el principio y fin del Ejecutivo, los demás miembros son sus colaboradores pero cuenta con un jefe de gabinete que lo ayuda a organizar el trabajo en la Casa Blanca64. Desde Washington, el poder ejecutivo fue creciendo en la medida que aumentaron las ocupaciones presidenciales65; por esta razón, es inusual que los jefes de gobierno de los parlamentarismos se denominen “presidente” sino “primer ministro”, “canciller” o “premier”. Los secretarios son nombrados por el Presidente, pero teniendo en cuenta que deben representar a los diferentes grupos que han apoyado su campaña presidencial. Por lo general, son personas independientes que no poseen una relación anterior de confianza con el titular del ejecutivo.
El final de las guerras mundiales marca el afianzamiento del Presidente norteamericano como líder del Ejecutivo y de la cultura Occidental. La habilidad para condicionar a la opinión pública y para movilizar el apoyo partidario, evidente en las presidencias de Roosevelt y Wilson, fortaleció la presidencia frente al Congreso. Por ese motivo, es conveniente insistir en que el Presidente federal, gracias a los checks and balances, no está investido de un mandato absoluto e ilimitado. Numerosas disposiciones constitucionales, textos legislativos, convenciones y usos arraigados en el país impiden que su liderazgo degenere en dictadura, sin contar que su sistema de elección evita la aparición de un caudillo, como veremos a continuación.
a) El proceso de elección del candidato presidencial
Al discutirse en la Convención americana las disposiciones relativas al Presiente federal, la mayor dificultad fue establecer su modo de elección. Si su elección fuese directa había que tener en cuenta que la población de los Estados Unidos estaba esparcida sobre una inmensa superficie, en continuo crecimiento, donde las comunicaciones todavía no eran buenas66. Por tanto, sería difícil que concentraran su atención en un solo candidato, o en un pequeño número de ellos. Los candidatos serían muchos y ninguno obtendría suficiente mayoría de votos. Por ese motivo, la Convención se decidió por colegios electorales compuesto por delegados, también conocidos como compromisarios. Cada Estado federal tendría tantos electores como senadores y representantes tuviera. No obstante, adelantamos que el sistema no funcionó del todo bien ya que sus autores no previeron el desarrollo de los partidos políticos67.
El proceso de selección norteamericano es complejo, se aplican tanto las reglas internas de los partidos como la legislación estatal y federal. A diferencia de la mayoría de sistemas europeos e iberoamericanos, en los que la selección del candidato depende fundamentalmente de las normas internas de cada partido. En primer lugar, el candidato a Presidente precisa ser ciudadano americano por nacimiento, tener treinta y cinco años de edad y al menos catorce de residencia en el país. El procedimiento de elección del Presidente federal se desarrolla en cuatro etapas:
1 Los delegados son nombrados de forma directa por el pueblo mediante elecciones primarias. Las presidential primary elections son de dos clases: abiertas —open primary—, en las que pueden participar todos los electores del Estado, sean del partido que sean, y cerradas —closed primary—, en las que sólo toman parte los afiliados al partido que realiza la selección de sus delegados en ese momento68. La reunión de los delegados en la convención nacional culmina con el nombramiento del candidato oficial de cada partido, aunque se trate del mismo Donald Trump69. En principio, estas elecciones primarias no son admisibles en un parlamentarismo, debido a que son los partidos políticos dentro del parlamento quienes deben presentar sus candidatos. Constituye un aspecto interesante que en el proceso de nominación intervengan los militantes de base del partido y el electorado70. Pese a ser un sistema imperfecto, este sistema de elección tiene difícil implantación en países con partidos políticos disciplinados y conducidos tradicionalmente por cúpulas71.
2 La elección de compromisarios: el Presidente federal es elegido por un colegio electoral72. Los ciudadanos de cada Estado federal eligen, según lo prevé la Constitución, una lista de electores en número igual a la suma del número de sus Senadores y Representantes73. Los electores se comprometen por un candidato concreto. La mayoría de los votantes no saben quiénes son los delegados de los colegios, sin embargo, emiten su voto para aquellos que se comprometen a elegir al candidato de su preferencia. No obstante, con el paso del tiempo, el avance de las comunicaciones, y pese a las intenciones de los padres fundadores reflejada en la letra constitucional, la elección del Presidente estadounidense resulta del voto popular. En la práctica, casi de un plebiscito nacional. En muchos Estados la papeleta para la elección de compromisarios ni siquiera contiene la lista nombres de sus miembros sino del candidato a la presidencia74.
Los debates presidenciales televisados se iniciaron en los Estados Unidos de América. El primero fue entre John F Kennedy y Richard Nixon (26 de septiembre de 1960, a las 19:30 horas). Un formato que sirvió de modelo para otros debates en el mundo, incluso en los parlamentarismos; en España, un debate histórico fue entre Felipe González y José María Aznar (1996). Se trata de los programas de televisión más sintonizados y comentados, la versión estadounidense es la más importante del planeta. Sobre los contenidos, más significativo que confrontar las ideas de un plan de gobierno para resolver los problemas que aquejan a los ciudadanos, son las respuestas rápidas, irónicas, ridiculizar al rival político e incluso los golpes bajos entre candidatos, los que terminarán trascendiendo en los comentarios post debate e impresiones de analistas y comunicadores. Para la historia quedó el futuro de los protagonistas del primer debate, un presidente asesinado y otro obligado a renunciar.
Las elecciones presidenciales se programan para el día martes que sigue al primer lunes de noviembre. El candidato que alcance 270 votos a favor, de los 538 compromisarios electos, ganará la Presidencia federal. El sistema electoral estadounidense puede producir el desacuerdo de la votación por colegio electoral con la popular, como fueron los casos de George Bush y Al Gore (2000) o entre Donald Trump y Hillary Clinton (2016), pero se trata de un modelo de votación que data del siglo XVIII cuando los nacientes Estados federados se unieron con el propósito de conservar su independencia, optando por un sistema que no beneficie a los Estados más grandes.
El Presidente norteamericano es elegido para un período de cuatro años. En la Constitución no había ninguna limitación al derecho del Presidente para presentarse a una reelección indefinida. Como sabemos, Washington, y más tarde Jefferson, se opusieron a su tercera reelección. Esos precedentes bastaron para crearse la siguiente convención: el Presidente federal no debía presentarse a reelección más de una vez. Pero en 1940 Franklin D. Roosevelt fue reelegido por un tercer mandato y en 1944 por cuarta vez. Los cuatro mandatos sucesivos confirmaron la idea de que aquella convención era buena, por ello se aprobó en 1951 la vigésimo segunda enmienda75. Por lo tanto, la reelección en los Estados Unidos es fruto de un límite al poder y no un beneficio al Presidente.