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Si bien un profesor de derecho constitucional, un alumno, o un ciudadano cualquiera pueden recordar, por diversas circunstancias históricas, a algunos ex-presidentes norteamericanos, como Kennedy, Nixon, Reagan o Bush; el límite de mandatos al Presidente de los Estados Unidos hace prevalecer la importancia de la institución por encima de las personas, como sucede con los caudillos. Podemos observar también que las reformas constitucionales limitan las competencias presidenciales. Las atribuciones del Presidente norteamericano enumeradas en la Constitución no pueden interpretarse restrictivamente porque fueron creciendo, pero no al punto que invada las competencias de otro poder76, a diferencia de los presidencialismos iberoamericanos donde, como veremos, las reformas e interpretaciones dudosas suelen beneficiar a los gobernantes de turno77.
b) Las atribuciones presidenciales
Como decíamos, el segundo artículo de la Constitución norteamericana no específica las funciones del Presidente federal78, no obstante, es evidente que influye en la vida política pero sin ocasionar un conflicto de competencias entre órganos constitucionales. Entre los factores que han ayudado a reforzar al Ejecutivo se encuentran: su papel preponderante en la política internacional79. El sistema de elección popular, dando sólo cuenta de su gestión al pueblo que lo eligió. Y el contacto que mantiene con los ciudadanos, aunque sea a través de los medios de comunicación, que alcanza a todos, y que ejerce una acción orientadora sobre la opinión pública. Sus funciones pueden quedar divididas como sigue:
1 Las atribuciones presidenciales como Jefe del Estado: Ostenta la representación externa del país “al recibir a los embajadores y otros ministros públicos”80. En el terreno militar, es Comandante en Jefe del Ejército de los Estados Unidos y de las milicias de los Estados cuando se las llame a servir a la Unión81. Es, también, Comandante en Jefe de una fuerza de defensa en tiempos de paz y de todo el país en tiempo de guerra. En caso de insurrección o guerra estos poderes aumentan.
2 Las atribuciones presidenciales como Jefe del Gobierno: además de fijar la política interna y nombrar a sus secretarios de departamento82, le corresponden otras facultades. En materia de política extranjera tendrá —con el consejo y consentimiento del Senado— puede celebrar tratados, así como nombrar embajadores y cónsules con tal de que den su anuencia los dos tercios de los senadores presentes. Sin embargo, este control del Senado se puede burlar nombrando representantes personales sin carácter oficial, o, en el caso de los tratados, celebrando acuerdos ejecutivos sin la calidad jurídica de tratado internacional —executive agreements— bien por su propia autoridad o haciéndolos aprobar por mayoría simple en las dos Cámaras.
Pese a que el Poder Legislativo debe residir en el Congreso83, el Presidente, como principal formulador de la política gubernamental, desempeña de facto un importante papel legislativo. Tiene dos armas con que presionar al Congreso. La primera es su facultad de seleccionar las leyes, a las que se ha de dar un cumplimiento preferente, postergando de manera tácita la legislación que desaprueba y, la segunda, la vía de los informes anuales y especiales al Congreso en los que suele proponer la legislación que considera necesaria84. Además, si el Congreso concluye sus sesiones sin examinar las proposiciones, el Presidente federal podrá convocar a las cámaras85.
Como Jefe del Ejecutivo, tiene amplios poderes en materia de política interior, vigila que “las leyes se ejecuten puntualmente”86. Puede, dentro de ciertos márgenes, seleccionar la legislación que aplica sin someterla a revisión. Tiene facultades reglamentarias, puede emitir reglamentos e instrucciones —órdenes ejecutivas—, que obligan a las dependencias federales, aunque necesite del consentimiento del Senado.
En los Estados Unidos, que el Presidente federal cuente o no mayoría en el Parlamento no es una diferencia tan grande como en Iberoamérica. El Presidente norteamericano tiene que obtener la mayoría negociando —horse trading— en cada caso sus propuestas con los parlamentarios, incluso con los de su propio partido, a través de favores para sus respectivos distritos electorales a cambio de su apoyo. Al respecto, Sartori nos dice que “si la mayoría existe sólo en el papel, si tiene que obtenerse en cada caso, entonces es razonable decir que la diferencia entre el gobierno unido y el dividido puede ser muy pequeña. De este modo, (...) en la actualidad, un Presidente de los Estados Unidos nunca tiene una mayoría verdadera y confiable en el Congreso”87.
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Por todo lo anterior, el presidencialismo no significa más poder ni hegemonía del presidente. Sólo expresa la jefatura de Estado, y gobierno, en una sola persona elegida por el pueblo, lo cual no es poco; por ese motivo debe ser controlado por el legislativo, el judicial y una efectiva división territorial del poder. Sin embargo, estos límites y controles no han sido acogidos por los modelos presidencialistas que imitan el modelo norteamericano. Sin estas garantías, no existe diferencia con un caudillo y tampoco habría una efectiva separación de poderes.
c) El Vicepresidente estadounidense
Al lado del Presidente federal, una figura importante es la del vicepresidente. Se trata de su colaborador, el cual tuvo escaso relieve hasta que Johnson asumirá la presidencia tras el asesinato de John F Kennedy. Su elección también corresponde al colegio electoral y forma parte de una misma plancha presidencial. El candidato a Presidente se presenta con un candidato a vicepresidente, y sus nombres figuran juntos durante la campaña electoral.
Las funciones que la constitución asigna al vicepresidente son escasas: presidir las sesiones de la Cámara Alta —Senado—, votando cuando se produzca empate88 y sustituir al Presidente en caso de muerte, renuncia o incapacitación. La Constitución le asigna formalmente el cargo de Presidente del Senado, pero, en la práctica, no es frecuente su presencia en sus sesiones, siendo ejercida la presidencia por un presidente pro tempore designado por los senadores de su partido.
En la práctica se le encargan funciones protocolarias en representación del Presidente y algunas tareas específicas, como presidir un consejo asesor o ser jefe de misiones de buena voluntad en el extranjero. La desventaja de esta función es la escasez de competencias reales que dificulta a los ciudadanos tener un juicio cabal sobre su talento como político. No obstante, el Vicepresidente de los Estados Unidos tiene más protagonismo que su homólogo iberoamericano y puede, en el futuro, convertirse en un potencial candidato a la presidencia. Una excepción a la regla, se produjo durante el mandato de George Bush que, caídas las torres gemelas del World Trade Center, producto del ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001, el papel de la vicepresidencia, al interior del gobierno y en la política internacional fue especialmente gravitante durante esos años89.
3. Las relaciones Legislativo-Ejecutivo
Como ya explicamos, el presidencialismo establece una separación más tajante del legislativo y ejecutivo en comparación con el modelo parlamentarista. En consecuencia, el Congreso no puede exigirle responsabilidad política y el Presidente, a su vez, no puede disolver las Cámaras anticipadamente. Sin embargo, no faltan relaciones de colaboración entre ellos y que están establecidas en su Constitución.
a) El Presidente aprueba la legislación y puede vetar las leyes
Si en el curso de las sesiones del Congreso el Presidente no firma, o no reenvía, a las cámaras en un plazo de diez días el proyecto de ley (conocido como Bill), éste adquiere fuerza de ley como si lo hubiera firmado. No obstante, el Presidente de los Estados Unidos puede vetar la legislación. En efecto, el Presidente puede rehusarse a firmar los proyectos de ley enviados por el Congreso. Éste es el llamado veto suspensivo, que sólo puede ser superado por la aprobación reiterada de una mayoría de dos tercios de las Cámaras. Una mayoría difícil de alcanzar, pues se calcula que esto ocurre sólo en el diez por ciento de los casos. Una segunda modalidad es el llamado pocket veto que procede cuando las Cámaras del Congreso concluyen sus sesiones de trabajo luego de enviar un proyecto de ley al Presidente para su aprobación. En ese caso, cuando el Congreso no está reunido y el Presidente tiene consigo un Bill, basta que él omita su firma para que quede vetado. Es ese caso, lo que hace de manera gráfica el Presidente es algo así como “guardar su veto en el bolsillo”.
b) El Presidente puede dirigir mensajes al Congreso
Otra manera de manifestarse la relación de las funciones legislativa y ejecutiva, es la facultad del Presidente federal para poder dirigir mensajes al Congreso, entre ellos, asume particular relevancia el mensaje sobre el Estado de la Unión pronunciado a principios de cada año90. El Presidente puede valerse de ese medio para solicitar la aprobación de determinados proyectos legislativos.
c) El impeachment. Una excepción a la rígida separación de poderes
La Constitución de 1787 no prevé medio alguno para expulsar a un Presidente de su cargo, excepto mediante el complicado procedimiento del impeachment que, como mencionamos antes, el Parlamento de Westminster lo había usado para condenar y ejecutar a un servidor real en el siglo XVII91. Se trata de una institución inglesa que, con el nacimiento y aplicación de la moción de censura (vote of no confidence) cayó en desuso. Una institución que fuera incorporada en la Constitución estadounidense, por eso el Presidente de los Estados Unidos puede ser enjuiciado, es decir, acusado formalmente y sometido a juicio sólo por traición, soborno y otros delitos y faltas graves92.
El procedimiento de impeachment requiere la votación por la Cámara de Representantes para proceder al juicio. Si la Cámara lo aprueba, el Presidente será juzgado en el Senado, bajo la dirección del Presidente del Tribunal Supremo —Chief Justice— y sólo se le condenará si concurre el voto de dos tercios de los miembros presentes93. Lo cual no quiere decir que el presidencialismo norteamericano haya creado un equivalente a la moción de censura. El impeachment se usa en caso de responsabilidades penales y no ante meros fallos de liderazgo u orientaciones políticas impopulares94. Si bien pensamos que trata de una medida disuasoria, es decir, no se reconoce para ser aplicada con frecuencia sino para meditar y buscar limitar el ejercicio del poder político, ha devenido en un instrumento de amenaza para presionar una presidencia federal que resulte incómoda95 a la oposición política.
d) Las relaciones del Congreso con el Presidente
Los secretarios de Estado pueden realizar los contactos necesarios con el Congreso cuando intervienen en las reuniones de las comisiones permanentes. En ellas, explican las opiniones y deseos del Presidente en relación con los proyectos de ley que se encuentran en discusión. Por otro lado, el Congreso puede influir sobre la política presidencial a través de la aprobación del presupuesto. Tampoco son menos importantes las facultades de naturaleza cuasi jurisdiccional que realiza el Parlamento con respecto a la administración utilizando las comisiones de investigación, cuyos trabajos suelen tener publicidad.
En el Senado existen también otras facultades de control que le permiten participar con el Presidente en la orientación de la política interna e internacional. Al Senado le compete la ratificación de tratados internacionales por una mayoría de dos tercios y, por otro, la confirmación de los nombramientos de altos cargos del Gobierno Federal por el Presidente, como embajadores, ministros o jueces del Tribunal Supremo96.
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Finalmente, al terminar de describir y comentar los principales rasgos del parlamentarismo, vemos que el modelo inglés ha funcionado con eficiencia en Austria, Bélgica, Canadá, Holanda, Suecia, y Nueva Zelanda. El fracaso de las constituciones de la tercera y cuarta República en Francia, las guerras mundiales y la necesidad de un poder ejecutivo fuerte han dado lugar a diversos intentos de corregir los defectos del parlamentarismo. Uno de esos intentos, quizás el más difundido, se conoce con el nombre de parlamentarismo corregido o racionalizado, y otro es el modelo denominado como semipresidencial97.
II. Las correcciones al parlamentarismo
En Europa, al término de la Revolución francesa y las guerras napoleónicas, sólo Inglaterra gozaba de un parlamentarismo que era ejemplo de garantía y paz para los países de Europa continental98. Las circunstancias políticas que siguieron a la Primera Guerra Mundial prepararon el terreno para la implantación del parlamentarismo en el resto de Europa. No obstante, con el paso del tiempo, la adopción del parlamentarismo se caracterizó por una variante al modelo inglés. Los primeros cambios se producen con mayor velocidad desde la conclusión de la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros días. En la actualidad, sería extraño descubrir una constitución que no contenga alguna corrección al modelo puro, o que no tome prestado instituciones de una forma de gobierno a otra diferente.
En 1949 aparece el parlamentarismo alemán, más conocido como racionalizado, que influyó en la Constitución española de 1978. También el francés de 1958 y portugués de 1976, más conocidos como semipresidencialismos. En este último caso, no se trataba sólo de atrofiar los mecanismos para exigir la responsabilidad política, sino de reforzar la institución del jefe de Estado. En los semipresidencialismos encontramos los ejecutivos dualistas, en los que el jefe de Estado no es neutral, sino que comparte el ejercicio del poder con el jefe de gobierno. Esta variante se dio también en las repúblicas de Alemania en 1919, Finlandia en 1919, España en 1931, Francia en 1958 y Portugal en 1976. En algunos casos estos experimentos fracasaron y dieron lugar a posteriores regímenes autoritarios o totalitarios.
Pero las correcciones al modelo parlamentarista continúan, pues también debemos considerar al llamado semiparlamentarismo o parlamentarismo presidencial99, cuyos antecedentes se originan en Francia, entre los años 1830 y 1848, durante el periodo más conocido como “la monarquía de julio”100. En este régimen, destacamos la figura de un jefe de Estado elegido por una elección popular y que debe obtener la mayoría absoluta en primera o segunda vuelta. A diferencia de los parlamentarismos, en este sistema resaltamos la figura del jefe de Estado, el cual posee la atribución de nombrar al primer ministro. La institución del primer ministro también es importante pues está llamado a ser la persona de confianza del Presidente de la República y a fomentar las buenas relaciones con la mayoría parlamentaria para realizar un gobierno viable101. Las dos formas de gobierno son a la vez parlamentaristas porque el gobierno es responsable ante las cámaras a las que puede disolver, pero también presidencialista porque el pueblo también elige al titular del ejecutivo102. Aunque el parlamento no puede nombrar al jefe de gobierno, puede censurarlo, lo cual afecta la lógica y espíritu de ambos modelos clásicos. En mayo de 1996 Israel optó por esta forma de gobierno cuando eligió un Primer Ministro por sufragio universal directo103.
En las constituciones iberoamericanas también observamos intentos de trasladar instituciones de una forma de gobierno a otra con la finalidad de evitar la inestabilidad política, aunque el paciente y los síntomas de la enfermedad sean distintos. En el Perú, por ejemplo, se intentó controlar el poder presidencial a través de instrumentos parlamentaristas. Por eso las constituciones peruanas de 1860, 1920, 1933 y 1979 establecieron instituciones del parlamentarismo sobre un modelo presidencialista que carecía de controles adecuados, como explicaremos más adelante. Veamos ahora las principales instituciones del parlamentarismo racionalizado, su ejemplo en el modelo parlamentarista español, y el Semipresidencialismo francés por ser el más influyente de la forma de gobierno peruana.
A) El parlamentarismo racionalizado
Nació en Alemania con la Ley Fundamental de Bonn (1949) para diferenciar el modelo parlamentarista anterior a la Segunda Guerra Mundial, como solución a la experiencia de la Constitución de Weimar y a la III y IV Repúblicas en Francia104. La expresión “parlamentarismo racionalizado” es polémica en la doctrina porque sugiere que un ejecutivo fuerte y un parlamento frenado en sus mecanismos de control conduce necesariamente a la estabilidad política105. Por ser la denominación más difundida la emplearemos en nuestra investigación.
La Ley Fundamental de Bonn de 1949 contribuyó a la estabilidad política gracias a una serie de correcciones al modelo parlamentarista. Pero no estamos ante un ejecutivo dual, ya que, en la Constitución alemana la posición del Jefe de Gobierno es preeminente. El Jefe de Estado cumple una función simbólica; es más, hacia el exterior, el Jefe de Estado alemán tiene escasa presencia en la escena política internacional. Pensamos que ello se debe a la preeminencia del Canciller, a la dificultad que tiene el Parlamento para retirarle la confianza, y a la identificación del elector con la figura del líder del partido.
En la actualidad, entre las instituciones del parlamentarismo racionalizado destacamos la moción de censura constructiva y el estado de necesidad legislativa, ambas introducidas en la Ley Fundamental de Bonn de 1949. Si bien no fueron consideradas por la Constitución peruana, son importantes para observar y comprender hasta qué punto llegaron las correcciones a los parlamentarismos clásicos. En otras palabras, si el modelo inglés ha evolucionado de modo natural, el desarrollo del parlamentarismo alemán y español se debe más bien a las circunstancias políticas.
1. La moción de censura constructiva
Una de las principales reformas introducidas en el Parlamentarismo alemán fue el llamado voto de censura constructivo, que en principio no altera la esencia de esta forma de gobierno, pues el jefe de gobierno sigue proviniendo de los parlamentos y respondiendo ante él106; sin embargo, la moción de censura constructiva confunde dos instituciones distintas: la exigencia de responsabilidad política con la investidura de un nuevo jefe de gobierno. La moción de censura constructiva consiste en que no se puede censurar al jefe de gobierno si antes no se propone un nuevo candidato, elegido automáticamente en caso de triunfar la censura. De esta manera, se evitan los vacíos de poder porque no dejará de haber jefe de gobierno durante toda la legislatura107. Se trata entonces de una corrección al modelo parlamentarista que también se encuentra en la Constitución española de 1978108. La finalidad de lograr una mayor estabilidad política del ejecutivo se traduce en la imposibilidad de censurar gobiernos, pese a que el ejecutivo sigue proviniendo del legislativo y respondiendo ante él. Lo que nos interesa destacar son las consecuencias de la moción de censura constructiva109.
1 La casi imposibilidad de censurar gabinetes, porque es difícil que la oposición parlamentaria se ponga de acuerdo en designar a un nuevo candidato a la jefatura de gobierno.
2 Si el rasgo distintivo del parlamentarismo radica en la confianza que el parlamento otorga para formar gobierno, y su posibilidad de exigir responsabilidad política, es claro que los requisitos adicionales impuestos a este mecanismo atrofian la moción de censura110. El requisito de incluir un candidato produce su desnaturalización111. Nos preguntamos, ¿es necesario actualmente que la moción de censura sea constructiva? Nosotros pensamos que no por los siguientes argumentos:
1 La moción de censura constructiva fue creada para dotar a los gobiernos de estabilidad. Este fue el caso de la Alemania después de la guerra, pero el tiempo ha demostrado que la estabilidad proviene del partido político mayoritario o la coalición que se forme a ese efecto112.
2 El significado político que posee la moción de censura constructiva no es otro que el de abrir un debate que muestre los defectos de la política gubernamental de cara a las elecciones al parlamento, para que se produzca un cambio en la situación política que lleve a la oposición al gobierno113.
Pensamos que un parlamentarismo no sólo es racionalizado por la obligación de incluir un candidato a jefe de gobierno con la moción de censura. El sistema cuenta además con otros mecanismos en la misma institución como, por ejemplo, el número mínimo de firmantes para presentar dicha moción y la mayoría calificada para aprobarla. Dos requisitos que la diferencian de una moción de censura clásica. En conclusión, no nos extrañará saber que la máxima expresión de las correcciones al parlamentarismo, la moción de censura constructiva, sólo se ha planteado un par de veces en Alemania, en 1972 y 1982. Pero ello no significa la ausencia de control parlamentario en ese país, ya que existen otros medios de fiscalización: las interpelaciones y preguntas, comisiones de investigación y presentación de enmiendas a las leyes.
2. El estado de necesidad legislativa
En el Parlamentarismo alemán permite que el Jefe de Gobierno plantee al Bundestag (cámara baja) la cuestión de confianza a un proyecto de ley; pero si fuese denegada, el Canciller tiene dos opciones, pedir al Jefe de Estado la disolución de la cámara y anticipar las elecciones, o continuar en el cargo y proclamar el estado de necesidad legislativa. El estado de necesidad legislativa de los artículos 68 y 81 de Constitución alemana de 1949114 es una solución extraña en la lógica de los parlamentarismos. Si el Gobierno no consigue que el Bundestag apruebe un proyecto de ley que considera urgente, el Canciller puede hacer que ese proyecto llegue a convertirse en ley si lo aprueba su cámara Alta (Bundesrat). No obstante, para evitar su abuso, la Constitución alemana pone límites para su declaración. No podrá durar más de seis meses y no se podrán aprobar reformas a su Carta Magna sobre aspectos esenciales, como el reparto de competencias entre el Bund y los Länder o el régimen electoral, por ejemplo. En suma, el estado de necesidad legislativa está en contra de la lógica del parlamentarismo porque la cámara que otorga su confianza al ejecutivo es desplazada en favor de la segunda cámara.
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A continuación, para explicar cómo funciona en la práctica un parlamentarismo racionalizado hemos escogido el modelo español, por la mayor aproximación cultural que tiene con los países iberoamericanos y porque su Carta Magna es una de las que más ha influido en la Constitución peruana.
3. Un ejemplo de parlamentarismo racionalizado: el modelo español
La Constitución española de 1978 define su forma de gobierno como una monarquía parlamentaria. En nuestra opinión la denominación es errónea, pues todas las monarquías constitucionales son parlamentarias y no existen, ni podrían existir, monarquías presidencialistas para oponerla, pues, se trata de un modelo que nació, precisamente, para la constitución de una república, es decir, contra la idea de un sucesor hereditario115. Como adelantamos líneas atrás, el modelo español es un parlamentarismo racionalizado pero sus correcciones no sólo se evidencian por la moción de censura constructiva sino también en los reglamentos de las cámaras legislativas. Por ejemplo, en la posibilidad de dejar las preguntas de la Cámara baja sin responder, y la exigencia de una mayoría calificada para la aprobación de una comisión de investigación116.
a) Los problemas de la separación de poderes
En la Constitución española se prevé un sistema de pesos y contrapesos entre los distintos órganos, pero sólo puede funcionar si hay alternancia en el poder. Que existan garantías para que el partido de gobierno no posea, gracias a su mayoría, los principales instrumentos de control parlamentario. Y evitar que un Gobierno permanezca en el poder por un período demasiado largo. Si a ello agregamos que la Constitución española permite al Ejecutivo intervenir en la elección de los miembros del Tribunal Constitucional, en el nombramiento del Defensor del Pueblo, del Consejo General del Poder Judicial y la Fiscalía General del Estado; vemos que el predominio del Ejecutivo sobre los demás órganos aumenta si el Jefe de Gobierno se mantiene con mayoría absoluta durante cuatro legislaturas; es decir, el Ejecutivo puede terminar controlando no sólo al Legislativo, sino incluso al Tribunal Constitucional y la Judicatura. De esta manera, el predominio del Gobierno sobre el Parlamento es fuerte si cuenta con mayoría propia117.