Conflictividad socioambiental y lucha por la tierra en Colombia: entre el posacuerdo y la globalización

De esta forma, las normas de jerarquía y las constitucionales están siguiendo caminos opuestos según la imposición de la globalización, sin que los operadores del derecho lo cuestionen o lo resistan. Así, la irrupción de normas internacionales de origen mercantil impone un pragmatismo jurídico, que se evidencia en la manera en que los gobernantes y legislativos de turno realizan reformas encaminadas a la flexibilización de las normas jurídicas y sus límites para alcanzar objetivos de modernización y apertura de los mercados nacionales. Lo anterior ha generado crisis en el Estado de derecho, su división de poderes, así como el deterioro de las garantías individuales y sociales de la población.

La globalización y la forma Estado

Los otrora poderosos Estados nacionales, como instituciones de regulación social, han entrado en un proceso de redefinición de la forma-Estado o proceso de reconfiguración del Estado, en una serie de funciones adaptativas a las nuevas relaciones globales instituidas a partir de las décadas de los setenta, ochenta y noventa del siglo pasado. Lo que hoy reclaman los organismos multilaterales, los Estados desarrollados, las empresas multinacionales y las empresas privadas nacionales, es la importancia de consolidar un Estado que regule la sociedad y articule la economía nacional de forma coherente con las nuevas relaciones establecidas por el mercado global. La nueva agenda de los Estados involucra problemas como la democratización, la cual debe ser institucionalizada a través de la participación, trasparencia, lucha contra la corrupción, vigencia de la institucionalidad y el imperio de la constitución y la ley. Lo anterior crea un entorno sano para el buen funcionamiento del mercado y la liberalización comercial de los Estados de las necesidades e intereses de los capitales e inversiones de empresas multinacionales o nacionales.

A partir de los cambios que se están presentando en el mundo como consecuencia de la globalización, el Estado no será ajeno a estas transformaciones, y su estructura básica —heredera del pensamiento clásico político y jurídico del siglo XIX— comienza un proceso de reconfiguración, frente al cual Saskia Sassen (2010) sostiene que “en la actualidad los Estados enfrentan una nueva geografía de poder” (p. 105). Para esta autora, la nueva geografía de poder implica el declive de la importancia del Estado y, por ende, la reconfiguración de su funcionamiento en asuntos como la formulación de la política pública. En palabras de Sassen (2010):

Se observa una reubicación del Estado en un campo de poder más amplio y una reconfiguración del funcionamiento de los Estados. Este campo de poder más amplio está compuesto en parte por la formación de un nuevo orden privado institucional vinculado a la economía global y en parte por la creciente importancia de una variedad de ordenes institucionales que se ocupan de varios aspectos del bien común, entendido de manera amplia, como las redes internacionales de redes no gubernamentales y el régimen internacional de los derechos humanos […] Algunos de estos cambios se suelen expresar mediante la imagen del Estado neoliberal o competitivo de nuestros días en contraste con el Estado de bienestar de la época de la posguerra […] Los rasgos característicos de este nuevo orden internacional que se está formando, y cuya naturaleza es privada en su mayor parte, es la capacidad de privatizar lo que antes era público y desnacionalizar lo que en otro tiempo fueron las autoridades y programas de política pública […] Este nuevo orden institucional tiene también autoridad normativa, la cual proviene del mundo del poder privado, pero aun así se sitúa en la esfera pública y al hacerlo contribuye a desnacionalizar lo que históricamente se ha organizado mediante políticas estatales nacionales […] algunos elementos institucionales concretos del Estado nacional comienzan a funcionar como sedes institucionales del funcionamiento de las dinámicas poderosas constitutivas de lo que podríamos describir como capital global y mercado de capital global. (pp. 106-109)

Por tanto, para Sassen (2010), se está presentando un panorama de ensamblajes emergentes, donde el Estado nación y el sistema interestatal westfaliano son pilares fundamentales, pero no están solos, y se han visto alterados por dominios internos y externos que son los espacios donde se están produciendo los cambios institucionales. Por tanto, se está produciendo una configuración emergente en la que se forman varios ensamblajes especializados de territorio, autoridad y derechos alojados en la estructura del Estado nación, el aparato institucional del Estado y los sistemas globales —economía global corporativa y el sistema supranacional—. El rasgo característico de dichos ensamblajes es que se han desnacionalizado y están en plena construcción.

Según Sassen (2015), debemos esperar una mayor desnacionalización de ciertas actividades del Estado que le son propias, como el manejo de la política cambiaria, monetaria o pública, lo que generará inestabilidad en el orden internacional, a la vez que se producirá un desplazamiento de la normatividad emanada por el Estado nación a escalas de los ensamblajes transfronterizos del territorio, la autoridad y el derecho. Estos últimos son rearticulados por órdenes especializados a la globalización, los cuales conllevan una multiplicidad de nuevos marcos normativos, temporales y espaciales allí donde anteriormente el Estado era el único que organizaba su territorio.

En este sentido, términos como desregulación, disciplina fiscal, privatización, apertura económica, descentralización, liberalización de los capitales financieros, financiarización y control de la inflación son utilizados para describir la reconfiguración de la autoridad estatal en su papel económico. El Estado cede espacios a su capacidad histórica de regular la economía, creando nuevos marcos jurídicos para adaptarse política y económicamente a las nuevas dinámicas mercantiles que depara la globalización. Por tanto, los Estados nación y sus gobiernos han perdido la autoridad sobre las sociedades y las economías nacionales, ante la emergencia de una infinidad de entidades —políticas, económicas y sociales— en el ámbito internacional. El Estado se convierte en un actor más de la anarquía internacional.

Estos nuevos organismos compuestos después de la posguerra en los escenarios económicos, políticos y sociales ahora son más poderosos que los Estados. Se producen nuevas relaciones económicas y políticas en los ámbitos internacionales, donde los dueños de los mercados eran los poderosos Estados, ahora son los mercados están por encima de los mercados. Como lo anunciaba y predecía Susan Strange (2001):

[…] el declive de la autoridad de los Estados se refleja en la difusión creciente de la autoridad en otras instituciones y asociaciones, en órganos locales y regionales, y en una en una asimetría creciente entre los Estados mayores con poder estructural y los Estados más débiles que no lo tienen. (p. 23)

En este aspecto es importante la pregunta que se hacían Bauman y Bardoni (2016): ¿Cuál libertad de decisión conservan los Estados nacionales frente al poder de las entidades estatales? Para los autores, el anterior interrogante surge de la crisis de una entidad que garantizaba a la población la posibilidad de resolver y arbitrar de forma homogénea los diferentes problemas de los tiempos contemporáneos. Las soluciones y arbitramentos se desplazan hacia los ámbitos privados, ante la crisis de los partidos políticos, el resquebrajamiento de la comunidad como el lugar que interpretaba las necesidades de los individuos y el descredito del régimen democrático liberal. Para Bauman y Bardoni, los Estados han quedado limitados a vigilar la ley y el orden capitalista, lo que abre las puertas a una crisis que no sabemos si es definitiva o pasajera.

Cabe anotar que la globalización y su incidencia en el derecho impactan duramente la presencia y existencia de los Estados nacionales, lo que afecta de forma distinta la soberanía y la autonomía de dichos territorios según el grado de desarrollo e influencia internacional. Según Marcos Kaplan (1997), los Estados de los países subdesarrollados o periféricos —entre los que ubicamos a los latinoamericanos—, al mismo tiempo que entran en crisis, sufren un proceso de declinación y desmantelamiento de su institucionalidad, que para muchos teóricos es el preludio de un papel secundario en la regulación de políticas económicas que les eran legítimas, y para otros, solo es el inicio de su fin. Es de esta manera, en algunos países latinoamericanos, desde la década del noventa, se ha desmantelado al Estado, con ello se ha afectado duramente su soberanía y autodeterminación y se han deteriorado las bases de la formulación de proyectos nacionales.

Entonces, es claro cómo la autonomía, soberanía y autodeterminación de los Estados territoriales —con mayor profundidad en los países periféricos y semiperiféricos, con soberanías débiles— se afectan por las políticas económicas unilaterales o multilaterales gobernadas por las grandes potencias y los intereses económicos de las corporaciones transnacionales, los cuales están mediados en el sistema económico global por los organismos multilaterales (BM, FMI, y la OMC). Lo anterior afectó de forma profunda la gobernabilidad global —instauración de la ONU como organismo supranacional que tendrá como finalidad resolver los conflictos entre los Estados territoriales— y la nacional, impulsando teorías que pretenden reemplazar la esfera de lo político por nociones como gobernanza, para ubicar al Estado en un papel subsidiario de instancia coordinadora entre otros muchos actores globales.

LA CONSTITUCIÓN DEL 91: EL ENSAMBLE DEL PAÍS A LA GLOBALIZACIÓN

La constitución de 1991 ha generado una infinidad de tensiones, debates y perspectivas de análisis. Están aquellos que la ven como la más progresiva de la región latinoamericana, al instaurar derechos sociales y culturales; los que consideran que estructuró el modelo económico neoliberal o, finalmente, quienes sostienen que impulsó derechos multiculturales para minorías, colectividades y movimientos subalternos, lo que atenta contra la moral católica y conservadora de la sociedad.

Según Mauricio García (2011), la promulgación de la constitución de 1991 ha suscitado varios debates entre las diferentes tendencias políticas y económicas del país. Por un lado, están los evocan la época en donde los jueces no intervenían en temas políticos y económicos, y los derechos se aplicaban según lo establecido en la ley —no existía la Corte Constitucional y la acción de tutela—. En esta tendencia se ubican economistas, de tendencia ortodoxa, que ven con cierta resistencia cómo las decisiones de los jueces inciden en el manejo del presupuesto de la política fiscal, al garantizar derechos fundamentales como los sociales. Por otro lado, están algunos sectores fundamentalistas —católicos— en contra de una constitución que reconoce la igualdad cultural, de género y credos. Finalmente, están aquellos que ven cómo, después de la Constitución, no se ha logrado la paz con inclusión y justicia social, además de sostener que en su articulado se estructuró el modelo económico neoliberal vigente, el cual creó una sociedad desigual y excluyente, además de legitimar los intereses económicos de las grandes empresas transnacionales y nacionales sobre activos públicos del Estado.

A partir de los años ochenta y noventa del siglo pasado un gran número de tribunales constitucionales de países periféricos y semiperiféricos adoptaron el modelo norteamericano como una estrategia de las elites locales de solucionar contradicciones y conflictos sociales a través de la mediación jurídica. Estos se presentaron por el desmonte del Estado de bienestar y la estructuración del Estado neoliberal, el cual busca ensamblar las economías nacionales a los mercados globales: implementación de las aperturas económicas desde los noventa.

En el contexto del surgimiento y consolidación del neoliberalismo, cuyo origen jurídico se encuentra en el pensamiento jurídico clásico (PJC), apoyado por la derecha neoconservadora de los Estados Unidos y la Europa occidental, se desmantelaron los regímenes sociales herederos de la segunda globalización del derecho. En Latinoamérica, la política económica cepalina de industrialización por sustitución de importaciones (ISI), la cual giraba sobre dos ejes principales: el proteccionismo económico y el desarrollo de una industria nacional propia.

Serán los tribuales constitucionales los que mediarán ente las presiones de una economía neoliberalizada, así como las resistencias sociales ante su imposición. En algunos casos, estos tribunales declaran inconstitucionales medidas sociales por parte de los Estados o, en otros casos, suavizan el contraataque neoliberal, que por las características del mercado afectan los derechos económicos, sociales y culturales (DESC): los discursos constitucionales del neoformalismo contemporáneo del derecho público permiten que las elites locales ejerzan esta mediación (Kennedy, 2015).

En la mayoría de los casos, los jueces constitucionales hacen valer los derechos derivados del Consenso de Washington y, en otros, los reclamos de la población por sus derechos sociales. Las cortes constitucionales, empoderadas con el método de la proporcionalidad, están por encima de las tensiones producidas por el neoliberalismo y la conciencia social de izquierda, lo que ubica el conflicto en la experticia jurídica, bajo un control local suprapolítico, donde las elites defensoras son aquellas que se mueven hacia una posición social cosmopolita y de mercados globales, por tanto, son defensoras del Consenso de Washington (Kennedy, 2015).

En tal contexto, el Estado colombiano no es ajeno a estos cambios. Desde la década de los ochenta, específicamente a partir de la crisis de la deuda de 1982, las instituciones de la economía mundial con sede en Washington —BM, FM, el Tesoro Norteamericano e inclusive el Banco Interamericano de Desarrollo— usaron su poder como un dispositivo sobre el saneamiento financiero de los países endeudados para obtener nuevos créditos. Así, los obligaron a adoptar el Consenso de Washington, el cual incluye la descongestión tributaria de los ingresos altos, el desmonte de las barreras proteccionistas, la liberalización de los mercados financieros, la venta de las empresas públicas a empresas privadas nacionales e internacionales, la disminución de los gastos sociales, reformas fiscales y laborales, entre otros aspectos.

En otras palabras, para responder a los empréstitos provenientes de la banca multilateral, los Estados nacionales de Latinoamérica concertaron y se subordinaron a las recetas y obligaciones adquiridas con estos organismos, al ser los representantes del capital transnacional. Para responder a los cambios económicos y políticos que presionaban los organismos multilaterales, a partir del Consenso de Washington, los Estados latinoamericanos se reconfiguraron y adaptaron al modelo económico impulsado por la globalización. Específicamente en Colombia, este proceso se consolidó con la promulgación de la constitución de 1991, donde se estructura el proceso aperturista y la economía de mercado que se estaban llevando a cabo con las políticas de ajuste estructural (PAE), impulsadas por el gobierno de César Gaviria, a partir de 1990.

Como lo sostiene Jairo Estrada (2006), la consolidación del modelo económico neoliberal se produjo a través de un régimen jurídico-económico impulsado desde los países del primer mundo, organismos multilaterales y la presión de las empresas transnacionales. Por ende, con la Constitución de 1991, el Estado colombiano institucionalizó legalmente la imposición del nuevo modelo económico centrado en el mercado. En la nueva carta constitucional se crean las condiciones necesarias para que los capitales provenientes del extranjero accedieran al mercado nacional, al desmontarse paulatinamente el proteccionismo económico, reorganizar los mercados de capitales, crear la autonomía constitucional del Banco de la República, privilegiar los derechos económicos — mercado— sobre los sociales y culturales, impulsar la descentralización política y administrativa y, finalmente, impulsar decididamente la venta y privatización de empresas estatales y servicios públicos.

Lo anterior evidencia una política de Estado desde finales de los ochenta del siglo pasado, con las primeras reformas planeadas por Virgilio Barco, de shock por César Gaviria, implementadas por Ernesto Samper y Andrés Pastrana, y estructuradas por Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos. Todos los procesos de introducción y estructuración del modelo económico neoliberal tendieron a reconfigurar la actividad del Estado, al minimizar su papel en la regulación de la economía y su intervención en lo social (Londoño, 2009).

La Constitución de 1991 incluyó tesis liberales, conservadoras y socialdemócratas, lo que era expresión de la Revolución en Marcha de César Gaviria y la consolidación del Estado social de derecho en los nuevos procesos constitucionales de la región latinoamericana (Kalmanovitz, 2002). Así mismo, la carta constitucional logro avances significativos en aspectos ambientales, étnicos y territoriales, en los cuales lo primordial era proteger las riquezas culturales y naturales de la nación a partir de la preeminencia del interés general sobre el particular, la función social de la propiedad, el derecho a un ambiente sano, entre otros aspectos (Fierro, 2012).

La tensión que surge en la Constitución de 1991 entre el modelo neoliberal de mercado y los derechos, económicos, sociales y culturales (DESC) se resuelve en el Gobierno de Álvaro Uribe, bajo el supuesto de que en la organización social y la política se encuentra el sustento de una de sus políticas: la seguridad democrática. Allí está la base para la implementación del modelo económico, ya que la preocupación central de su administración es garantizar la protección de los derechos de propiedad de las transnacionales y de los grupos económicos del país (Estrada, 2006).

Libardo Sarmiento (1995) establece que la introducción del modelo económico neoliberal en 1990 no cumplía con las promesas establecidas constitucionalmente en materia de derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, ya que el proceso de ajuste y reestructuración económica influida por la ortodoxia liberal se fundamentaba en tres principios: 1) reducir el papel del Estado en favor de una economía de mercado; 2) mantener una política macroeconómica estable, bajo los supuestos de controlar la inflación, la disciplina fiscal y el equilibrio externo; 3) impulsar la apertura económica y facilitar los flujos e inversiones de capital hacia el país. Por tanto, el modelo económico aperturista entra en tensión con una política ambiental y de preservación, donde la naturaleza es mercantilizada por un modelo cuya finalidad es privatizar y garantizar derechos de los particulares bajo la lógica del reinado de los principios del mercado, al despreciar derechos colectivos relacionados con principios de equidad y justicia (Palacio, 2003).

En las últimas décadas de la historia del país, el modelo aperturista y de mercado se ha profundizado y estructurado, ya que los acuerdos multilaterales acordados en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la firma de tratados de libre comercio, firmados en la administración de Uribe y Santos, son convenios de propiedad que buscan despojar de derechos sociales a la población rural. Los efectos de este modelo económico son la reprimarización de la economía, lo que ha ocasionado el desplazamiento forzado, el despojo de la tierra, la implementación de megaproyectos agroindustriales —soya, palma de cera y caña de azúcar—, la perdida de la biodiversidad y su privatización, la implementación de proyectos extractivitas —de minerales e hidrocarburos—.

Según Luis Pardo (2013), el modelo económico que brindó las bases a la política aperturista y extractiva fue delineado por el Consenso de Washington, que posteriormente fue codificado como una política de liberación económica promovida por organismos multilaterales —BM y FMI— como una estrategia para el impulso de las reformas económicas estructurales de países en desarrollo, donde las reformas que se implementaron estaban enfocadas en “la liberación del comercio internacional, la eliminación de las barreras a la inversión extranjera, la política de privatización y ventas de empresas públicas, la desregulación de los mercados y la protección de la propiedad privada” (p. 184), las cuales se extenderán paulatinamente a los sectores agrícolas, mineros y ambientales. Para Pardo, la estrategia del BM era clara en cuanto a crear las condiciones para la inversión extranjera en el país, lo que produjo reformas a los regímenes de inversión extranjera y estatutos tributarios, que fueron adelantadas por préstamos y asistencia técnica de los organismos multilaterales cuyo fin era dar un mayor impulso a las economías de enclave.

De este modo, la vinculación de lo local —territorio— a los intereses económicos globales se estructura a partir de la promulgación de la Constitución de 1991, pues se reconfigura el Estado y pasa del Welfare State al neoliberal o de mercado. Es importante mencionar que lo único que le garantiza seguridad a la inversión extranjera en el país es el aval del funcionamiento efectivo y eficaz del imperio de la ley —así no sea absolutamente soberano en la acepción tradicional—, ya que la observancia de las nuevas condiciones jurídicas y su adaptación de las leyes internacionales es una condición para sobrevivir en unas sociedades globales diferenciadas y cada vez más complejizadas (Reyes, 2017). En este aspecto, la función del Estado sigue siendo interiorizar e intermediar la lógica de competencia capitalista internacional y, como está sucediendo con el país desde 1990, asegurar el cumplimiento, en el terreno local, de los compromisos adquiridos con el nuevo orden mundial transnacional (Garay y Sarmiento, 1999).

Se advierte que esta americanización de la Constitución solo ha posibilitado una infinidad de reformas en el orden jurídico colombiano, que van en detrimento del bienestar de la población: reformas al régimen de seguridad en salud y pensiones, el sistema de vivienda de interés social, las nuevas regulaciones del derecho laboral y la educación que se profundizan y articulan en dirección de las relaciones mercantiles. Lo anterior evidencia que las relaciones económicas y sociales propias del capitalismo en su fase neoliberal están vigentes. Además, las reformas que se han introducido en la Constitución Nacional, así como las posteriores, reflejan el llamado a prestar los servicios básicos domiciliarios y la producción de artículos de consumo, y allí el Estado deberá orientar y coordinar el papel de los privados (Moncayo, 2004). Víctor Moncayo (2004) advierte:

La Constitución de 1991 ha garantizado la participación del sector privado, la consagración expresa de la internacionalización de la económica, que es la frase que resume la readecuación nacional que está en curso; la mayor flexibilidad para la organización de la estructura administrativa en todos los ámbitos; la trasformación de la rama jurisdiccional; la reordenación de las competencias del órgano legislativo con la ampliación del campo de las leyes orgánicas o estatutarias, para trazar grandes directrices, igualmente flexibles, a la acción ejecutiva; la redefinición de las funciones de las entidades territoriales para completar y perfeccionar las tareas de la particular forma de descentralización que se vienen impulsando en los últimos años, así como la redefinición de sus fuentes fiscales, para poder impulsar la abolición de la dependencia presupuestal de la administración central […] la modernización del régimen de manejo monetario, de planeación y de hacienda pública; la instauración de la responsabilidad estatal en materia de derechos económicos sociales y culturales, dejados a la satisfacción en términos mercantiles. (p. 256)

La Constitución de 1991 se considera toda una redefinición y reconfiguración del funcionamiento estatal colombiano, que será puesta al servicio del mercado y los intereses privados transnacionales y nacionales. En este sentido, es evidente el nuevo ordenamiento social para legitimar, coordinar y aplicar el uso de la fuerza policial y militar con el fin de conservar el orden público interno y preservar una seguridad territorial y la estructura jurisdiccional que vele por los principios rectores y las reglas de juego sobre las conductas y convivencias de la ciudadanía. De esta manera se garantizará el buen funcionamiento del mercado, a través del discurso de la gobernabilidad, la institucionalidad y las reglas claras de juego —seguridad jurídica— para el inversionista privado nacional o internacional (Garay y Sarmiento, 1999). Así, la falta de equidad, la redistribución de la riqueza y la inclusión social se trasformaron en la lucha contra la corrupción, la transparencia administrativa, la vigencia plena de la institucionalidad y el imperio de la constitucionalidad y la ley (Palacios, 2010).