Klimaschutzrecht für Wirtschaft und Kommunen

1. Mögliche Fallkonstellationen

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Anders ist die Situation in Bereichen, in denen die EU bereits rechtlich verbindliche Klimaschutzmaßnahmen erlassen hat wie z.B. die EE-Richtlinie, die Energieeffizienzrichtlinie oder die Emissionshandelsrechtlinie. Hier gilt nicht nur das EU Primärrecht. Vielmehr sind auch die entsprechenden Sekundärrechtsakte zu beachten.

223

Angesichts des grundsätzlichen Anwendungsvorrangs des Unionsrechts vor dem nationalen Recht der Mitgliedstaaten ist die zentrale Frage, ob und inwieweit die Mitgliedstaaten berechtigt sind, unionsrechtliche Wertentscheidungen im Spannungsfeld zwischen Freihandel und Klimaschutz durch eigene Wertentscheidungen zu ergänzen oder sogar zu ersetzen. Hierbei lassen sich drei Fallkonstellationen unterscheiden:

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(1) Die Kompetenz der Mitgliedstaaten zum Abweichen von sekundärrechtlich festgelegten Klimaschutzstandards ergibt sich aus den einschlägigen Richtlinien oder Verordnungen selbst,[276]

(2) Sekundär-Klimaschutzrecht der EU strebt eine Harmonisierung an, und stützt sich auf die Umweltkompetenz in Art. 192 AEUV,[277]

(3) Sekundär-Klimaschutzrecht der EU strebt eine Harmonisierung an und stützt sich auf die binnenmarktbezogene Harmonisierungskompetenz in Art. 114 AEUV.[278]

2. Sekundärrechtlicher Klimaschutzrechtsakt mit Schutzverstärkerklausel

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Bei komplexen Regelungsfeldern wie dem Klimaschutz, bei denen unterschiedliche Ausgangsniveaus zwischen den Mitgliedstaaten existieren, gewähren Sekundärrechtsakte der EU den Mitgliedstaaten oft Flexibilität bei der Umsetzung. Dies kann z.B. in der Festlegung unterschiedlicher Schutzniveaus für verschiedene Mitgliedstaaten, in Ausnahmebestimmungen für einzelne Mitgliedstaaten oder in unterschiedlichen Zeitvorgaben für das Erreichen festgelegter Ziele bestehen.

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Eine Sperrwirkung des Unionsrechts gegenüber national abweichenden Regelungen existiert daher nur dort, wo der Europäische Gesetzgeber keine Flexibilität in der Umsetzung zugelassen hat oder aber die in einem Rechtsakt angelegte Flexibilität ausgeschöpft ist (z.B. Auslaufen von Übergangsfristen).

227

Wegen der unterschiedlichen Natur der EU-Regelungsinstrumente ist der Umsetzungsspielraum bei Richtlinien typischerweise größer als bei Verordnungen. Ein Beispiel für eine solche Richtlinie im Spannungsfeld Klimaschutz und Binnenmarkt, die den Mitgliedstaaten ausdrücklich weitergehende Schutzmaßnahmen erlaubt, ist die Energieeffizienzrichtlinie 2012/27/EG. Diese Richtlinie will nur einen Mindeststandard festlegen und erlaubt nach der Schutzverstärkerklausel des Art. 1 Abs. 3 den Mitgliedstaaten ausdrücklich auch strengere Maßnahmen.

228

Nutzt Deutschland diesen Spielraum, müssen diese weitergehenden nationalen Klimaschutzmaßnahmen aber mit dem Primärrecht, insbesondere den Grundfreiheiten, vereinbar sein.[279] Die diesbezügliche Prüfung entspricht vollumfänglich den vorstehenden Ausführungen zu nationalen Umweltschutzmaßnahmen im nicht harmonisierten Bereich.[280] Eine Anzeige oder Notifizierung der unilateralen Klimaschutzmaßnahme bei der Kommission ist nicht erforderlich.

3. Sekundärrechtlicher Klimaschutzrechtsakt ohne Schutzverstärkerklausel

229

Wenn und insoweit klimaschutzrechtliche Sekundärrechtsakte der EU keine Schutzverstärkerklausel beinhalten, ist für die Zulässigkeit nationaler Alleingänge danach zu differenzieren, ob die Klimaschutzmaßnahme auf die EU-Umweltkompetenzen oder auf die EU-Binnenmarktkompetenzen gestützt wurde.

a) Auf Umweltkompetenzen gestützter Sekundärrechtsakt

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Stützt sich ein Unionsrechtsakt zum Klimaschutz auf Art. 192 AEUV, kann Deutschland unter Berufung auf Art. 193 Satz 1 AEUV auch in eigentlich harmonisierten Regelungsbereichen stärkere Schutzmaßnahmen beibehalten oder ergreifen. Damit nimmt Art. 193 AEUV für den Fall, dass nationale Schutzmaßnahmen über das unionsrechtlich festgelegte Schutzniveau hinausgehen und dessen Schutz verstärken, die sich aus dem Anwendungsvorrang des Unionsrechts ergebende Sperrwirkung für nationales Recht zurück. Auch solche schutzverstärkenden Maßnahmen der Mitgliedstaaten müssen gem. Art. 193 Satz 2 AEUV allerdings mit dem Vertrag vereinbar sein. Insbesondere müssen sie auch hier mit der Warenverkehrsfreiheit vereinbar sein. Insoweit gelten dann wieder die gleichen Grundsätze wie im nicht harmonisierten Bereich.[281]

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Art. 193 Satz 3 AEUV verpflichtet die Mitgliedstaaten, schutzverstärkende Maßnahmen der Europäischen Kommission zu notifizieren. Dieser Notifizierungspflicht der Mitgliedstaaten stehen allerdings keine weitergehenden Rechte der Kommission gegenüber. Insbesondere hängt, anders als bei der sogleich dargestellten Abweichung von Harmonisierungsmaßnahmen im Binnenmarkt, die Wirksamkeit der unilateralen Klimaschutzmaßnahme nicht von der Billigung der Kommission ab.[282]

b) Auf Binnenmarktkompetenzen gestützter Sekundärrechtsakt

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Auf Art. 114 Abs. 1 AEUV werden Klimaschutzmaßnahmen gestützt, die eine Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten mit dem Ziel einer Verwirklichung des Binnenmarktes vornehmen. Gemäß Art. 26 AEUV ist der Binnenmarkt ein Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapitel gemäß den Bestimmungen der Verträge gewährleistet ist.

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Potenzieller Gegenstand von Harmonisierungsmaßnahmen auf Grundlage von Art. 114 AEUV im Umweltschutzbereich sind vor allem produktbezogene Klimaschutzstandards wie etwa die Einhaltung bestimmter CO2-Emissionsstandards.

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Will Deutschland trotz Erlass einer solchen klimaschutzrechtlichen Harmonisierungsmaßnahme eine weitergehende nationale Umweltschutzmaßnahme beibehalten, so ist es gem. Art. 114 Abs. 4 AEUV verpflichtet, diese Bestimmungen sowie die Gründe für ihre Beibehaltung der Kommission mitzuteilen.

235

Gleiches gilt gem. Art. 114 Abs. 5 AEUV für den Fall, dass ein Mitgliedstaat eine weitergehende nationale Klimaschutzmaßnahme neu einführen will, nachdem eine Harmonisierungsmaßnahme erlassen wurde. In solchen Konstellationen etabliert Art. 114 Abs. 5 AEUV zudem weitergehende materiell-rechtliche Hürden: Die nationale Maßnahme muss sich auf neue wissenschaftliche Erkenntnisse stützen und ein spezifisches Problem des Mitgliedstaats betreffen. Diese Hürde dürfte im Bereich Klimaschutz wohl nur schwer überwindbar sein, denn die Erderwärmung ist ein globales und kein spezifisches Problem Deutschlands.[283]

I. Problemaufriss

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In der Klimaschutzpolitik wird sehr viel mit Subventionen gearbeitet. So gibt es etwa die EEG-Förderung für erneuerbaren Energie, wodurch die Energiewende fortgeführt werden soll. Es gibt nach dem Kraftwärme-Kopplungsgesetz Fördermittel für den Ausbau der klimafreundlichen Kraft-Wärme-Kopplung. § 19 Abs. 2 Stromnetzentgeltverordnung enthält reduzierte Netzentgelte, wenn bestimmte netzstabilisierende Lastprofile eingehalten werden. Teilnehmer am EU-ETS bekommen Begünstigungen, um Carbon Leakage entgegen zu wirken. Dasselbe gilt für das neue deutsche Brennstoffemissionshandelsgesetz. Stromkostenintensive Unternehmen erhalten im Rahmen der Besonderen Ausgleichsregelung eine erhebliche Reduzierung der EEG-Umlage zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit sowie zahlreiche Vergünstigungen bei der Energie- und Stromsteuer.

237

Kurzum wird in der nationalen Klimaschutzpolitik mit zahlreichen Subventionen im weitesten Sinne gearbeitet. Staatliche Beihilfen sind aber nach Art. 107 f. AEUV grundsätzlich verboten und nur im Ausnahmefall erlaubt. Wird dagegen verstoßen, droht den ehemals begünstigten Unternehmen eine Rückabwicklung weit zurück in die Vergangenheit, bei der das EU-Recht sogar Insolvenzen in Kauf nimmt.[284] Solche Vergünstigungen müssen daher mit der Wettbewerbsaufsicht der Kommission abgestimmt werden, wenn sie rechtssicher sein sollen. So standen daher auch noch einige Neuerungen durch das EEG 2021 unter beihilferechtlichem Genehmigungsvorbehalt.[285]

1. Begriff der Beihilfe

238

Die inhaltlichen Vorgaben für nationale staatliche Beihilfen enthält Art. 107 AEUV. Dort wird in Absatz 1 zunächst als Grundsatz das Verbot jeglicher staatlicher Beihilfen auf nationaler Ebene[286] festgelegt. Unter Beihilfen versteht Art. 107 AEUV alle staatlichen oder aus staatlichen Mitteln gewährten Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen. Diese sind mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Der Begriff ist also denkbar weit und kann daher vom Grundsatz alle oben dargestellten klimapolitisch motivierten Vergünstigungen in Deutschland erfassen.[287]

239

Vergünstigungen im Rahmen der Energie- und Stromsteuer erfüllen unproblematisch den Begriff der staatlichen Beihilfe, weil hier der Staat auf staatliche Einnahmen verzichtet und somit den betroffenen Unternehmen ein Vorteil aus staatlichen Mitteln zugutekommt.

240

Lange Zeit war umstritten, ob auch privatrechtlich organisierte Umlagesysteme wie der Fördermechanismus des EEG und die Ausnahmen davon nach der Besonderen Ausgleichsregelung staatliche Beihilfen darstellen. Die Europäische Kommission und das EuG hatten dies noch bejaht, der EuGH es aber letztlich verneint.[288] Zwar sei der Fördermechanismus selbst stark staatlich überformt, indem die Finanzströme gesetzlich genau vorgeschrieben sind. Letztlich geschieht das aber mit den Akteuren Anlagenbetreiber, Netzbetreiber, EVU und Letztverbraucher durch Privatpersonen und mit Geldbeträgen, auf die der Staat keinen Zugriff hat. Daher verneinte der EuGH beim EEG das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe mit der Folge, dass das EEG nicht mehr an den Vorgaben von Art. 107 AEUV gemessen werden muss. Der nationale Gesetzgeber hatte hier also große phasenweise Freiheit erlangt.[289] Allerdings hat sich das zumindest beim EEG schon wieder geändert, da die Einnahmen aus dem neuen nationalen Emissionshandel dem EEG KontoZzugute kommen sollen und damit das EEG Fördersystem wohl doch als aus staatlichen Mitteln bestehend angesehen werden muss.

241

Diese Sichtweise wird man auch auf andere ähnlich organisierte Umlagesysteme wie die KWKG-Umlage oder auch die Netzentgelte anwenden können. Auch hier handelt es sich um zwar staatlich überformte, aber letztlich von Privatrechtssubjekten durchgeführte Umlagesysteme, bei denen der Staat ebenfalls keinen Einfluss auf die umverteilten Mittel hat. Deshalb spricht viel dafür, dass auch die KWK-Förderung und die Erhebung der Netzentgelte inklusive der dort festgelegten Reduktionen für die Industrie nicht mehr am EU-Beihilferecht gemessen werden müssen.

2. Legalausnahmen

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Art. 107 AEUV enthält aber kein absolutes Verbot von Beihilfen. Vielmehr enthält Absatz 2 drei Arten von Beihilfen, die ex lege nicht verboten sind, und zwar ohne dass es einer Entscheidung von Unionsorganen wie der Europäischen Kommission bedarf. Im Kontext des Klimaschutzes kommt hier aber nur Art. 107 Abs. 2 Buchst. b AEUV in Frage: Beihilfen zur Beseitigung von Schäden, die durch Naturkatastrophen oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstanden sind. Es sind also Beihilfen zulässig, die angesichts von Extremwetterlagen wie Stürmen, Gewittern oder Hochwasser ausgezahlt werden. Dabei ist es unerheblich, ob das jeweilige Wetterereignis durch die Klimawandel kausal ausgelöst wurde oder nicht. Aus der Formulierung „Beseitigung von Schäden“ und der Tatsache, dass Ausnahmebestimmungen wie diese Legalausnahme eng auszulegen sind, folgt, dass Subventionen zur Vorsorge etwa gegen Hochwasser, nicht darunter fallen.[290]

3. Ermessensausnahmen

243

Neben diesen Legalausnahmen gibt es noch Ermessenausnahmen, die so ausgestaltet sind, dass, wenn eine der dort genannten Fallgruppen vorliegt, die Kommission lediglich die Möglichkeit hat, die jeweilige Beihilfe zu genehmigen. Tut sie dies nicht, bleibt die Beihilfe unzulässig. Die in Betracht kommenden Fallgruppen sind in Art. 107 Abs. 3 AEUV aufgeführt. Für den Klimaschutz kommt hier vor allem die Förderung wichtiger Vorhaben von gemeinsamem europäischem Interesse nach Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV in Frage. Sowohl die Bekämpfung des Klimaschutzes als auch der Umstieg auf erneuerbare Energien als Teil davon sind als solches Vorhaben anerkannt.[291] Nationale Subventionen für erneuerbare Energien oder zur sonstigen Bekämpfung des Klimawandels können also vom Grundsatz her vom Subventionsverbot freigestellt werden. Dies gilt auch für die Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige.[292] Auch diese Ausnahme kann für die Förderung der erneuerbaren Energien aber auch z.B. zur Förderung der Elektromobilität herangezogen werden.[293]

244

Die Kommission verfügt bei der Entscheidung über die Zulassung der nationalen Klimaschutz-Subventionen über einen weiten Ermessensspielraum.[294] Zentraler Punkt ist dabei die Abwägung zwischen den positiven Wirkungen der Klimaschutzbeihilfe und der zu befürchtenden Wettbewerbsverfälschung im Vordergrund der Prüfung.[295]

245

Um die Ermessenausübung der Kommission transparenter und voraussehbarer zu machen, hat die Kommission zahlreiche Leitlinien und andere Regelwerke erlassen. Für den hier interessierenden Bereich der nationalen Klimaschutzsubventionen sind dies die Umwelt- und Energiebeihilfeleitlinien[296]. Diese enthalten zahlreiche teilweise sehr genau Kriterien, z.B. für Vergünstigungen bei der Energie- und Stromsteuer zur Sicherung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit, Vergünstigungen wie der Besonderen Ausgleichsregelung nach EEG zur Reduktion der EEG-Umlage oder auch Vorgaben für nationale Fördersysteme wie das EEG selbst. Solche Leitlinien sind zwar rechtlich unverbindlich, haben aber trotzdem große faktische Wirkung, weil sie Aussagen über die beihilferechtliche Sicht der Kommission machen.

246

Für Steuerermäßigungen bei der Energie- und Stromsteuer, insbesondere für energieintensive Unternehmen nach Art. 17 RL 2003/96/EG zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit[297] macht schließlich Art. 44 AGVO[298] Aussagen.

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