Klimaschutzrecht für Wirtschaft und Kommunen

5. Fakultative Steuervergünstigungen

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Daneben können die Mitgliedstaaten unter Steueraufsicht uneingeschränkte oder eingeschränkte Steuerbefreiungen oder Steuerermäßigungen gewähren für:

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Da den Mitgliedstaaten hier ein Ermessen darüber zusteht, ob diese Vergünstigungen gewährt werden oder nicht, kommt Art. 15 RL 2003/96/EG keine unmittelbare Wirkung zu. Der Steuerpflichtige kann diese Vergünstigungen also nicht gerichtlich gegen seine Steuerbehörden durchsetzen.

6. Ausnahmen für energieintensive Unternehmen

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Eine große praktische Rolle spielen in allen Mitgliedstaaten die Ausnahmen für energieintensive Unternehmen zur Sicherung der Wettbewerbsfähigkeit, wobei aber nach Art. 17 Abs. 1 RL 2003/96/EG nicht unter die Mindeststeuerbeträge gegangen werden darf. Allerdings gilt dies nur für den Durchschnitt aller Betriebe. Wenn also für alle Unternehmen eines Landes zusammen der Mindeststeuersatz eingehalten wird, darf bei energieintensiven Unternehmen nach Art. 17 Abs. 1 RL 2003/96/EG also auch auf null gegangen werden.

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Hierzu müssen aber die in Art. 17 Abs. 1 Buchst. a RL 2003/96/EG genau vorgegebenen Kriterien für energieintensive Betriebe vorliegen und die Unternehmen müssen nach Art. 17 Abs. 1 Buchst. b RL 2003/96/EG eine klimapolitische Gegenleistung in Form z.B. von Selbstverpflichtungen zur CO2-Reduktion oder in Form von Energiemanagementsystemen liefern. In Deutschland wurde von dieser Entlastungsmöglichkeit durch die Steuerentlastungen für das Produzierende Gewerbe nach den §§ 9b, 10 StromStG und §§ 54, 55 EnergieStG Gebrauch gemacht.[248]

a) CO2-Steuer auf Unionsebene

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Es stellt sich die Frage, welche Rolle die Energiesteuerrichtlinie bei der Diskussion um die Einführung einer CO2-Steuer spielt. Hier ist zunächst danach zu unterscheiden, ob eine solche Steuer auf Unionsebene eingeführt werden soll oder auf Ebene der Mitgliedstaaten. Zur wohl derzeit nicht möglichen Einführung auf Unionsebene wurde bereits oben Stellung genommen.[249] Ergänzend sei hier nur noch bemerkt, dass die Energiesteuerrichtlinie für eine Einführung einer CO2-Steuer auf Unionsebene keine Rolle spielt, da Regelungsziel dieser Richtlinie nicht Steuern auf Unionseben ist, sondern die Harmonisierung nationaler Energie- und Stromsteuern.

b) CO2-Steuer auf Bundesebene

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Einer reinen CO2-Steuer auf Bundesebene, also einer Steuer, die sich nicht nach dem Verbrauch von Energieerzeugnissen oder Strom richtet, sondern ausschließlich danach, wieviel CO2 in die Atmosphäre freigesetzt wird, steht die Richtlinie nicht entgegen, da diese als Verbrauchssteuerrichtlinie einen Regelungsanspruch nur für solche Steuern hat, die den Verbrauch von Energieerzeugnissen oder Strom betreffen. Allerdings dürfte eine solche Steuer jedenfalls de lege lata in Deutschland an der mangelnden Kompetenz des Bundes scheitern. Denn der Bund hat kein allgemeines Steuererfindungsrecht, sondern nur insoweit Steuerkompetenzen als ihm diese zugewiesen wurden. Ihm wurden aber nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 2 GG nur Kompetenzen bezüglich einer Verbrauchsteuer zugestanden. Eine reine CO2-Steuer wäre aber keine Steuer auf den Verbrauch eines bestimmten Produkts, sondern eine Steuer auf die Verschmutzung der Atmosphäre.[250]

c) CO2-Steuer auf Landesebene

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Europa- und verfassungsrechtlich eher möglich wäre eine Fortentwicklung des Energie- und Stromsteuerrechts in Richtung einer stärkeren Akzentuierung Richtung CO2-Emission, solange es bei einer Verbrauchsteuer bleibt. Die CO2-Komponente würde dann nur bei der Bemessungsgrundlage eine Rolle spielen mit der Folge, dass der Verbrauch von Energieerzeugnissen und Strom gestaffelt nach der jeweiligen CO2-Emission besteuert würde. Allerdings müsste eine solche CO2-Komponente mit den Vorgaben der Energiesteuerrichtlinie zu gestaffelten Steuersätzen nach Art. 5 Spiegelstrich 1 RL 2003/96/EG vereinbar sein. Mit anderen Worten müsste eine solche CO2-Komponente auf einem direkten Zusammenhang zwischen den gestaffelten Steuersätzen und der Qualität der Erzeugnisse basieren. Man müsste dann die CO2-Emission als Qualität von Energieerzeugnissen und Strom ansehen, was angesichts der europarechtlichen Verpflichtung nach Art. 11 AEUV zur Integrierung umweltpolitischer Ziele auch in andere Politiken aber möglich sein sollte.[251]

d) Anpassung des Energie- und Stromsteuerrechts

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Europa- und verfassungsrechtlich eher möglich wäre hingegen eine Fortentwicklung des Energie- und Stromsteuerrechts in Richtung einer stärkeren Akzentuierung Richtung CO2-Emission, solange es bei einer Verbrauchsteuer bleibt. Die CO2-Komponente würde dann nur bei der Bemessungsgrundlage eine Rolle spielen mit der Folge, dass der Verbrauch von Energieerzeugnissen und Strom gestaffelt nach der jeweiligen CO2-Emission besteuert würden. Allerdings müsste eine solche CO2-Komponente mit den Vorgaben der Energiesteuerrichtlinie zu gestaffelten Steuersätzen nach Art. 5 Spiegelstrich 1 RL 2003/96/EG vereinbar sein. Mit anderen Worten müsste eine solche CO2-Komponente auf einem direkten Zusammenhang zwischen den gestaffelten Steuersätzen und der Qualität der Erzeugnisse basieren. Man müsste dann die CO2-Emission als Qualität von Energieerzeugnissen und Strom ansehen, was angesichts der europarechtlichen Verpflichtung nach Art. 11 AEUV zur Integrierung umweltpolitischer Ziele auch in andere Politik aber möglich sein sollte.[252]

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Auch nach deutschem Verfassungsrecht sollte eine solche Fortentwicklung des Energie- und Stromsteuerrechts kein Problem sein, da die bloße Änderung der Bemessungsrundlage nichts an dem Charakter einer Verbrauchsteuer ändern würde.[253]

I. Klimaschutz als Mehrebenen-Aufgabe

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Es wurde bereits mehrfach deutlich, dass Klimaschutz eine Mehrebenen-Aufgabe ist, die nur durch das Zusammenwirken internationaler und europäischer Anstrengungen sowie Anstrengungen auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene, aber auch durch Anstrengungen von Wirtschaft und Zivilgesellschaft gelingen kann.

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Dies hat aber zur Folge, dass es auf all diesen Ebenen zu rechtlichen Regelungen kommt, die ihrerseits wiederum zu Verschränkungen der Rechtsordnungen führen. Gerade beim Verhältnis des europäischen Klimaschutzrechts zum nationalen Klimaschutzrecht wird dies besonders deutlich. Denn oft hat die Europäische Union den Anspruch, mit ihren Rechtsakten die Materie abschließend zu regeln und den Mitgliedstaaten daher nur noch begrenzte nationale Spielräume für eigene Gesetze zu belassen. Dies ergibt sich schon aus der Logik eines Binnenmarkts, der ja gerade durch einheitliche, von der Europäischen Union gesetzte Regeln definiert ist.[254]

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Andererseits wird aber auch gerade im Klimaschutz immer wieder bemängelt, dass die Europäische Union hier nicht ambitioniert genug sei. Es stellt sich daher die Frage, welche Spielräume die deutsche Politik[255] hat, national ambitionierteren Klimaschutz über die Vorgaben des europäischen Klimaschutzrechts hinaus zu betreiben.[256] Diese Fragen haben hohe Praxisrelevanz wie die Diskussion etwa um die Einführung einer nationalen CO2-Steuer[257] oder auch um die europarechtliche Zulässigkeit des Brennstoffemissionshandelsgesetzes[258] zeigt.

II. Nationaler Klimaschutz und Binnenmarkt

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Solche unilateralen nationalen Klimaschutzmaßnahmen stellen immer ein Problem für einen einheitlichen Rechtsraum wie den des EU-Binnenmarkts dar. Denn dies führt zu Rechtszersplitterung und läuft dem Harmonisierungsgedanke entgegen. Auch kann so das Ziel einheitlicher Wettbewerbsbedingungen gefährdet werden. Dies kann man auch am Beispiel der deutschen Energiewende studieren, welche zu einer starken Belastung für die stromkostenintensive deutsche Industrie in Verhältnis zu anderen EU Staaten geworden ist.

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Andererseits liegt in einem solchen „Vorpreschen“ einzelner Mitgliedstaaten auch eine Chance. Auch hier kann die trotz aller Kritik letztlich erfolgreiche deutsche Energiewende durch das EEG als Beispiel gelten, denn sie ist inzwischen weltweit ein Vorbild. Nationale Gestaltungsspielräume können daher[259] wertvolle Experimentiermöglichkeiten sein, denen andere Mitgliedstaaten vielleicht irgendwann einmal folgen und langfristig sogar die Möglichkeit besteht, dass sich die ursprünglich unilaterale nationale Maßnahme EU weit durchsetzt. Außerdem ist jede zusätzliche Anstrengung klimapolitisch nicht nur erwünscht, sondern im Pariser Abkommen ausdrücklich aufgefordert. Man muss allerdings aufpassen, dass solche nationalen Maßnahmen nicht zu protektionistischen Zwecken missbraucht werden, etwa um durch Setzung bestimmter Technikstandards ungeliebte Konkurrenz aus dem Ausland fernzuhalten.

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In diesem Spannungsfeld bewegen sich die Regeln zu den nationalen Alleingängen im Klimaschutzrecht. Was hier im Einzelnen möglich ist, hängt ganz entscheidend davon ab, ob der Bereich noch nicht harmonisiert ist und auch sonst keine Sekundärrechtsakte bestehen[260], also noch kein klimapolitischer Sekundärrechtsakt existiert oder ob es bereits eine Harmonisierung oder einen sonstigen Sekundärrechtsakt gibt.[261]

1. Verbot mengenmäßiger Beschränkungen

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Nationale Klimaschutzmaßnahmen bei Fehlen von Sekundärrechtsakten müssen nur mit dem EU Primärrecht vereinbar sein. Hier kommt insbesondere der freie Warenverkehr in Frage. Nach Art. 34 AEUV sind mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle Maßnahmen gleicher Wirkung zwischen den Mitgliedstaaten verboten. Der Begriff der mengenmäßigen Beschränkungen erstreckt sich auf sämtliche Maßnahmen der Mitgliedstaaten, die sich als eine gänzliche oder teilweise Untersagung der Einfuhr, Ausfuhr oder Durchfuhr darstellen[262], diese also in irgendeiner Weise durch Anknüpfen an Menge, Wert oder Zeitraum mengenmäßig kontingentieren. Solche Maßnahmen dürften indes in der Umweltpolitik und auch beim Klimaschutz kaum eine Rolle spielen.

2. Verbot von Maßnahmen gleicher Wirkung

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Von hoher praktischer Bedeutung ist hingegen ist der Begriff der Maßnahmen gleicher Wirkung bei der Interpretation des Art. 34 AEUV. Seit der grundlegenden Dassonville-Entscheidung versteht der EuGH hierunter „jede Handelsregelung der Mitgliedstaaten, die geeignet ist, den innergemeinschaftlichen Handel unmittelbar oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu behindern“[263].

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Klimapolitisch relevant sind hier die Fälle, in denen zwar nicht formell zwischen inländischer und ausländischer Ware diskriminiert wird, aber de facto importierte Waren stärker betroffen sind als inländische Waren und Regeln, die weder de iure noch de facto diskriminierend sind, jedoch Importe erschweren und damit die Warenverkehrsfreiheit als solche einschränken.[264]

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Ein Beispiel für Ersteres wäre die Einführung technischer Produktionsstandards zur CO2-Reduzierung, welche genau mit der deutschen Industrie abgestimmt wurde und daher die deutsche Industrie deutlich besser einhalten kann als die Industrie aus anderen EU Staaten.

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Ein Beispiel für die Erschwerung von Importen könnte die verpflichtende Angabe eines CO2-Fußabdrucks bei der Vermarktung in Deutschland sein.

3. Ausnahmen von der Warenverkehrsfreiheit

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Solche Beschränkungen des freien Warenverkehrs, insbesondere durch Maßnahmen gleicher Wirkung sind aber nicht per se verboten. Sie können aus den in Art. 36 AEUV genannten Gründen ausnahmsweise gerechtfertigt sein. Umweltschutz wird dort aber nicht explizit als Ausnahmegrund genannt, jedoch Ausnahmegründe, die mittelbar umweltschutzrelevant sein können. Hierzu zählen der Schutz der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren oder Pflanzen. So ist es vorstellbar, dass ein Fahrverbot wegen Feinstaubs, welches unmittelbar dem Gesundheitsschutz betrifft, mittelbar auch dem Klimaschutz dient, über Art. 36 AEUV gerechtfertigt werden könnte, sofern es Auswirkungen auf den freien Warenverkehr hat.

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Allerdings dürfte es aufgrund der enumerativen Aufzählung der Schutzgüter in Art. 36 AEUV und der Tatsache, dass Art. 36 AEUV als Ausnahmebestimmung zur Warenverkehrsfreiheit eng auszulegen ist, nur schwer möglich sein, Umweltschutz allgemein und damit auch Klimaschutz als zulässige Rechtfertigung zur Einschränkung des freien Warenverkehrs anzusehen. Man wird daher nach anderen Wegen zur Rechtfertigung von unilateralen nationalen Klimaschutzmaßnahmen suchen müssen.

4. Klimaschutz als „zwingendes Erfordernis“

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Hier bietet sich die EuGH-Rechtsprechung zu den sogenannten zwingenden Erfordernissen an. Die Dassonville-Rechtsprechung des EuGH führte zu einer erheblichen Ausweitung des Anwendungsbereichs von Art. 34 AEUV, was angesichts der begrenzten und abschließenden Liste der in Art. 36 AEUV genannten Ausnahmegründe nach einem einschränkenden Korrektiv des extrem weiten Anwendungsbereichs der Warenverkehrsfreiheit verlangte.

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Dieses Korrektiv schuf der EuGH in dem bekannten Cassis de Dijon-Urteil[265]. Hiernach sind bei Fehlen einer Regelung der Union Hemmnisse für den Binnenhandel der Gemeinschaft, die sich aus den Unterschieden der nationalen Regelungen über die Vermarktung eines Erzeugnisses ergeben, hinzunehmen, soweit diese Bestimmungen notwendig sind, um zwingenden Erfordernissen gerecht zu werden, insbesondere den Erfordernissen einer wirksamen steuerlichen Kontrolle, des Schutzes der öffentlichen Gesundheit, der Lauterkeit des Handelsverkehrs und des Verbraucherschutzes.[266] Mit dieser Entscheidung schränkt der EuGH den Anwendungsbereich von Art. 34 AEUV insoweit ein, als nicht-diskriminierende staatliche Maßnahmen mit handelsbeschränkender Wirkung aufgrund zwingender Erfordernisse notwendig scheinen. Dogmatisch handelt es sich bei den „zwingenden Erfordernissen” im Sinne der Cassis de Dijon-Rechtsprechung um immanente Schranken von Art. 34 AEUV.

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Für den hier interessierenden Klimaschutz ist von Bedeutung, dass der EuGH seit seinem Dänischen Pfandflaschen-Urteil in ständiger Rechtsprechung anerkennt, dass auch nationale Umweltschutzmaßnahmen ein „zwingendes Erfordernis” sind und somit Einschränkungen des Anwendungsbereichs von Art. 34 AEUV rechtfertigen können[267]. Damit können jedenfalls vom Ansatz her auch nationale Klimaschutzmaßnahmen wie z.B. die verpflichtende Ausweisung eines CO2-footprints eine zulässige Einschränkung der Warenverkehrsfreiheit sein.

5. Sachliche Grenzen unilateraler Klimaschutzmaßnahmen

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Generell gilt, dass solche unilateralen Klimaschutzmaßnahmen nicht willkürlich diskriminieren und keine verschleierte Handelsbeschränkung sein dürfen. Außerdem müssen sie verhältnismäßig sein.[268] Dies soll ausschließen, dass mit der nationalen Klimaschutzmaßnahme primär andere als die im EUV und AEUV und durch die Rechtsprechung anerkannte nicht-wirtschaftliche Gründe verfolgt werden und es in Wahrheit nur um den Schutz der nationalen Industrie geht. Ob dies der Fall ist, lässt sich im Rahmen einer sorgfältigen Verhältnismäßigkeitsprüfung feststellen.

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Ausgangspunkt dieser Verhältnismäßigkeitsprüfung ist, dass es in Abwesenheit einer unionsrechtlichen Regelung zum Klimaschutz den Mitgliedstaaten freisteht zu entscheiden, ob und auf welchem Niveau sie klimaschützende Maßnahmen ergreifen wollen.

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Notwendig ist allerdings, dass die ergriffenen Maßnahmen zur Erreichung des Klimaschutzes überhaupt geeignet sind.[269] Hier stellt sich die Frage, ob angesichts der Tatsache, dass Deutschland nur für 2 % der weltweiten CO2-Emissionen verantwortlich ist und angesichts der weiteren Tatsache, dass sich zusätzliche Klimaschutzmaßnahmen nur auf einen Bruchteil dieser 2 % beziehen, hier überhaupt noch von einem relevanten Einflussnahme auf das weltweite Klima gesprochen werden kann. Richtigerweise wird man dies aber bejahen können, denn jede Tonne CO2 weniger ist gut für das Klima, wenn wohl auch kaum messbar. Man wird die Frage dann aber auf den nächsten Stufen „Erforderlichkeit“ und „Verhältnismäßigkeit“ genauer prüfen müssen.

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Eine unilaterale Klimaschutzmaßnahme ist dann erforderlich, wenn sie das den freien Warenverkehr am wenigsten behindernde Mittel ist.[270] Bei dieser Beurteilung kommt auch den in Art. 191 AEUV anerkannten Zielen und Grundsätzen der Umweltpolitik der Union eine Bedeutung zu, insbesondere dem Ziel eines hohen Schutzniveaus sowie den Grundsätzen der Vorbeugung, der Vorsorge und des Verursacherprinzips.

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Schließlich muss eine unilaterale Klimaschutzmaßnahme angemessen sein (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne), das heißt, der mit dieser Maßnahme erreichte Gewinn an Klimaschutz darf nicht außer Verhältnis zu der hierdurch verursachten Handelsbeschränkung stehen.[271] Dies erfordert eine Güter- und Interessenabwägung zwischen Klimaschutzbelangen einerseits und dem freien Warenverkehr andererseits. Wegen der besonderen Bedeutung des Umweltschutzes im Unionsrecht, insbesondere mit Blick auf die Querschnittsklausel des Art. 11 AEUV, ließe sich argumentieren, dass dem Klimaschutz allgemein ein höheres Gewicht als der Warenverkehrsfreiheit einzuräumen ist.

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Letztlich kann diese Frage jedoch nur in konkreten Fallkonstellationen anhand der jeweils relevanten Wertungen des nationalen oder europäischen Gesetzgebers beantwortet werden. Bei der bereits oben erwähnten Problematik des kaum messbaren Beitrags einer unilateralen deutschen Klimaschutzmaßnahme wird man je stärker die Warenverkehrsfreiheit beeinträchtigt wird, in einer Gesamtabwägung eher zum Schluss der Unzulässigkeit der Maßnahme kommen. Andererseits ließe sich aber auch argumentieren, dass zwar der Einfluss allein einer deutschen Maßnahme kaum messbar sein mag, es aber weltweit zahlreiche Regionen und Staaten gibt, die unilateral ambitionierter sind als die politischen Ebenen darüber. Man denke nur an Kalifornien, welches trotz der Leugnung des menschengemachten Klimawandels durch Trump weiterhin eine ambitionierte Klimaschutzpolitik auf Staatenebene betrieb. Und viele solcher Alleingänge weltweit zusammen könnten dann doch einen messbaren Einfluss auf die Klimaerwärmung haben.

6. Räumliche Grenzen unilateraler Klimaschutzmaßnahmen

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Eine weitere zu überwindende Hürde ist die Tatsache, dass Deutschland bei nationalen unilateralen Klimaschutzmaßnahmen nicht – wie z.B. bei Maßnahmen zur Luftreinhaltung – seine eigene Umwelt schützt sondern mit der Erdatmosphäre ein Gut, welches Deutschland als „global common“ gar nicht zugeordnet ist. Es stellt sich also die Frage, ob die Berufung auf das zwingende Erfordernis Klimaschutz wegen seines mangelnden Bezug zum deutschen Hoheitsgebiet überhaupt zu Einschränkungen der Warenverkehrsfreiheit taugt.

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Diese Frage wird bis heute diskutiert.[272] Betrachtet man sich die Rechtsprechung des EuGH, dürfte überwiegendes für die prinzipielle Zulässigkeit solcher unilateralen Maßnahmen sprechen. So hat z.B. der EuGH im Bereich des Abfallrechts angedeutet, dass solche „extraterritorialen” Maßnahmen mit dem AEUV vereinbar sein könnten.[273] Auch die Tatsache, dass der EuGH Einschränkungen des Warenverkehrs zum Schutz der Ozonschicht zuließ, spricht dafür.[274] Ebenfalls hierfür spricht, dass die Bewältigung globaler Umweltprobleme und auch die Klimaschutzpolitik explizit zu den Zielen der Umweltschutzpolitik der Union zählt.[275] Schließlich spricht auch der Ansatz des Pariser Abkommens und der Klimarahmenkonvention dafür, wo stets die Notwendigkeit internationalen Handelns betont wird.