Gobernanza y planificación territorial en las áreas metropolitanas
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3) Consorcios.
4) Mancomunidades.
5) Provincias o comunidades autónomas uniprovinciales con competencias metropolitanas (el caso de la Comunidad Autónoma de Madrid).
6) Convenios interadministrativos o tratados entre los estados miembros de un estado federal (el caso de la cooperación entre varios Länder alemanes vecinos para cumplir la función de la gobernanza metropolitana en espacios metropolitanos de carácter transfronterizo: Hamburgo y Berlín-Brandenburgo; capítulo 3.2.5).
7) Gobiernos específicamente metropolitanos, creados por disposición legislativa de los parlamentos a niveles regional (España, Alemania) y nacional (Francia, Italia), que constituyen una entidad local formada por la agrupación de municipios.
Este último modelo de organización representa la modalidad de estructura dura de gobernanza metropolitana con la que, de la manera más clara, se busca la coherencia entre el ámbito funcional metropolitano y el espacio de la decisión político-administrativa. No obstante, existe el problema de que el dinamismo socioeconómico de las áreas metropolitanas es frecuentemente tan intenso que los ámbitos funcionales se encuentran en continua expansión. En consecuencia, los ámbitos territoriales en los que los gobiernos metropolitanos ejercen sus competencias quedan, más rápido de lo previsto, obsoletos y obligan a acometer constantemente reformas de estos ámbitos.
Los gobiernos metropolitanos configuran entes metropolitanos plurifuncionales por disponer de competencias en varias materias, cuyo catálogo puede tener un carácter más amplio o más reducido. En esta modalidad de estructura dura de gobernanza metropolitana, los municipios que forman parte del ámbito territorial del ente metropolitano suelen guardar su autonomía.
En el pasado se siguió también la práctica de la anexión y fusión de municipios con la ciudad central para formar un nuevo centro metropolitano (como ocurrió en Berlín, Boston y Toronto). No obstante, hoy es poco frecuente por la elevada conflictividad política que lleva consigo esta modalidad más potente de institucionalización de un gobierno metropolitano.
Ejemplos para gobiernos específicamente metropolitanos aportan, en España, las áreas metropolitanas de Barcelona y Vigo, que solo tienen una legitimación política indirecta, y en Alemania, con determinadas peculiaridades, los tres casos que se analizan en el marco del presente libro (capítulos 4, 5 y 6): en primer lugar, Hannover (la Region Hannover, un nuevo ente territorial de ámbito subregional con legitimación política directa); en segundo lugar, Stuttgart (el Verband Region Stuttgart, una mancomunidad plurifuncional de carácter obligatorio con legitimación política directa), y por último, Frankfurt (el Regionalverband Frankfurt Rhein-Main, una mancomunidad plurifuncional de carácter obligatorio con legitimación política indirecta).
Por estructuras blandas se entienden las redes de cooperación entre actores públicos y privados, existentes en un área metropolitana, que tienen un carácter informal. Significa que su creación, organización y funcionamiento no se encuentran regladas por el derecho público, sino que la cooperación en el seno de estas estructuras es de carácter voluntario y tiene un alto grado de flexibilidad. Se caracterizan por la obtención de decisiones y la resolución de conflictos, no por la vía jerárquica y desde arriba, sino por la vía de la negociación buscando acuerdos basados en la unanimidad.
CUADRO 1. Los doce principios de la OECD para la gobernanza metropolitana
1) Coherencia: la gobernanza tiene que ser inteligible para el electorado.
2) Competitividad: la gobernanza tiene que estar asociada a la competitividad, ya que las regiones urbanas son las unidades principales de la economía mundial. Para atraer inversiones tienen que poner énfasis, a escala metropolitana, en inversiones para el desarrollo social y humano y para infraestructuras (duras y blandas).
3) Coordinación: dada la fragmentación administrativa de las regiones metropolitanas, la coordinación entre todos los actores relevantes ha de ser una prioridad, especialmente para garantizar una base para la planificación estratégica.
4) Equidad: los acuerdos institucionales y financieros en las regiones metropolitanas deben diseñarse para alcanzar, en lo posible, un alto nivel de equidad e igualdad de oportunidades entre los municipios y entre los diferentes grupos sociales existentes en el área metropolitana.
5) Probidad fiscal: cualquier sistema debe ser creado con el reconocimiento explícito de que los costes de gobernar la mayoría de las regiones urbanas deben reflejarse en el beneficio recibido.
6) Flexibilidad: las instituciones deben adaptarse cuanto sea necesario para asimilar con rapidez cambios como el crecimiento urbano y los operados en las condiciones económicas debido a la globalización.
7) Holismo: cualquier sistema debe reflejar el potencial y las necesidades de toda región urbana, porque ésta es el área amplia que define los retos económicos y medioambientales, y todas las partes del núcleo urbano han de ser valoradas en el análisis sin restricciones artificiales.
8) Particularidades: sin perjuicio de la necesidad de políticas homogéneas basadas en la existencia de derechos humanos y estándares inmutables, las políticas e instituciones deben ser diseñadas para adaptarse a las circunstancias particulares de las distintas partes del país.
8) Participación: el Gobierno debe tener en cuenta, y apoyar totalmente, la participación de representantes de grupos de la comunidad, jóvenes y mayores, del sector empresarial, de socios privados y de todos los niveles de la Administración involucrados en el área metropolitana.
10) Social, no sectorial: los objetivos y el marco institucional del Gobierno metropolitano deben responder a las necesidades de la población, lo cual requiere un enfoque transversal-plurisectorial que supere los límites del clásico enfoque sectorialista de carácter burocrático y funcionalista.
11) Subsidiariedad: para que la calidad del Gobierno sea la mejor y al menor coste, los servicios deben ser prestados de manera descentralizada por el nivel local que tenga el tamaño suficiente para prestarlo razonablemente (este principio rechaza las duplicidades funcionales y los solapamientos).
12) Sostenibilidad: los objetivos económicos, sociales y medioambientales han de estar integrados y reconciliados en las políticas de desarrollo de las áreas urbanas, aplicando consideraciones de corto, medio y largo plazo y con los objetivos de preservar los valores ambientales para generaciones futuras y de mantener y reforzar la cohesión social.
OECD (2010)
Posibles modelos organizativos para estas estructuras blandas pueden ser mesas redondas para el diálogo y la generación de consenso, conferencias de alcaldes, asociaciones voluntarias de municipios, redes de cooperación entre ciudades, etc. Estas estructuras blandas, que en muchos casos cuentan con la participación directa del ente metropolitano, existen especialmente en el ámbito de la promoción económica del área metropolitana. Permiten una adaptación flexible y una reacción rápida ante nuevos retos y escenarios cambiantes.
De todas formas, las estructuras blandas de cooperación de carácter informal también se dotan de un cierto grado de formalización para regular su organización, funcionamiento y actividades, por ejemplo, cuando se prevé la realización de proyectos comunes que suponen compromisos financieros. En estos casos se suelen emplear fórmulas jurídicas del derecho civil (asociaciones) o derecho mercantil (Sociedad de Responsabilidad Limitada, Sociedad Anónima).
La decisión sobre el empleo de estructuras duras o blandas de gobernanza metropolitana y sobre los respectivos modelos organizativos se encuentra ligada a las diferentes posiciones teóricas e ideológicas que existen acerca de lo que podría ser la mejor solución para abordar la problemática institucional de la cuestión metropolitana.
Los estudios sobre el metropolitan governance, promovidos desde la década de los cincuenta del siglo pasado por economistas y politólogos, han identificado tres posiciones (Zimmermann, 2008; Tomàs, 2010; Ojeda García, Jaráiz Gulías y Lagares Díez, 2014):
1) La escuela de la elección pública (public choice)
Los seguidores de esta perspectiva, de ideología neoliberal, rechazan las fórmulas de la cooperación intermunicipal a través de la creación de agrupaciones o asociaciones entre municipios, para resolver los problemas y retos que se plantean para la gestión pública a escala metropolitana. Adoptando un enfoque de fragmentación, apuestan por la competición entre los municipios del área metropolitana, pues consideran que las reglas de mercado aseguran la mejor forma de organización y provisión de los servicios públicos. Se argumenta que la fragmentación del poder en el espacio metropolitano entre varios municipios y la competición entre ellos tiene como ventajas la contención del gasto público del gobierno local y «la mejora de los resultados de gobierno gracias a la experimentación por varias unidades de este» (Ojeda García, Jaráiz Gulías y Lagares Díez, 2014: 155).
2) Las teorías de reforma metropolitana (metropolitan reform school)
Esta posición, cercana a la ideología de la socialdemocracia, considera la fragmentación político-administrativa del espacio metropolitano como dis-funcional. Propone como solución la creación de instituciones fuertes para la gobernanza metropolitana, es decir, la anexión y fusión de los municipios colindantes por la ciudad central del espacio metropolitano o la creación de gobiernos metropolitanos de segundo nivel, es decir, la implantación de instituciones de segundo nivel (two-tier), con competencias en materias de interés metropolitano y con autonomía financiera, conservando los municipios su autonomía. Estas instituciones deberían tener carácter de entes territoriales que cuenten con una legitimación política por elecciones directas y, preferiblemente, que sean coincidentes en cuanto a su ámbito territorial con el área funcional metropolitana.
Como ventajas de esta posición, pueden destacarse: una mayor capacidad de lograr la coordinación y coherencia del crecimiento urbanístico y de los usos del suelo en el espacio metropolitano, una mayor eficiencia en las economías de escala, la internalización de las externalidades y la promoción de la igualdad fiscal. Asimismo, resulta más fácil la captación de inversiones para el espacio metropolitano, por tener el potencial inversor una información integrada a escala metropolitana (por ejemplo, la página web del ente metropolitano) sobre los suelos y otros factores de localización relevantes existentes y, sobre todo, un interlocutor único en cuanto a la toma de decisiones.
3) El modelo del nuevo regionalismo (new regionalism)
Este modelo, denominado también modelo de la autocoordinación horizontal (horizontale Selbstkoordination, Zimmermann, 2008: 78), aboga por la cooperación voluntaria y el trabajo en red entre los actores, tanto públicos como privados, creándose fórmulas organizativas metropolitanas para la consecución de intereses comunes, pero conservando en cada momento las partes involucradas su autonomía. En este modelo sobre la base de acuerdos intermunicipales, los distintos gobiernos municipales pueden crear estructuras organizativas metropolitanas para asegurar una gestión eficaz de determinados servicios (agua, residuos, etc.).
De todos modos, en la práctica europea de la gobernanza metropolitana se ha puesto de manifiesto que las estructuras duras y las estructuras blandas de la gobernanza metropolitanas no constituyen vías excluyentes. Se complementan entre sí y su aplicación combinada resulta conveniente para lograr un tratamiento adecuado de las oportunidades y los problemas que han de atenderse en los espacios metropolitanos.
La opción a favor de un determinado tipo de gobernanza y modelo organizativo no es una mera cuestión de posiciones teóricas e ideológicas. También está condicionada por la naturaleza técnica de los asuntos de interés metropolitana. La planificación territorial metropolitana y la prestación de determinados servicios metropolitanos en materia de transporte, agua y residuos precisan estructuras de gobernanza dura con modelos organizativos, competencias y recursos financieros regulados por el derecho. Difícilmente los compromisos y decisiones que cabe adoptar en las tareas metropolitanas señaladas podrían establecerse en el marco de fórmulas blandas de gobernanza basadas en el debate y el diálogo y los criterios de la voluntariedad, flexibilidad y del consenso unánime.
En este sentido, y para el caso concreto de la planificación territorial metropolitana, la posición que adoptan las teorías de reforma metropolitana, que abogan por la creación de estructuras duras de la gobernanza metropolitana, se revela como el camino más adecuado. En primer lugar, porque los planes territoriales metropolitanos tienen, además de un componente orientativo-indicativo, un componente regulador-vinculante (capítulo 1.4.1). Por tanto, suelen recoger determinaciones con carácter de normas vinculantes sobre los usos del suelo que, mediante su desarrollo por el planeamiento urbanístico, afectan, al fin y al cabo, directamente al contenido de la propiedad. Es más que evidente que este tipo de determinaciones no se pueden establecer en el marco de fórmulas blandas de gobernanza. No obstante, éstas sí pueden servir en cuanto al componente orientativo-indicativo de la planificación territorial, por ejemplo, para impulsar e implementar, por medio de procesos de cooperación, estrategias para el desarrollo territorial. En segundo lugar, la existencia de un gobierno metropolitano específico competente en planificación territorial supone la asignación clara de la responsabilidad de la gestión del plan territorial metropolitano a un órgano de gobierno propio, con capacidad de decisión político-administrativa sobre el ámbito territorial de este plan. En tercer lugar, porque gobiernos metropolitanos dotados de competencias en un amplio espectro de materias, entre ellas el transporte público, el desarrollo económico regional u otras políticas sectoriales de incidencia territorial, suponen ventajas ex ante de coordinación y generación de sinergias para la implementación efectiva de los objetivos de la planificación territorial, entendida ésta como la ordenación física y el desarrollo territorial desde un enfoque integrado y plurisectorial que, en gran parte, recibe su implementación real mediante estas políticas. Por último, también el hecho de que la ausencia de gobierno metropolitano significa, como señaló acertadamente el geógrafo Oriol Nel·lo (1995), grandes costes de eficiencia democráticos, administrativos, sociales e institucionales10, y apunta a que la fórmula de gobernanza más adecuada para afrontar de un modo eficaz los retos metropolitanos es la creación de instituciones metropolitanas específicas con las siguientes características (Heinelt y Kübler, 2005):
– como entidades locales constituidas por la agrupación de municipios y con personalidad jurídica y administrativa propia;
– dotadas de competencias en un amplio espectro de materias (por tanto, entes metropolitanos plurifuncionales);
– con legitimación política directa (elección por los ciudadanos), y
– con un ámbito territorial administrativo que coincida con el ámbito funcional metropolitano.
4. El reto del buen gobierno del territorio metropolitano: lograr un desarrollo urbano-territorial sostenible y el papel central de la planificación territorial
Entre las competencias atribuidas a las instituciones de la gobernanza metropolitana habitualmente figura la elaboración de un plan territorial metropolitano. Este plan es uno de sus instrumentos clave para afrontar el reto del gobierno de la ciudad real y asegurar un buen gobierno del territorio metropolitano.
Aporta el marco de referencia estratégico imprescindible para orientar el desarrollo urbano-territorial hacia la sostenibilidad, para asegurar la cohesión territorial y social y para promocionar económicamente el área metropolitana y posicionarlo de forma competitiva en la economía globalizada. Para cumplir su función de contribuir al desarrollo urbano-territorial sostenible, los planes territoriales metropolitanos suelen seguir, como hilo conductor de sus objetivos y propuestas de intervención, el modelo de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica. Este modelo constituye el paradigma imperante que orienta, en los países europeos, la práctica de la planificación territorial metropolitana.
Partiendo de estas consideraciones previas, a continuación se señalarán, en primer lugar, los objetivos y características básicas (contenidos, funciones, etc.) de la planificación territorial como herramienta principal de la política de ordenación del territorio. Los planes metropolitanos son una modalidad de esta planificación y, por tanto, para entender la naturaleza de los planes metropolitanos, se requiere un conocimiento de los rasgos fundamentales de la planificación territorial en general. En segundo lugar, se señalarán las tareas específicas que se cumplen por la planificación territorial en la escala metropolitana. En tercer lugar, se esbozarán los elementos configuradores de la ciudad razonablemente compacta y policéntrica como modelo alternativo a la ciudad y al que se suele atribuir una mayor sostenibilidad. Por último, se explicará cómo se aplica y se concreta este modelo en el ámbito de la planificación territorial metropolitana a través de un conjunto de estrategias de intervención.
4.1. La planificación territorial como herramienta principal de la política de ordenación del territorio: objetivos y características básicas
La planificación territorial es la herramienta principal de la política de ordenación del territorio, una de las típicas políticas públicas del Estado de bienestar. Se implanta en la mayoría de los países industrializados europeos después de la Segunda Guerra Mundial, y alcanza, en las décadas de los sesenta y setenta, su consolidación generalizada como función pública con leyes específicas, instrumentos propios (planes de ordenación del territorio y otros) y la creación de estructuras administrativas especializadas a diferentes niveles (comarcal-metropolitano, regional, nacional), con un claro protagonismo del nivel regional en los estados federales o descentralizados políticamente11.
En Europa esta política pública opera con dos enfoques: por un lado, la ordenación del territorio entendida como planificación física a escalas intermedias (regional y subregional) entre el municipio y el Estado. Es el enfoque seguido por la mayoría de los países europeos (Alemania, Suiza, Holanda, Italia, Portugal, España, etc.). Por otro lado, existe el planteamiento más amplio del aménagement du territoire francés, que representa una combinación entre tres políticas públicas: planificación física, desarrollo económico regional y organización administrativa del territorio. Entre ambos enfoques se han producido, a lo largo de las décadas, contactos y convergencias, de modo que no existen separaciones nítidas. La planificación física está redescubriendo y reforzando la atención a la necesidad del desarrollo económico del territorio y el aménagement du territoire francés, tradicionalmente de visión economicista, pone cada vez más énfasis en los aspectos medioambientales (Hildenbrand Scheid, 1995, 1996, 2000, 2006a y 2010). Por ello, hoy domina el uso del concepto de desarrollo territorial, que engloba las tres grandes misiones o funciones que cumple la política de ordenación del territorio: coordinación (respecto al planeamiento urbanístico y políticas sectoriales de incidencia territorial), ordenación (protección, conservación, mejora o restauración de los recursos y valores del territorio) y desarrollo (desarrollo económico y social del territorio).
La finalidad de la política de ordenación del territorio es velar por que las actividades humanas con repercusión directa sobre los usos del suelo se implanten y desarrollen en el territorio de manera coordinada, equilibrada y compatible entre sí. Se trata de lograr que a largo plazo se consolide un modelo de utilización racional o uso inteligente del territorio al servicio del interés general o bien común, en el que se cumplan los tres objetivos generales de la política de ordenación del territorio: la sostenibilidad del desarrollo urbano-territorial, la cohesión territorial y el desarrollo económico del territorio, fortaleciendo su competitividad y aprovechando las oportunidades del potencial de desarrollo vinculados al capital territorial existente12.
El uso inteligente del territorio significa lograr la coherencia territorial mutua de las políticas públicas. Han de evitarse incoherencias o incompatibilidades en las decisiones territoriales (localizaciones, zonificaciones y trazados) de las políticas sectoriales con incidencia territorial que se derivan de los costes innecesarios de una acción aislada, dispersa y descoordinada. Por el contrario, estas políticas han de apostar, en sus decisiones territoriales, por la coordinación y cooperación intersectorial e interadministrativa que permitirá una acción conjunta con coherencia territorial, porque se compatibilizan los diferentes usos que concurren entre sí en el territorio y, de este modo, se aprovechan complementariedades y economías de escala y se generan efectos sinérgicos.
Los planes territoriales a escalas subregional (entre ellos los planes territoriales metropolitanos), regional o, incluso, nacional son el principal instrumento de la política de ordenación del territorio para garantizar su uso inteligente13. Sus contenidos se centran en definir objetivos y estrategias territoriales para el desarrollo de las tres grandes estructuras o sistemas territoriales y establecer la ordenación básica de los usos del suelo. Los tres grandes sistemas territoriales son:
• El sistema de ciudades (niveles jerárquicos, redes de cooperación, dotaciones de equipamientos, áreas para actividades productivas).
• El sistema de articulación territorial (las redes de transporte y de otras infraestructuras terrestres).
• El sistema de espacios libres o de protección territorial (patrimonio natural y cultural, prevención de riesgos).
Con ello, los planes territoriales aportan a sus destinatarios las políticas públicas en general, pero especialmente el planeamiento urbanístico municipal y las políticas sectoriales de incidencia territorial, un marco de referencia territorial que se encuentra definido en las estrategias territoriales que contienen estos planes para los tres grandes sistemas territoriales. En estas estrategias territoriales se establecen criterios territoriales (localizaciones, zonas o trazados-corredores-pasillos) que se plasman en la normativa de cada plan mediante determinaciones con un grado de vinculación jurídica diferente (normas, directrices o recomendaciones). Toman como punto de partida un análisis y diagnóstico territorial y, sobre todo, un modelo territorial que, por consenso colectivo, se ha llegado a considerar como visión estratégica o imagen final deseable que conseguir para el desarrollo a largo plazo del respectivo territorio.
El uso de determinaciones con un grado de vinculación jurídica diferente en los planes territoriales refleja que, en la política de ordenación del territorio, suelen estar presentes dos componentes que se aplican de forma combinada y con diferencias en cuanto al peso relativo de cada una de ellas: el componente regulador-vinculante y el componente orientativo-indicativo, que también pueden entenderse como el carácter cerrado o abierto, respectivamente, de los planes (Benabent, 2012: 8).