Ciudadanías, educación y juventudes

CAPÍTULO 01

LA MIGRACIÓN Y LA DIVERSIDAD CULTURAL COMO FENÓMENOS QUE DESAFÍAN LA ENSEÑANZA DE LA CIUDADANÍA

ANDREA RIEDEMANN

Centro de Investigación para la Educación Inclusiva,

Pontificia Universidad Católica de Valparaíso

Centro de Investigación en Educación,

Universidad Bernardo O'Higgins

PABLO ROESSLER

Fundación Servicio Jesuita a Migrantes,

Chile

FERNANDA STANG

Centro de Investigación en Ciencias Sociales y Juventud (CISJU),

Universidad Católica Silva Henríquez

Andrea Riedemann

Investigadora colaboradora del Centro de Investigación para la Educación Inclusiva de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso (PUCV), PIA ANID 160009. Socióloga. Magíster en Educación Intercultural y Doctora en Ciencias Históricas y Culturales, Universidad Libre de Berlín. Sus intereses y temas de investigación versan en torno a la educación intercultural y antirracista.

Contacto: andrea.riedemann@ubo.cl

Pablo Roessler

Responsable de Estudios, Fundación Servicio Jesuita a Migrantes. Sociólogo y Magíster en Sociología, Pontificia Universidad Católica de Chile. Sus intereses y temas de investigación son las migraciones internacionales y los estudios sobre las sociedades receptoras de migración.

Contacto: pablo.roessler@sjmchile.org

Fernanda Stang

Académica investigadora en el Centro de Investigación en Ciencias Sociales y Juventud, de la Universidad Silva Henríquez (CISJU-UCSH), Chile. Doctora en Estudios Sociales de América Latina, Universidad Nacional de Córdoba, Argentina. Sus líneas temáticas de interés son: migración, educación e interculturalidad; migración, género y diversidad sexual, y migración y política (normativa y políticas migratorias; migración, Estado y ciudadanía; luchas y participación política y social de las personas migrantes).

Contacto: fstang@ucsh.cl

1. INTRODUCCIÓN

En 2020, cuarenta años después de promulgada la Constitución Política vigente, creada durante la dictadura militar (1973-1990), Chile comienza por fin un proceso de elaboración de una nueva Constitución. Tras el plebiscito del 25 de octubre de 2020 y el triunfo de las opciones “Apruebo” (el sí a una nueva Constitución obtuvo el 78% de los votos) y “Convención Constitucional” (el órgano que fue elegido para redactarla estará compuesto solo por ciudadanos, sin representantes del parlamento actual), el país está iniciando un proceso muy particular, entre otros aspectos, porque se trata de la primera Constitución a nivel mundial que será redactada por un organismo en el que habrá paridad de género y escaños reservados para representantes de los pueblos indígenas.

En este marco, el concepto de ciudadanía ha emergido con fuerza en el debate público. En el contexto nacional, las movilizaciones sociales que durante las dos últimas décadas fueron expresando el malestar ciudadano (en varios temas, que van desde acceso a educación y salud, hasta el reconocimiento de la diversidad de grupos que viven en Chile, entre otros) y que eclosionaron en el denominado “estallido social” iniciado el 18 de octubre de 2019, hicieron palmaria una creciente precariedad en el ejercicio de la ciudadanía. Esto se produjo, a su vez, en un escenario de creciente deslegitimación de diversas instituciones (PNUD, 2019).

En el debate público sobre ciudadanía, democracia y representatividad, sin embargo, ha estado poco presente el rol de la educación en la construcción ciudadana1, a pesar de que hace pocos años se promulgó en Chile una ley que busca fortalecer la formación ciudadana mediante diversos componentes2. Además, el actual proceso constituyente se da en un momento en que la migración intrarregional a Chile se ha ido consolidando como tendencia. Aunque es una migración primordialmente laboral, ha ido de la mano de una migración creciente de niños y jóvenes, quienes se han insertado preponderantemente en establecimientos educativos municipales. La presencia de alumnos migrantes ha enriquecido y complejizado la multiculturalidad en las escuelas, que se suma a la diversidad representada por la larga historia y presencia de diversos pueblos indígenas en lo que hoy es Chile, que ha implicado una revisión de la noción tradicional de ciudadanía. De esta forma, uno de los desafíos de las escuelas multiculturales es permitir un aprendizaje de la ciudadanía que tenga en cuenta la diversidad, y que enseñe a desenvolverse dentro de ella de manera adecuada.

El objetivo del presente capítulo es ofrecer una mirada al currículo chileno actual sobre formación ciudadana, con miras a discutir en qué medida está reflejando los debates reseñados sobre diversidad, ciudadanía y formación ciudadana. En términos de estructura, luego de esta introducción se presenta un breve contexto sobre lo que la migración y la multiculturalidad aportada por ella ha implicado en los establecimientos educativos chilenos. A continuación se bosquejan dos de los debates relevantes para el objetivo planteado: primero, acerca de lo que la migración y la diversidad cultural significan en la comprensión del concepto de ciudadanía, y segundo, lo que dichos fenómenos implican para la formación ciudadana. Luego se presenta el análisis sobre el currículo chileno vigente en formación ciudadana. Finalmente, se ofrece una discusión de los resultados de ese análisis, así como propuestas de cómo avanzar hacia una formación ciudadana que incorpore la relevancia de la migración y la diversidad cultural.

2. DEBATES SOBRE MIGRACIÓN, CIUDADANÍA Y FORMACIÓN CIUDADANA

Son principalmente dos los procesos que configuran el contexto de lo que se aborda en este capítulo: por una parte, el aumento de la matrícula de estudiantes migrantes en el sistema educativo nacional desde 2010 -especialmente en establecimientos públicos, concentrados geográficamente (Servicio Jesuita a Migrantes [SJM], Hogar de Cristo [HdC] y Centro de Ética y Reflexión Social Fernando Vives SJ [CFV] 2020)- y, por otra, algunos cambios normativos en el sistema escolar durante las últimas décadas, muchos de ellos empujados por la presión del movimiento estudiantil y sus demandas por educación gratuita y de calidad, junto a otros ligados al replanteo del abordaje de la educación ciudadana en los años posteriores a la recuperación de la democracia.

Respecto del primer punto, según estimaciones del Instituto Nacional de Estadística (INE) y del Departamento de Extranjería y Migración (DEM), a diciembre de 2019 residían en Chile cerca de 1,5 millones de extranjeros, que representaban alrededor de un 8% de la población nacional (SJM, 2020a). Como se señaló, el ámbito escolar no ha estado ajeno a esta realidad: los escolares migrantes3 han pasado de constituir el 0,6% del total de matriculados en 2014 a casi el 5% en 2020, superando los 170 mil, según la base de datos del SIGE (Sistema de Información General de Estudiantes), del Ministerio de Educación (Mineduc) (Gráfico 1).

GRÁFICO 1:

CANTIDAD DE MIGRANTES MATRICULADOS EN EL SISTEMA

ESCOLAR CHILENO Y PORCENTAJE

DE ESTUDIANTES MIGRANTES RESPECTO DEL TOTAL DE ESTUDIANTES EN CHILE, 2014-2020

Fuente: Elaborado por SJM a partir del SIGE-Mineduc de 2014 a 2020.

El incremento y la diversificación de la matrícula de estudiantes migrantes ha tensionado el accionar tradicional del sistema educativo, enfrentándolo, entre otros desafíos, a la demanda de educar hacia nuevas formas de ciudadanía. Aun cuando el alumnado ha sido históricamente diverso en Chile, ha sido la migración la que ha tematizado la conformación de un estudiantado multicultural que demanda nuevas herramientas para su abordaje (ACE, Focus y SJM, 2019; Stang, Roessler y Riedemann, 2019).

Siguiendo tendencias de años anteriores (SJM, HdC y CFV, 2020), datos del SIGE muestran que en 2020 la mayor proporción de escolares migrantes (58%) están matriculados en la educación pública4 (de administración municipal o de los servicios locales de educación), y un 37% en dependencia particular subvencionada. Esta distribución es prácticamente inversa en los estudiantes chilenos (34% y 55%, respectivamente)5. La presencia de estudiantes migrantes, de hecho, ha atenuado la disminución paulatina de matrícula escolar en establecimientos públicos (Gráfico 2), debido a la “migración” de alumnado chileno al ámbito particular subvencionado (Mineduc, 2018).

GRÁFICO 2:

CANTIDAD DE MATRÍCULA EN ESTABLECIMIENTOS

PÚBLICOS, 2014 – 2020

Fuente: Elaborado por SJM a partir del SIGE-Mineduc de 2014 a 2020. *Matrícula total es matrícula chilena + matrícula migrante.

Estas cifras dialogan con la realidad segregada del sistema escolar nacional, dado que en las escuelas públicas estudian niños, niñas y adolescentes chilenos de sectores precarizados y excluidos (García y Córdoba, 2018), que debido a situaciones de desigualdad socioeconómica y cultural han visto vulnerados sus propios derechos. En efecto, el sistema educativo chileno es un reflejo de la segregación estructural de su sociedad en general, y también contribuye a crear y reproducir esa segregación. Una investigación reciente confirma hallazgos de estudios anteriores sobre la segregación en el sistema escolar, y agrega que esta no se refiere solo a la dimensión socioeconómica, sino que se superpone con la dimensión cultural y la académica (Villalobos et al., 2020). Sin dudas, esta situación dificulta el reconocimiento desde los estudiantes nacionales a sus pares migrantes como sujetos legítimos de derechos en Chile, debido a que ni ellos mismos se sienten sujetos con acceso pleno a derecho. Conjugado con la influencia de discursos adultos, esto deviene en una percepción de la población y del alumnado migrante como potencial amenaza, y como una competencia por recursos y derechos escasos en una sociedad inequitativa (Roessler, 2018). La formación ciudadana en la escuela, entonces, se presenta como un espacio propicio y necesario para abordar algunos aspectos de esta realidad.

Esta mayor y más variada presencia de estudiantes migrantes ha implicado numerosos desafíos para el sistema educativo nacional. Algunos apuntan a la estigmatización, los estereotipos y temas de convivencia; otros, al derecho de acceso a la educación y a la regularización de estudiantes y familias migrantes (ACE, Focus y SJM, 2019; SJM, 2018; Expósito, Lobos y Roessler, 2019; Stefoni, Stang y Riedemann, 2016). En muchos de estos desafíos se deja ver un escenario de vulneración de derechos de los niños, niñas y adolescentes extranjeros, por lo que en las últimas décadas se han ido dando algunos pasos, mediante medidas administrativas, para avanzar paulatinamente en el acceso e inclusión de estudiantes migrantes al sistema escolar.

Un primer paso se dio en 1995, cuando el Decreto N° 651 Exento del Mineduc aprobó el reconocimiento oficial de estudios de enseñanza básica y media a través de la convalidación y validación. Con ello se ampliaron las opciones de acceso a la educación, dado que todo niño debía ser aceptado y luego matriculado provisoriamente.

Luego, en 2003, el Oficio Circular N° 6232, por medio de los ministerios de Interior, Salud, Educación y Secretaría General de Gobierno, buscó promover una serie de medidas orientadas a reducir la discriminación hacia ciudadanos extranjeros. En materia de educación, buscó la incorporación a los diferentes establecimientos de Educación General Básica y Media para todo hijo o hija de migrante residente en Chile, incluyendo a quienes se encontraran en situación irregular.

En 2005 se reguló la aplicación de los oficios anteriores: se garantizó el acceso a la escuela para todo niño, niña o adolescente (NNA) extranjero, a partir del Ordinario 07/1008-1531, por medio de la orientación a las autoridades educacionales de Chile en relación al “derecho a ingresar, permanecer y progresar en el sistema escolar nacional de todos los niños, niñas y jóvenes inmigrantes”. Debían ser aceptados y matriculados provisoriamente (y considerados como alumnos regulares) luego de la autorización del respectivo Departamento Provincial de Educación. De igual forma, para el Registro de actas de calificación final, por parte de las Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMI) de Educación, los alumnos migrantes requerían el permiso de residencia en condición de estudiante titular -visado que se consignaba como “obligación del alumno” obtener, en el más breve plazo.

Estas medidas fueron generando algunos avances, pero dentro de sus carencias emergió una matrícula provisoria para los estudiantes extranjeros, lo cual se vio reflejado en la asignación del “Rut cien millones”. Ello implicó la desigualdad de condiciones con el resto de los estudiantes, dado que se dificultaba el acceso a matrícula definitiva y apoyos complementarios, como también el registro en la base de datos del SIGE (Stefoni, Corvalán, Riedemann, Stang, Tapia y Liberona, 2018), entre otras cosas. Así, es en 2014 cuando aparece desde el Ministerio del Interior el programa “La Escuela Somos Todos”, que buscaba regularizar a los estudiantes extranjeros y sus familias desde la escuela.

En 2016 se dictó el Oficio Ordinario N° 894, con el cual desde enero de 2017 comenzó a regir el Identificador Provisorio Escolar (IPE), que debe ser solicitado por cada apoderado/a en las oficinas de Atención Ciudadana Ayuda del Mineduc y se mantiene hasta que el estudiante regularice su situación migratoria. Esta medida busca dejar atrás las señaladas limitaciones del “Rut cien millones”. Con el IPE se reconoce a NNA sin RUN6, evitando duplicidad de información en el momento de cambiar de establecimiento educacional; se facilita la obtención de matrícula definitiva; y se avanza en el acceso a derechos como alimentación, tarjeta nacional estudiantil7 y textos. Ahora bien, aún se observan algunas limitantes: los estudiantes quedan en un estado provisorio, sin una situación migratoria regular, con todas las limitaciones que ello trae. Sin embargo, meses después en 2017, en el marco del Plan Chile Te Recibe, se estableció la nueva visa para NNA, que se otorga a menores de 18 años, con independencia de la situación migratoria de sus tutores. Con ella se establece un permiso temporal, renovable anualmente (Expósito, Lobos y Roessler, 2019; SJM, 2020b; SJM, HdC, CFV, 2020). El equipo del Área de Educación e Interculturalidad del SJM ha constatado que esta visa no conduce a una permanencia definitiva en el país para el niño, niña o joven, ni para su familia, como tampoco asegura el visado posterior al cumplimiento de la mayoría de edad, ni el acceso a beneficios de educación superior.

Esta situación específica con el estudiantado migrante, de vulneración de diversas aristas de su derecho a la educación, ocurre en un escenario de cambios normativos en el campo educativo, que interesa revisar a la luz de la consideración (o ausencia de ella) de elementos vinculados con esta realidad reconfigurada en parte importante del sistema escolar. Si bien ninguno de los dos hitos centrales de estos cambios normativos -a saber, la Ley General de Educación (N° 20.370, 2009)8 y la Ley de Inclusión (N° 20.845, 2015)9- contemplan específicamente el tema de la migración (lo que constituye un silencio significativo), representaron pasos relevantes para tratar de avanzar hacia la garantía del derecho a la educación en condiciones equitativas, aunque la realidad muestra que la brecha para ese logro sigue siendo amplia. Además, entre los principios en los que se sustentan, ambas contemplan la diversidad (cultural, religiosa y social) y la interculturalidad, en los dos casos de manera muy semejante: “El sistema debe reconocer y valorar al individuo en su especificidad cultural y de origen, considerando su lengua, cosmovisión e historia” (artículo 3, inciso m), establece la Ley de Inclusión al definir el principio de interculturalidad.

Sin embargo, como ha surgido de estudios previos, se trata de una mirada funcional de la interculturalidad, que no ha logrado permear el currículo y la praxis educativa cotidiana, y que convive con la primacía de prácticas y discursos asimilacionistas (Beniscelli et al., 2019; Stefoni et al., 2020; Stang et al., en prensa). Como ha observado Rojas (2016)

Los conceptos de diversidad, interculturalidad, integración, inclusión, entre otros, formarían parte de un léxico con aspiración democratizante pero que, en la concreción de las políticas educativas, siempre están definiendo sujetos en relación a un patrón de normalidad que el sistema escolar ha construido durante décadas. (s/p).

Normalidad que en este caso remite a la imagen de un estudiante construido en una matriz cultural homogénea, ligada a su vez a la idea de un Estado-nación monocultural. En definitiva, puede hablarse de una institucionalización acrítica del concepto de interculturalidad, esto es, su incorporación con carácter declarativo en normativas y orientaciones de política en la materia, pero que en la práctica se traduce, en el espacio escolar, en acciones y discursos “que tienden a invisibilizar la desigualdad que subyace al encuentro de culturas hegemónicas y subalternizadas, y los procesos sociohistóricos que condujeron a esa construcción jerárquica” (Stang et al., en prensa).

Frente a este panorama, en este capítulo se considera un tercer hito normativo, la Ley 20.911, de 201610, que establece el Plan de Formación Ciudadana (PFC), para analizar el modo en que se abordan temas asociados a las migraciones desde la perspectiva de la interculturalidad crítica, que como veremos en el apartado conceptual, excede la aproximación funcional. El plan se propone movilizar acciones en tres ámbitos centrales del establecimiento educacional: a) la gestión e implementación curricular, b) los “espacios donde se desarrollan actividades y relaciones más informales” (recreos, actividades extraprogramáticas, en el gimnasio, etc.), y c) en el ámbito de la convivencia (Mineduc, 2016). Es relevante enfatizar que el análisis que proponemos más adelante se concentra específicamente en el primer ámbito, que es el de la dimensión curricular.

El PFC es en cierta forma una materialización de un cambio de paradigma en este ámbito, desde la educación cívica hacia la educación ciudadana (Mineduc, 2016), que se viene plasmando en ajustes curriculares desde 1996 (Mardones, 2015), y que amplía la mirada “centrada en contenidos relacionados principalmente con las instituciones del Estado y el futuro ejercicio de los derechos de la ciudadanía plena” (Mineduc, 2016, pp. 18-19) hacia la consideración de habilidades y actitudes, pensándola como “una experiencia escolar integral” (Mardones, 2015, p. 147), es decir, que abarca todas las asignaturas y debe desarrollarse durante toda la trayectoria escolar.

Mardones (2015) analiza una instancia que, según su mirada, resultó de capital importancia en este proceso de cambio de paradigma en Chile: se trata del informe resultante de la deliberación y el trabajo de una comisión de expertos que se denominó “Formación Ciudadana”, convocada durante el gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006), y que se publicó en 2004. Dos alcances que realiza el autor sobre este texto son relevantes para esta propuesta de análisis, por sus implicancias para la enseñanza-aprendizaje de la ciudadanía desde la interpelación de los procesos migratorios: el soslayo de la diversidad frente a un énfasis en la integración de la nación, y la vinculación del relato de la ciudadanía a la comunidad nacional.

Para esta comisión, dice el autor, era necesario “superar el énfasis en la diversidad, la expresividad y las capacidades críticas y avanzar a los temas sociopolíticos de integración simbólica de la nación, los derechos ciudadanos y los procedimientos de toma decisiones” (Mardones, 2015, p. 151, énfasis propio). De manera consistente con esa mirada, los expertos buscaron el relato de la ciudadanía en la historia, restringido a la comunidad nacional, cuando según su análisis crítico “debieran buscarlo en las ciencias sociales y ampliarlo a la idea de ciudadanía global” (Mardones, 2015, p. 150).

Otro análisis reciente del mismo autor plantea que en la normativa del año 2016 sobre formación ciudadana se ha dejado fuera, además de la idea de ciudadanía global, otro tema que en el debate internacional tanto académico como político ha emergido como de gran relevancia, y que refiere a cómo el asunto de la identidad nacional actualmente se encuentra desafiado por los fenómenos migratorios (Mardones, 2020).

2.1. Ciudadanía y migración

La inmigración interpela de manera directa y profunda la noción de ciudadanía, tanto la forma en que las personas la piensan y experimentan con sus prácticas, como el modo en que la ciencia y la filosofía política la han definido convencionalmente: “las migraciones pueden ser entendidas como el catalizador social, probablemente el más decisivo, del conjunto de transformaciones que se está experimentando de la institución de la ciudadanía en las sociedades democráticas” (Velasco, 2016, p. 100).

Esta interpelación se relaciona centralmente con el hecho que los Estados nacionales hicieron de la nacionalidad un prerrequisito para la ciudadanía, e instituyeron una idea de homogeneidad de la población como característica del cuerpo político al que se liga esa ciudadanía (Arendt, 1987). La presencia de inmigrantes internacionales en un Estado-nación tensiona abiertamente ambas aristas: tanto porque implica la existencia de un no-nacional en los confines del Estado-nación receptor, como porque, con mayor o menor intensidad, ese no-nacional es “portador” de una diversidad cultural que atenta contra la supuesta (o instituida) homogeneidad cultural de la población nacional. En este apartado se abordan algunos elementos de las discusiones en torno a la relación entre ciudadanía y migración que, a la luz de esta propuesta analítica, parecen centrales como marco conceptual.

T.H. Marshall es una referencia obligada cuando se trata de definir la ciudadanía. Según el autor, “es un status que se otorga a los que son miembros de pleno derecho de una comunidad. Todos los que poseen ese status son iguales en lo que se refiere a los derechos y deberes que implica” (Marshall, 1997, p. 312). Es esencialmente ese el concepto en el que se piensa cuando se habla de la interpelación que la migración supone para la ciudadanía. Como se lee, hay dos elementos centrales considerados en esa definición: la adscripción de derechos y deberes, y la pertenencia a una comunidad política (Velasco, 2016; Durán y Thayer, 2020). El vínculo entre estos dos elementos, en la práctica usual de los Estados modernos, se ha dado por la vía de la nacionalidad, en la medida que los Estados conceden automáticamente -al menos en su espíritu- los derechos de ciudadanía a los nacionales (por nacimiento o naturalización) y, como anverso, se los niegan a los no-nacionales (Velasco, 2016).

Esa distinción es, precisamente, fundante del Estado-nación, según Sayad (2010): “[P]ensar la inmigración es pensar el Estado” (p. 386), porque “la inmigración representa el límite mismo que pone al descubierto [la] verdad fundamental [del Estado]: que la discriminación es parte de su naturaleza” (Gil Araujo, 2010, p. 244).