Право Евразийского экономического союза

§ 1. Специфика ответственности в интеграционном праве

В самом общем виде понятие юридической ответственности означает особую обязанность правонарушителя, которая выражается в претерпевании лишений личного или имущественного характера[212]. В свою очередь, международную ответственность можно определить как следствие нарушения субъектами международного права своих международно-правовых обязательств. Применению мер ответственности предшествует виновное противоправное поведение субъекта международного права, нарушающее нормы не только данного международного договора, но и общие нормы, и принципы международного права в целом[213].

Поскольку международное право отличается от национального, то и ответственность за нарушение международно-правовых обязательств, в том числе в интеграционном праве, имеет целый ряд особенностей: как во времени, так и в пространстве. Во-первых, иногда с момента совершения противоправного деяния и до применения мер ответственности к государству-нарушителю может пройти определенный, нередко достаточно длительный период времени. Это объясняется тем, что мировое сообщество далеко не сразу может подобрать адекватную меру реагирования на содеянное. А во-вторых, «в силу системного характера международного права логически единая правовая норма может находиться в нескольких международно-правовых соглашениях, так как санкции могут фиксироваться в уставах международных организаций, специальных договорах, заключенных с участием международных организаций, а также в решениях их органов»[214].

Американский юрист К. Иглтон, одним из первых в науке международного права исследовавший проблему ответственности государств, определил ее как «основной принцип международного права, в соответствии с которым государство, под чьей юрисдикцией совершено нарушение, обязано исправить причиненный вред»[215]. В отечественной доктрине принцип ответственности связывался с другим основополагающим принципом международного права – pacta sunt servanda, согласно которому государство не может ссылаться на положения своего внутреннего права для оправдания невыполнения обязательств по международному праву (ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.). «Международно-правовая ответственность, – писал Г.И. Тункин, – это юридические последствия нарушения норм международного права»[216]. В отличие от упомянутых выше авторов, судья Международного трибунала по бывшей Югославии ad litem В.А. Василенко усматривал в международном праве два типа ответственности: позитивную и негативную. Позитивная ответственность есть долг данного государства исполнять обязанности, предписанные ему нормами международного права, а негативная – ликвидировать все вредные для международного правопорядка последствия правонарушения, а также понести лишения соразмерно содеянному[217].

В то же время в институте международной ответственности выделяются меры, применяемые за нарушение материальных норм международного права, и меры, применяемые за нарушение норм процессуальных. К первым можно отнести приостановление прав и привилегий, применительно к членству в международных организациях – различные виды исключения («санкции неучастия») и другие, ко вторым – лишение прав – права голоса, признание результатов голосования недействительными и т. д.[218]

Проблема ответственности в международном праве имеет не только доктринальное обоснование, но и определенное нормативное регулирование. Ключевые вопросы урегулированы в «Статьях об ответственности государств за международно-противоправные деяния» (далее – «Статьи»), утвержденных Резолюцией Генассамблеи ООН 56/589 от 12 декабря 2001 г.[219] В частности, в ст. 1 подчеркивается, что «любое международно-противоправное деяние государства влечет международную ответственность этого государства»[220]. Такое деяние имеет место тогда, когда какое-либо поведение, состоящее в действии или бездействии: a) совершается государством в соответствии с международным правом и b) представляет собой нарушение международно-правового обязательства этого государства (ст. 2)[221]. При этом государство осуществляет деятельность через действия своих агентов, поведение которых как бы «присваивается» государству. Это поведение может быть квалифицировано предельно широко: как поведение государственных органов, должностных лиц или образований, осуществляющих элементы государственной власти, а равно органов, предоставленных в распоряжение государства другим государством, под руководством или контролем государства, в отсутствие или при несостоятельности официальных властей и даже как поведение повстанческого или иного движения (глава II «Статей»).

Так, после Исламской революции 1979 г. в Иране «стражи революции», не имевшие статуса государственного органа, осуществляли иммиграционный и таможенный контроль в аэропорту Тегерана. Созданный международным сообществом Трибунал по рассмотрению претензий между Ираном и США (англ. Iran – US Claims Tribunal) в решении по делу Йигера (Yeager) присвоил их поведение Ирану, указав, что они осуществляли элементы государственной власти в отсутствие официальных властей при выполнении операций, о которых новому правительству должно было быть известно и против которых оно конкретно не возражало[222]. С недавних пор в качестве специфической формы международной ответственности стала рассматриваться выплата «справедливой компенсации», например, по делам в международном суде. Так, в Европейском Суде по правам человека индивидуальному или коллективному заявителю за допущенное государством нарушение Европейской конвенции по правам человека 1950 года определяется компенсация в денежном выражении[223].

В зависимости от оснований международно-правовой ответственности выделяют меры санкционного и несанкционного характера: первые – реакция на нарушение международного права, а потому носящие принудительный характер и применяемые в случае правонарушения к государству-делинквенту, вторые – реакция на какие-либо обстоятельства, ситуации, действия, не нарушающие международное право, но требующие для предотвращения или устранения вредных последствий применение принуждения[224]. В ЕАЭС предусматриваются обе группы мер. Примером первых могут служить так называемые ответные меры в отношении третьей стороны, предусмотренные ст. 40 Договора, примером вторых – установленные ст. 29 Договора исключения из порядка функционирования внутреннего рынка товаров, которые могут быть продиктованы соображениями охраны жизни и здоровья человека, защиты общественной морали и правопорядка, охраны окружающей среды и т. д.

Между тем в интеграционном праве, в частности ЕАЭС, международно-правовая ответственность имеет свои весьма существенные особенности:

а) субъектом ответственности могут быть только наднациональные органы и государства – члены интеграционного объединения. Полномочия Союза и государств – членов в этом вопросе дополняют друг друга, причем меры ответственности применяются государствами – членами в порядке, предусмотренном национальным правом. Как правило, иные меры ответственности, широко распространенные в общем международном праве, например, международная уголовная ответственность индивидов, в интеграционном праве практически не применяется. В редчайших случаях интеграционная группировка может обладать зачатками правоохранительной системы (Европол, Евроюст), действующей, однако, в весьма ограниченном объеме и нуждающейся во взаимодействии с правоохранительными органами государств – членов[225]. В ЕАЭС самостоятельный механизм ответственности создан в настоящее время лишь в области антимонопольного регулирования, реагирующего на правонарушения, допущенные на транснациональном рынке;

б) наличие специального механизма урегулирования, созданного для охраны интеграционного правопорядка путем рассмотрения споров между наднациональными структурами и государствами – членами. Как правило, в качестве такового выступает постоянно действующий судебный орган (Суд ЕС, Суд ЕАЭС, Ревизионный суд МЕРКОСУР, охватывающий ряд государств Южного конуса, и др.). Как сказано в Статуте Суда ЕАЭС, «целью деятельности Суда является обеспечение единообразного применения государствами – членами и органами Союза Договора, международных договоров в рамках Союза, международных договоров Союза с третьей стороной и решений органов Союза» (п. 2);

в) своеобразны правовые последствия ответственности субъектов. В общем международном праве к их числу принято относить реституцию, компенсацию, сатисфакцию и гарантии неповторения[226]. В интеграционном праве ЕАЭС эти инструменты могут быть дополнены особыми мерами. Чаще таковыми выступают аннулирование акта, принуждение к совершению определенных действий, выплаты компенсаций и т. д.;

г) если общее международное право долгое время стояло на позиции, что международно-правовая ответственность – это прежде всего и в первую очередь ответственность государств друг перед другом[227], то в интеграционном праве ЕАЭС, подобно международному праву прав человека, допускается возможность, при которой государство – член или наднациональные структуры становятся ответственными перед конкретным индивидом. Скажем, в праве ЕС это проявляется в возможности частных лиц (так называемых непривилегированных истцов) обратиться в Суд ЕС на предмет снятия персональных санкций. Как подчеркивалось в решении Суда ЕС по делу Андреа Франкович и другие против Италии, «эффективность норм права ЕС будет поставлена под сомнение, а защита признаваемых им прав ослаблена, если частные лица не смогут добиваться возмещения ущерба, вызванного нарушением права ЕС, обязательного для государств – членов»[228]. В настоящее время такие санкции сняты Судом ЕС с российских граждан Н. Мазепина, В. Пригожиной и других. В праве ЕАЭС хозяйствующие субъекты (физические лица – индивидуальные предприниматели и юридические лица) могут обращаться в Суд на предмет оспаривания решения Комиссии или его отдельных положений как несоответствующих Договору и (или) международным договорам в рамках Союза, а также в случае оспаривания действия (бездействия) Комиссии, если оно повлекло нарушение предоставленных Договором и (или) международными договорами в рамках Союза прав и законных интересов хозяйствующих субъектов.

§ 2. Ответственность государств – членов

Основанием ответственности в международном праве выступает международно-противоправное деяние (деликт). Квалификация деяния государства как международно-противоправного определяется международным правом, а квалификация его как правомерного по внутреннему праву не имеет значения (ст. 3 Резолюции Генассамблеи ООН 56/589 от 12 декабря 2001 г.). В интеграционном праве основанием ответственности выступает деликт sui generis, однако состоящий в нарушении лишь тех обязательств, которые вытекают из актов наднационального органа, нарушителем может выступать как орган Союза, так и государство – член. Следовательно, нарушение интеграционного права заключается в том, что фактическое поведение наднационального органа или государства – члена не соответствует тому, которое предписано обязательством, установленным источником интеграционного права. Применительно к ЕАЭС такими источниками правового регулирования интеграционных отношений, за нарушение которых может наступать ответственность, выступают Договор, международные договоры в рамках Союза, международные договоры Союза с третьей стороной и решения органов Союза.

Вместе с тем в решении по делу «Дженерал Фрейт» Суд ЕАЭС признал, что заявители, помимо Договора и международных договоров в рамках Союза, могут ссылаться на положения иных международных договоров, участниками которых являются государства – члены Союза. Такие договоры подлежат применению при условии, что все государства – члены являются их участниками и сфера их действия относится к области единой политики в рамках ЕАЭС[229]. В цитированном решении Апелляционная палата Суда пришла к выводу, что Конвенция о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров 1983 года, наряду с правом Союза, подлежит применению для регулирования таможенно-тарифных отношений в рамках ЕАЭС.

Тем самым орган Союза (ЕЭК) и реже – государство – член подлежит ответственности по интеграционному праву за любое свое виновное противоправное поведение (действие или бездействие), прямым результатом которого является нарушение норм права Союза. Из сказанного следует, что если государство – член нарушает некие иные международно-правовые нормы (например, запрет работорговли), оно подлежит ответственности по интеграционному праву лишь в той мере, в какой соответствующее деяние признано противоправным на основании норм интеграционного права. В свою очередь, чем в большей степени политико-экономические цели и задачи, которые ставит перед собой та или иная интеграционная группировка, носят разноплановый характер (экономический, политический, военный), тем выше вероятность ее участника нарушить своим поведением соответствующие нормы интеграционного правопорядка. И напротив, когда интеграция, как это имеет место в ЕАЭС, носит преимущественно экономический характер (таможенно-тарифная политика, защита прав потребителей, общие принципы и правила конкуренции, трудовая миграция и т. д.), тем менее вероятно, что подобная система регуляции будет охватывать вопросы, выходящие за пределы целей данного интеграционного проекта[230].

Значительно ослабляет контроль за соблюдением норм интеграционного права то обстоятельство, что ЕЭК, в отличие от Европейской комиссии, не вправе обжаловать предполагаемые нарушения права Союза со стороны государства – члена. Это прерогатива самих государств, которые могут инициировать в Суде ЕАЭС подобного рода разбирательства в отношении друг друга, когда как решения или действия (бездействие) самой Комиссии могут обжаловать не только данные государства, но и хозяйствующие субъекты. Однако на практике государства – члены стараются избегать обращений в Суд, опасаясь «зеркального ответа». Так, за все время существования Суда им было разрешено лишь одно дело подобного рода – дело о калининградском транзите, представляющее собой спор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь[231]. ЕЭК имеет право обратиться в Суд лишь за разъяснением вопроса о правомерности поведения того или иного государства в конкретной сфере. Запросов в Суд о консультации в связи с поведением государств – членов ЕЭК сделала свыше десяти. Предложения консультативных заключений в ответ на эти запросы исполняются на постоянной основе, что свидетельствует о том, что превентивная функция консультативных заключений оказалась востребованной.

В деле о калининградском транзите речь шла о том, что односторонний пересмотр таможенными органами Республики Беларусь решений, ранее принятых таможенными органами РФ, является нарушением норм права ЕАЭС о взаимном признании решений, приведшим к нарушению свободы движения товаров как основополагающего принципа функционирования единого внутреннего рынка Союза. Однако Большая коллегия Суда, проявляя разумную сдержанность, констатировала не нарушение, а факт «исполнения Республикой Беларусь не в полном объеме положений статей 1, 3, 4, 25 Договора об обеспечении свободы движения товаров…»[232]

В особом мнении, приложенном к решению, судья Т.Н. Нешатаева обратила внимание на следующие особенности ответственности государства-ответчика: «С учетом того, непризнание решений таможенных органов РФ органами Республики Беларусь повлекло экспроприацию…, полагаю необходимым отметить, что, к сожалению, п. 61 Статута Суда не позволяет эффективно рассмотреть вопрос о защите прав, в том числе о присуждении разумной компенсации материального и нематериального вреда… Из этого следует, что международно-правовой обычай полного возмещения вреда, закрепленный в международно-правовой практике, которая кодифицирована в ст. 34 Проекта статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г., не может быть реализован Судом при вынесении данного решения…»[233] Реализация возмещения вреда возможна по решению Высшего совета после вступления решения Суда в силу. Такой порядок является усложненным, но укладывается в рамки Статей об ответственности государств.

Несмотря на то, что п. 61 Статута Суда ЕАЭС действительно запрещает определять последствия установления им факта несоблюдения права ЕАЭС, тем не менее в доктрине считается[234], что установление факта совершения государством – членом международно-противоправного деяния согласно «Статьям» влечет за собой: a) прекращение деяния и предоставление (если требуется) заверений и гарантий неповторения (ст. 30); b) обязанность предоставить полное возмещение вреда (любого – как материального, так и морального), причиненного деянием (ст. 31), путем реституции, компенсации и сатисфакции, будь то отдельно или в их сочетании (ст. 34). Иными словами, в случае несоблюдения государством своих обязательств по праву ЕАЭС на нем все равно лежит предусмотренная общим международным правом обязанность прекратить противоправное деяние и возместить вред.

Кроме того, Договор не содержит категорического запрета на использование государствами – членами контрмер для обеспечения выполнения другими государствами – членами своих обязательств. Так, в п. 7 ст. 93 Договора предусмотрено право государства – члена в том случае, если решение Суда ЕАЭС по спорам о промышленных субсидиях не выполняется в течение установленного периода времени, или если Суд решает, что меры, о которых уведомило государство-ответчик, не соответствуют положениям Договора и приложения № 28 (Протокол о единых правилах предоставления промышленных субсидий), то государство-истец вправе принять соразмерные ответные меры. В п. 94 Протокола указывается, что в случае, если государство – член не исполняет удовлетворенное заявление о применении компенсирующей меры в установленный срок, заявившее государство – член вправе применить ответные меры, которые должны быть приблизительно соразмерны компенсирующей мере. Для целей Протокола под ответными мерами понимается временное приостановление выполнения государством – членом, которое вводит ответную меру, своих обязательств в отношении государства – члена, против которого вводится ответная мера, вытекающих из действующих между ними договоров торгово-экономического характера (за исключением относящихся к нефтяной и газовой отраслям). Ответные меры носят временный характер и применяются государством-истцом только до тех пор, пока мера, нарушающая положения Договора, не будет отменена или изменена таким образом, чтобы соответствовать положениям Договора, или пока государства – члены не договорятся об ином.