Hochschulrecht im Freistaat Bayern

e) Akademische Selbstverwaltung und demokratische Legitimation

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Da Hochschulen, insbesondere soweit sie gegenüber Studenten tätig werden, Staatsgewalt ausüben, bedarf ihr Handeln nach Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG bzw. Art. 2 Abs. 1 S. 2 BV demokratischer Legitimation. Die Beziehung zwischen diesem Verfassungserfordernis und der funktionalen, insbesondere der akademischen Selbstverwaltung ist nicht unproblematisch:

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Demokratische Legitimation bedeutet, dass prinzipiell jede Einzelentscheidung der Verwaltung auf den Willen des Volkes bzw. des von diesem gewählten Parlaments zurückgeführt werden kann.[87] Dies setzt im Wesentlichen zweierlei voraus: Erstens muss die entscheidende Stelle an die Gesetze und damit an den in diesen verkörperten Volkswillen gebunden sein (sog. sachlich-inhaltliche Legitimation). Diese Gesetzesbindung ist nur dann effektiv, wenn jeder Einzelne, der Staatsgewalt ausübt, den Weisungen einer übergeordneten Stelle unterliegt, die ihrerseits – vermittelt über weitere Behörden – den Weisungen der dem Parlament verantwortlichen Regierung unterworfen ist. Zweitens muss der im konkreten Einzelfall Handelnde seine Handlungsbefugnis (vermittelt über verschiedene Ernennungsakte) im Wege einer ununterbrochenen Legitimationskette auf die Regierung zurückführen können, die ihrerseits durch das Parlament gewählt wird (sog. personell-organisatorische Legitimation)[88]. Beide Legitimationsformen können sich ergänzen und teilweise kompensieren. Notwendig ist jedoch stets, dass ein insgesamt hinreichendes Legitimationsniveau erreicht wird.[89] Dies ist jedenfalls dann nicht mehr gegeben, wenn eine der Legitimationsformen vollständig fehlt.

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Die Legitimationskette reißt ab, wenn eine Staatsgewalt ausübende Stelle keinen Weisungen unterliegt. Weitgehende Weisungsfreiheit ist jedoch Charakteristikum der Selbstverwaltung. Selbstverwaltung und demokratische Legitimation scheinen daher unvereinbar. Beide Prinzipien sind jedoch zumindest auf der Ebene der bayerischen Verfassung (Art. 2 und z.B. Art. 138 Abs. 2 S. 1 BV), gleichrangige Verfassungsgüter, die in praktische Konkordanz zu bringen sind. Davon geht (für die grundgesetzliche Ebene) auch das BVerfG aus, erkennt an, dass durch Betroffenenpartizipation im Rahmen der Selbstverwaltung das Demokratieprinzip durchaus auch gestärkt werden kann und argumentiert im Übrigen einzelfallbezogen.[90] Letztlich dürfte dies verfassungsdogmatisch der einzig gangbare Weg sein.

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Verschiedentlich wurde versucht, Demokratieprinzip und funktionale Selbstverwaltung als mit einander in Einklang stehend zu begreifen.[91] Die hierfür angebotenen Lösungsansätze begegnen jedoch Bedenken:

Dies gilt zunächst für die Idee, die Selbstverwaltungsorgane seien durch die Mitglieder der Körperschaft (als „Verbandsvolk“) demokratisch legitimiert.[92] Dies verkennt zum einen, dass die Demokratie des Grundgesetzes vorrangig eine interessenneutrale parlamentarische und keine „Betroffenendemokratie“ ist. Zum anderen ist die Definition des Begriffs „Volk“ als Träger der Staatsgewalt Sache des Verfassungsgebers. Dass der Verfassungsgeber den Begriff so definiert hätte, dass auch „Verbandsvölker“ umfasst sind, lässt sich aus der Verfassung nicht zweifelsfrei herleiten.[93] Daher kann der Legitimation durch ein Verbandsvolk höchstens eine Ergänzungsfunktion zukommen. Ferner bleibt die „Verbandsvolklegitimation“ ohnehin defizitär, weil dadurch ein Handeln der Körperschaft gegenüber Außenstehenden (z.B. die Ablehnung einer Immatrikulation durch eine Hochschule) nicht legitimiert werden kann.

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Kluth argumentiert, die Organe und Amtswalter eines Trägers funktionaler Selbstverwaltung seien zwar nicht unmittelbar demokratisch legitimiert. Mit der Gründung einer Selbstverwaltungseinheit (durch das Parlament oder die parlamentarisch legitimierte Regierung) erhielten jedoch deren Mitglieder eine kollektive demokratische Legitimation, die sie auf die Organe und Amtswalter übertragen könnten. Dass auch die Legitimation von Kollektiven verfassungsgemäß sei, zeige das Beispiel der Listenwahl.[94] Dem ist entgegenzuhalten, dass eine solche Kollektivlegitimation zu schwach ist, um den Anforderungen des Demokratieprinzips genügen zu können, weil der Legitimationsakt nur ein einziges Mal stattfindet und nicht wie die Legitimation des Parlaments durch Wahlen ständig erneuert wird. Gegen den Vergleich mit der Listenwahl spricht, dass bei einer solchen nicht ein Kollektiv legitimiert wird, sondern einzelne (namentlich bekannte) Abgeordnete, von denen jeder einzelne Vertreter des ganzen Volkes wird (Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 13 Abs. 2 S. 1 BV).

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4. Reichweite der akademischen Selbstverwaltung

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Die Reichweite der akademischen Selbstverwaltung lässt sich mit dem Schrifttum[95] am treffendsten durch eine Untergliederung in drei Bereiche (Körperschaftsangelegenheiten, Kooperationsbereich, staatlicher Bereich) bestimmen.[96] Diese Bereiche sind nicht vollkommen trennscharf abgrenzbar. Generell lässt sich sagen, dass der Einfluss der Hochschulen höher sein muss, je enger die jeweilige Aufgabe mit Forschung und Lehre in Verbindung steht:

a) Körperschaftsangelegenheiten (Art. 12 Abs. 1 und 2 BayHSchG)

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Im Bereich der akademischen Selbstverwaltung haben die Hochschulen das Recht, ihre Angelegenheiten eigenständig bzw. nur unter staatlicher Rechtsaufsicht (Art. 74 Abs. 1 BayHSchG) zu erledigen. Das BayHSchG bezeichnet diese zum Selbstverwaltungsbereich gehörenden Angelegenheiten in Art. 12 Abs. 1 und 2 als „Körperschaftsangelegenheiten“.

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Für den Umfang dieser Aufgaben gibt es im Gegensatz zu den staatlichen Angelegenheiten keine gesetzlich festgelegte Grenze. Wegen des engen Zusammenhangs der akademischen Selbstverwaltung mit der Wissenschaftsfreiheit und damit mit der wissenschaftlichen Eigengesetzlichkeit muss dies auch so sein. Andererseits weist Art. 138 Abs. 2 S. 1 BV den Hochschulen nicht (wie Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG den Gemeinden für die örtlichen Angelegenheiten) eine Allzuständigkeit zu.[97] Einen somit bei der akademischen Selbstverwaltung möglichen Streit um die Zuordnung verschiedener Materien zum Selbstverwaltungs- oder zum staatlichen Bereich hat der Gesetzgeber jedoch durch Art. 12 Abs. 2 BayHSchG entschieden, wonach bei unklarer Zuordnung eine Vermutung gilt, dass es sich um eine Körperschaftsangelegenheit handelt. Die Frage, ob bereits aus den Grundrechten einen solche Vermutung folgt,[98] stellt sich in Bayern also nicht. Zu den, nicht ausdrücklich als Selbstverwaltungsaufgaben bezeichneten Angelegenheiten gehört etwa auch die nationale und internationale Kooperation mit anderen Hochschulen (Art. 2 Abs. 4 S. 1, Art. 7, Art. 16 BayHSchG) sowie der Wissens- und Technologietransfer.[99]

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Bestandteil der Körperschaftsangelegenheiten muss, soll die akademische Selbstverwaltung effektiv dem Schutz der Eigengesetzlichkeit der Wissenschaft dienen, die gesamte Planung, Organisation, Koordination und Durchführung aller Aufgaben der Forschung und Lehre sein.[100] Außerdem sind folgende Materien aufgrund ihres engen Bezuges zur Wissenschaftsfreiheit Körperschaftsangelegenheiten:

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Eine Personal- und Finanzhoheit steht den Hochschulen im Übrigen (bzw. außerhalb des Körperschaftsvermögens) nur insoweit zu, als auch bei Personal- und Finanzfragen wissenschaftsrelevante Entscheidungen nach wissenschaftsinternen Kriterien zu treffen sind (z.B. die Beurteilung der wissenschaftlichen Qualifikation eines Bewerbers).[106]

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Im Zuge der Modernisierung und „Ökonomisierung“ des Hochschulwesens (näher s.u. Rn. 109 ff.) haben weitere („nicht juristische“) Elemente des Körperschaftsbereichs Bedeutung erlangt, so insbesondere die Bildung eines Hochschulprofils in Forschung und Lehre, die Öffentlichkeitsarbeit (Art. 2 Abs. 6 BayHSchG) und die hochschulinterne Evaluierung und Qualitätssicherung.

b) Kooperationsbereich

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Neben dem Kernbereich existiert ein Bereich wissenschaftsrelevanter Angelegenheiten, in dem die Hochschule nicht allein entscheiden darf, sondern dies aus verfassungsrechtlichen Gründen gemeinsam mit dem Staat tun muss. In diesem im BayHSchG nicht angesprochenen, von der h. M.[107] aber anerkannten Kooperationsbereich ist der jeweilige Hochschulanteil den Körperschaftsangelegenheiten zuzurechnen. Daher findet insoweit nur Rechtsaufsicht statt. Allerdings bestehen für die Hochschule im Kooperationsbereich intensivere Rücksichtnahmepflichten gegenüber dem Staat als bei sonstigen Körperschaftsangelegenheiten. Diese Pflichten darf der Hochschulgesetzgeber in Verfahrensvoraussetzungen umsetzen, ohne dass dem Art. 138 Abs. 2 S. 1 BV entgegenstünde.

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Die Besonderheiten des Kooperationsbereichs lassen sich am Beispiel des Berufungswesens verdeutlichen.[108] Die Berufung eines Professors ist eine Kooperationsangelegenheit, weil der Berufene zugleich Mitglied der Körperschaft Hochschule (bzw. der Gemeinschaft der Wissenschaftler an der Hochschule) und Landesbeamter wird, die Hochschule die Beamtenernennung jedoch nicht allein vornehmen kann. Letzteres liegt zum einen daran, dass Hochschulen in Bayern nicht dienstherrnfähig sind.[109] Zum anderen ist nicht zweifelsfrei auszuschließen, dass bei einer Ernennung allein durch die Hochschule andere als die nach Art. 33 Abs. 2 GG legitimen Einstellungskriterien (Eignung, Befähigung und fachliche Leistung; die mit der wissenschaftlichen Qualifikation des Bewerbers ja nicht zwingend und immer vollständig übereinstimmen müssen) berücksichtigt würden. Außerdem trägt der Staat die Besoldungs- und Versorgungslast. Daher muss es Sache des Staates sein, zu prüfen, ob ein zu Berufender die beamtenrechtlichen Einstellungsvoraussetzungen erfüllt. Die Aufstellung der Berufungsvorschläge muss sich hingegen an der wissenschaftlichen Qualität der Kandidaten orientieren. Die Wissenschaftsfreiheit gebietet, dass diese Beurteilung Sache der Hochschule bzw. der betroffenen Fakultät ist. Gegenseitige Rücksichtnahmepflichten bestehen insoweit als der Staat nur im (zu begründenden) Ausnahmefall von den Vorschlägen der Hochschule abweichen und die Hochschule nur Kandidaten vorschlagen darf, deren Berufung beamtenrechtlich nichts im Wege steht.[110] Diese Rücksichtnahmepflichten ist in Art. 18 BayHSchPG näher ausgestaltet.[111]

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Bestandteil des Kooperationsbereichs sind neben dem Berufungswesen Studienangelegenheiten, soweit sie nicht in Art. 12 Abs. 3 BayHSchG den staatlichen Angelegenheiten zugerechnet werden, insbesondere die Ordnung des Studiums und die Prüfungsordnung. Hier gebietet es die grundrechtliche Schutzpflicht aus Art. 12 Abs. 1 GG, dass der Staat (z.B. bei der Aufstellung von Studienplänen und bei der Genehmigung von Studien- und Prüfungsordnungen)[112] Einfluss zugunsten der Studierenden ausübt. Weitere Beispiele sind die Hochschulentwicklungsplanung, die vom Gesetzgeber ausdrücklich als „gemeinsame Aufgabe von Staat und Hochschulen“ bezeichnet wird (Art. 14 Abs. 1 S. 1 BayHSchG), sowie die Bestellung hochschulexterner Mitglieder des Hochschulrats (Art. 26 Abs. 3 BayHSchG).

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Nicht dem Kooperationsbereich zuzurechnen sind Angelegenheiten, die der Staat „im Benehmen“ mit der Hochschule oder ihren Organen erledigt (Art. 5 Abs. 2 S. 3, 19 Abs. 3 S. 4 BayHSchG): Dieses Benehmen ist kein Mitentscheidungs-, sondern lediglich ein qualifiziertes Anhörungsrecht. Darauf deutet die Unterscheidung des Gesetzes zwischen „Benehmen“ und „Einvernehmen“ (Art. 23 Abs. 2 S. 4) sowie zwischen „Benehmen“ und „Anhörung“ (Art. 103 Abs. 1 S. 2 BayHSchG) hin. Würden auch derartige Anhörungsrechte der Hochschulen dem Kooperationsbereich zugerechnet, würde dieser uferlos und damit als eigenständige Kategorie neben staatlichen und Körperschaftsangelegenheiten entwertet.[113]

c) Staatliche Angelegenheiten (Art. 12 Abs. 3 BayHSchG)

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Art. 12 Abs. 3 BayHSchG erklärt einige Materien zu staatlichen Angelegenheiten, d.h. zu Aufgaben, die die Hochschule als staatliche Einrichtung erfüllt und deshalb der Fachaufsicht unterstehen (Art. 74 Abs. 2 BayHSchG)[114]. Es handelt sich um:

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Auch in den genannten Bereichen können wissenschaftsrelevante Entscheidungen getroffen werden. Die Wissenschaftsfreiheit und die Hochschulselbstverwaltung werden hier jedoch regelmäßig durch andere Rechtsgüter in den Hintergrund gedrängt: Dem Staat obliegen zum einen grundrechtliche Schutzpflichten (für die Berufsfreiheit des Hochschulpersonals (Art. 12 Abs. 3 Nr. 1 BayHSchG), für die Berufsausbildungsfreiheit der Studenten (Art. 12 Abs. 3 Nr. 3, 5 und 6 BayHSchG) und für die allgemeine (wirtschaftliche) Handlungsfreiheit von Gebühren- und Kostenschuldnern (Art. 12 Abs. 3 Nr. 7 BayHSchG))[116]. Zum anderen sind öffentliche, insbesondere haushaltsrechtliche Interessen zu beachten (Art. 12 Abs. 3 Nr. 2 und 4 BayHSchG). Der Einfluss von Entscheidungen in diesen Bereichen auf Wissenschaft und Hochschulselbstverwaltung ist andererseits regelmäßig nur ein mittelbarer. Freie Forschung und Lehre wird z.B. grundsätzlich nicht dadurch unmittelbar beeinträchtigt, dass der Staat das Studienjahr in bestimmter Weise einteilt oder Bibliothekskooperationen regelt.[117]

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Allerdings sind im Interesse eines effektiven Schutzes der verfassungsrechtlichen Rechte aus Art. 138 Abs. 2 S. 1 BV Einschränkungen zu beachten: Zunächst sind die einzelnen Nummern des Art. 12 Abs. 3 BayHSchG restriktiv auszulegen[118] und die Aufzählung der in Art. 12 Abs. 3 BayHSchG genannten Materien ist (abgesehen von Art. 12 Abs. 3 Nr. 8 BayHSchG) wie der Wortlaut des Art. 12 Abs. 2 BayHSchG („… alle Angelegenheiten …, soweit nichts anderes bestimmt ist“) deutlich macht, als abschließend zu verstehen. Anderenfalls hätte der Staat z.B. gestützt auf Art. 12 Abs. 3 Nr. 1–3 und 5 BayHSchG die Möglichkeit, das Selbstverwaltungsrecht auszuhöhlen. Unter „Personalverwaltung“ i.S.d. Art. 12 Abs. 3 Nr. 1 BayHSchG darf daher z.B. nicht die Beurteilung der wissenschaftlichen Qualifikationen bei der Einstellung oder Berufung verstanden werden.[119] Bei den Haushalts- und Wirtschaftsangelegenheiten (Art. 12 Abs. 3 Nr. 2 BayHSchG) muss es im Lichte des Art. 138 Abs. 2 S. 1 BV allein Sache der Hochschule sein, die unmittelbar wissenschaftsrelevanten Entscheidungen zu treffen, welche finanziellen Dispositionen vorausgehen. Die Verwaltung des hochschuleigenen Vermögens sowie die Erhebung von Studienbeiträgen fällt, wie bereits dargelegt, ohnehin nicht unter Art. 12 Abs. 3 Nr. 2 BayHSchG. Ebenso sind bei Entscheidungen in den in Art. 12 Abs. 3 BayHSchG genannten Bereichen mittelbare Einflüsse auf die Wissenschaftsfreiheit der Hochschulen und Hochschullehrer stets mit zu berücksichtigen.[120]

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Im Gegensatz zum übrigen Studienwesen, das dem Kooperationsbereich zuzuordnen ist, überwiegt bei den in Art. 12 Abs. 3 BayHSchG genannten, das Studium betreffenden Angelegenheiten insbesondere bei der Frage der Im- und Exmatrikulation[121] sowie der Studiengangsstruktur das Interesse der Studierenden und Studienbewerber dasjenige der Hochschulen. Die genannten Materien (aber auch nur diese) sind somit Aufgabe des Staates.

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Die Gliederung der Hochschulen (z.B. in Fakultäten und andere wissenschaftliche Einrichtungen) rechnet Art. 12 Abs. 3 Nr. 3 BayHSchG dem staatlichen Bereich zu.[122] Gemessen am Ziel der Hochschulreformen, die Selbstständigkeit der Hochschulen zu stärken,[123] erscheint dies zunächst als kontraproduktiv. Mehr Selbstständigkeit bedeutet auch mehr Organisationsautonomie.[124] Allerdings entscheidet nur über die Gliederung in Fakultäten und Abteilungen der Staat (Art. 19 Abs. 3 S. 3 BayHSchG), während weitere Untergliederungen (z.B. in Fachbereiche, Departments und Institute) nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 Nr. 8 die Hochschulleitung regelt. Da diese Entscheidungen Auswirkungen auf Forschung und Lehre an der Hochschule haben können, folgt aus der Wissenschaftsfreiheit ein Anhörungsrecht der von solchen Entscheidungen der Hochschulleitung betroffenen Fakultäten und sonstigen Einrichtungen.

d) Körperschaft als genuine Rechtsform der Hochschule

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Art. 11 Abs. 1 S. 1 und 2 BayHSchG legt fest, dass (staatliche) Hochschulen Körperschaften des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtungen sind. Die Körperschaftsform ist wegen ihrer mitgliedschaftlichen Struktur diejenige Rechtsform, die der Idee der Hochschule als Gemeinschaft freier Wissenschaftler und Studenten am besten entspricht. Weil sich die Mitgliedschaft nach bestimmten Eigenschaften von Personen richtet, stellen die Hochschulen eine spezielle Form von Personalkörperschaften dar. In der Formulierung „zugleich staatliche Einrichtungen“ kommt primär zum Ausdruck, dass Hochschulen grundrechtsverpflichtet sind.[125] Ebenso wird damit betont, dass Hochschulen etwa im Vergleich zu staatsfreien Rundfunkanstalten[126] stärker in die staatliche Verwaltung eingebunden sind.[127] Diese Einbindung reicht jedoch (dafür spricht der Körperschaftsstatus) nicht so weit wie bei den Schulen.[128]

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Der Wortlaut des Art. 12 Abs. 1 BayHSchG, wonach die Hochschulen „eigene Angelegenheiten als Körperschaften […], staatliche Angelegenheiten als staatliche Einrichtungen wahrnehmen“ legt nahe, dass man sich die Hochschule als mixtum compositum aus einem staatlichen und einem Körperschaftsteil vorzustellen hat.[129] Auch die Tatsache, dass das BayHSchG nicht mehr (wie § 58 Abs. 3 HRG a.F.) die Einheitsverwaltung anordnet, spricht für diese Annahmen. Dass eine solche Aufspaltung der Hochschulverwaltung praktisch nicht durchzuhalten ist, zeigt jedoch schon die Existenz des Kooperationsbereichs. Die Hochschule ist als Einheit zu sehen, die staatliche und körperschaftliche Angelegenheiten wahrnimmt.[130]

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Andere Rechtsformen für staatliche Hochschulen (z.B. die öffentlich-rechtliche Stiftung)[131] sind nach Art. 11 Abs. 1 S. 3 BayHSchG möglich.[132] Ob derartigen Hochschulen ebenfalls ein Selbstverwaltungsrecht zustehen würde, klärt das BayHSchG nicht explizit. Klar dürfte jedoch sein, dass auch durch einen Rechtsformwechsel das Mindestmaß an Mitbestimmung in wissenschaftsrelevanten Angelegenheiten, das Grundbedingung für freie Forschung und Lehre ist, nicht unterschritten werden darf.[133] Das Hochschulorganisationsrecht ist auch insoweit von der (individuellen) Wissenschaftsfreiheit her zu denken.

e) Satzungsautonomie (Art. 13 BayHSchG)

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Eine besondere Ausprägung des Selbstverwaltungsrechts der Hochschulen ist die Satzungsautonomie, d. i. das Recht, eigene Normen zu erlassen.[134]

aa) Umfang der Satzungsautonomie

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Art. 13 Abs. 1 BayHSchG begrenzt das Satzungsrecht grundsätzlich auf den Bereich der Körperschaftsangelegenheiten.[135] Ein Satzungsrecht in staatlichen Angelegenheiten steht den Hochschulen nur zu, soweit es gesetzlich vorgesehen ist (z.B. Art. 51 i.V.m. 12 Abs. 3 Nr. 5 BayHSchG). Dies ist konsequent: Weil die Satzungsautonomie Folge des Körperschaftsstatus ist,[136] kann sie auf diesen begrenzt werden. Bedingt durch das Ziel der Hochschulreformen, die Hochschulen selbstständiger zu machen, steigt die Bedeutung der Hochschulsatzungen.

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Die Satzungsautonomie unterliegt verschiedenen Grenzen: Zunächst gelten die allgemein an die Normen zu stellenden Anforderungen, d.h. Hochschulsatzungen müssen mit den Grundrechten und dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG/3 Abs. 1 BV (Bestimmtheitsgrundsatz, prinzipielles Rückwirkungsverbot[137]) vereinbar sein. Für die Grundrechtsausübung wesentliche Fragen bleiben aus Gründen des Demokratieprinzips Parlamentsgesetzen vorbehalten. Keine (analoge) Anwendung findet hingegen Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG/Art. 55 Nr. 2 S. 3 BV[138]. Auch Satzungsermächtigungen müssen zwar, weil sich der Gesetzgeber seiner Befugnisse nicht vollständig zugunsten körperschaftlicher Rechtssetzung entäußern darf, hinreichend bestimmt sein.[139] Eine (vollständige) Bestimmtheit nach Inhalt Zweck und Ausmaß liefe jedoch der grundrechtlichen Wurzel der Satzungsautonomie zuwider.

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Zuständig für den Erlass von Satzungen ist abgesehen vom Sonderfall der Grundordnung (hierzu sogleich Rn. 217 ff.) der Senat (Art. 25 Abs. 3 Nr. 1 BayHSchG). Nach Art. 13 Abs. 3 BayHSchG i.V.m. der Verordnung über die Bekanntmachung von Hochschulsatzungen (HSchBekV) vom 4.11.1993[140] sind Hochschulsatzungen durch Niederlegung in der Hochschule und Bekanntmachung der Niederlegung durch Anschlag bekannt zu machen. Die Redaktionsrichtlinien vom 6.8.2002 gelten gemäß Art. 13 Abs. 3 S. 2 BayHSchG entsprechend.