Derecho Constitucional chileno. Tomo II

CAPÍTULO V IGUAL PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS

Aunque relacionada y complementaria de la isonomía en la ley, esta especie de igualdad es distinta de aquella, pues se refiere a la interpretación y aplicación, uniforme o sin diferencias arbitrarias, por los órganos estatales y los particulares del ordenamiento jurídico vigente en casos o situaciones concretas, especialmente cuando son semejantes, más todavía en el extremo de ser idénticas. Trátase de una novedad de la Carta Política en vigor, aún no suficientemente desarrollada por la doctrina, menos todavía en la jurisprudencia.

Nos parece necesario distinguir dos aspectos en esta materia. Uno es el más simple y se refiere a que tal igualdad es de índole tutelar, defensiva o protectora del ejercicio legítimo de los derechos fundamentales cuando se hallan amenazados o han sido ya conculcados. Como tal, ella configura el núcleo de las garantías constitucionales y se erige en elemento capital de la certeza o seguridad jurídica. Aquí se visualiza el rol preventivo que, cada día más, deben cumplir el Derecho y los órganos encargados de llevarlo a la práctica. Sin embargo, visualizamos un segundo aspecto, focalizado en que la tutela de la dignidad y de los derechos esenciales asume, además, un rol de fomento, estímulo o promoción del ejercicio legítimo de aquel valor y de los atributos que fluyen de él. En este segundo sentido, la igualdad protectora se nivela con la isonomía de promoción, una y otra basadas en textos explícitos del Código Político.

Obviamente, el sentido del numeral que examinaremos, sobre todo del inciso inicial, se cumple mejor en una cultura de reconocimiento generalizado del significado del garantismo, disponiéndose todos los involucrados a servir cuanto emana de la normativa suprema. Esa actitud cívicamente madura se torna decisiva para infundir eficacia a disposiciones que, de lo contrario, pueden permanecer en el nivel de las declamaciones.

Cabe destacar que la protección que asegura la Constitución se exige de la ley, pero aclaramos que con esta remisión genérica el Poder Constituyente ha decidido abarcar a todos los órganos públicos instituidos, como asimismo, a los particulares, sin excepción, siempre que sean sujetos de los derechos y obligaciones que exijan amparo legal. Al fin y al cabo, la Carta Política es vinculante, por igual, para gobernantes y gobernados, siendo menester destacar que, entre estos últimos, resulta improcedente estipular la desaplicación de los principios y disposiciones constitucionales porque son irrenunciables. Derecho público y orden público se hallan comprometidos en estipulaciones que, como las aludidas, son nulas, y sin valor alguno.

Por último, el derecho mencionado debe ser coordinado con las disposiciones constitucionales siguientes: artículo 1 inciso 1º y 5º inciso 2º, artículo 19 Nº 26 y artículo 45 inciso 1º.

La extensión del numeral 3º del artículo 19 del Código Político, unida a la complejidad de los conceptos contemplados en él, justifica su análisis en diversas secciones.

Sección Primera

Justificación y amplitud del principio

79. Historia fidedigna. Sobre la finalidad de la expresión del inciso 1º del Nº 3 del artículo 19, se afirmó en la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución que ella busca lograr la eficacia real en el goce de los derechos esenciales. En punto a la extensión del principio, quedó absorbido en él todo derecho asegurado en el Código Político, siendo obligación de los órganos estatales en general, y no sólo de los jueces, esmerarse porque llegue a ser eficaz el ejercicio de tales derechos cuando son amenazados o han sido transgredidos, quien sea el ofensor:

El señor Silva Bascuñán (...) Cree que lo que se pretende otorgar al precepto es un sentido que no sólo se refiera a la tramitación ante los tribunales, sino a toda la vivencia del ejercicio de los derechos consagrados en la Carta Fundamental. Señala que desea precisar que de ninguna manera ha pretendido que se entregue al Poder Judicial la resolución de todos los conflictos, pues estima que sólo el ordenamiento jurídico debe tener tal previsión, que procure proporcionar siempre un instrumento jurídico para resolver esos conflictos (...).

El señor Evans (...) agrega que, respecto del inciso 1º, el señor Guzmán ha propuesto la sustitución de dicho precepto, refiriéndolo a la Administración de Justicia y al igual acceso a ella, con lo cual cree que la norma se restringe, porque, como lo acaba de recordar el señor Silva Bascuñán, el hombre no sólo ejercita los derechos frente a los tribunales sino, también, frente a diversos organismos del Estado, paraestatales, semi estatales, o aún frente a otros entes que funcionan en la comunidad. Considera, por lo anterior, que es más rica la expresión “... protección en el ejercicio de sus derechos “, pues se ampara, a través del texto constitucional, el ejercicio de todos los derechos que el ordenamiento jurídico concede a las personas o grupos, ya sea ante la Administración de Justicia, la Contraloría General de la República, el Servicio del Seguro Social o ante quien deba conocer o resolver una situación en que esté involucrado un problema de vigencia de derechos, razón por la cual prefiere la redacción propuesta por el señor Silva Bascuñán198.

El señor Guzmán (...) señala, en primer lugar, respecto del encabezamiento del precepto en estudio y del contenido sustancial que tiene o que desea que tenga, debe precisar cuál es el sentido que él le atribuye a la expresión “igualdad ante la administración de justicia y el libre acceso a ella”. Cree que, en verdad, la igualdad de los ciudadanos frente a la ley ya ha quedado consagrada por el precepto que se estudió en la sesión anterior, titulado genéricamente “igualdad ante la ley”, y que ahora se trata de declarar la igualdad de los ciudadanos frente a la aplicación de la ley.

Estima que dicha aplicación puede ser de naturaleza jurisdiccional –y a ese aspecto apuntaba su expresión de “Administración de Justicia”– pero no sólo referida a la jurisdicción que ejercen los tribunales que integran el Poder Judicial, sino también a la jurisdicción que ejercen entidades de la Administración Pública u otra, pues, en definitiva, no debe olvidarse que la función judicial del país, la función jurisdiccional, está preferentemente encargada a los tribunales de justicia, pero no en forma exclusiva a ellos, ya que el Ejecutivo ejerce la función jurisdiccional en diversos casos, como, por ejemplo, cuando se instruye un sumario, de modo que su expresión estaba referida a algo más amplio, es decir, a cualquier forma de aplicación de la ley por la vía jurisdiccional199.

(El señor Guzmán)... al decir la ley no se refiere sólo al cuerpo o la norma jurídica que, en el orden jerárquico de las normas de Derecho, recibe el nombre de ley común, sino que se refiere a la ley en el sentido general y amplio de la expresión, como todo el ordenamiento jurídico que rige a la Nación entera. Porque no sólo pueden los derechos ser consagrados por la Constitución y las leyes; también pueden ser consagrados por un decreto o por las distintas normas emanadas de la potestad reglamentaria del Jefe de Estado. De manera que se trata de que si cualquier derecho de este género es violado, puede recurrirse en su defensa a los tribunales de justicia200.

80. Eficacia del ordenamiento jurídico. El inciso 1º del numeral 3º asegura a todas las personas “La igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos”.

He aquí otra novedad, y sin duda positiva, de la Constitución en vigor. Cabe agregar que esta disposición se conjuga con el artículo 20, sobre el recurso de protección. Efectivamente, nos hallamos ante el precepto que reúne o condensa el sentido cautelar, garantista o tutelar del sistema jurídico, de modo que las proclamaciones o declaraciones de derechos no queden en los libros sino, por el contrario, que lleguen a ser realidad por su goce efectivo201: que el deber ser del paradigma constitucional se convierta en ser del Derecho irradiado por él.

Esta eficacia, sin embargo, tiene que ser igual, o sea, otorgada u obtenida sin diferencias arbitrarias entre los titulares de los atributos públicos subjetivos. Para que tal isonomía se cumpla agregamos que los órganos estatales se hallan en la obligación de obrar sin espíritu de favor ni de perjuicio, cualquiera sea el sujeto titular del derecho subjetivo afectado o en peligro de serlo. El cambio sustancial de criterio, entonces, más todavía si no se halla razonadamente demostrado, se torna por principio insostenible.

La disposición versa, como hemos dicho, sobre la igualdad ante la ley. Esto significa que la Constitución asegura a todas las personas la igualdad en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, pues no basta que se declaren los derechos si se carece de las vías, idóneas y expeditas, para reclamar su cumplimiento y, a través de ellas, lograr resultados semejantes en casos cuyos hechos son parecidos o incluso, por excepción muy rara idénticas. A diferencia de la igualdad en la ley, esta nueva especie de isonomía se refiere a la igualdad más que nada procesal y, por ende, muy cercana a la judicatura, pero no exclusiva de ésta. Cuando se la restringe al amparo judicial, entonces merece llamársela derecho a la tutela judicial efectiva o, más clásica e inexactamente, derecho a la acción.

Para aplicar la norma de una manera igual es necesario que haya, previamente, comprensión o entendimiento de las normas correspondientes y, sobre esa base, la igual interpretación del sentido y alcance del ordenamiento jurídico. Y cuando se cumplen uno y otro requisito, entonces se obtiene el valor de la certeza legítima o seguridad jurídica.

La igual aplicación de la ley se relaciona también con la igual defensa o protección de los derechos, ya que una de las formas de aplicar las leyes es protegiendo y amparando esos atributos esenciales. Pero no olvidemos que esta norma exige del legislador que siempre contemple acciones y recursos jurisdiccionales, eficaces y efectivos, para que sea realidad el conjunto de derechos y deberes asegurados en la Carta Fundamental. En otras palabras, la igual protección de la ley en el disfrute de los derechos no es un asunto que se resuelva únicamente con reglas formales de acceso a los órganos públicos, porque presupone, además, que la gente, en especial la de modestos recursos o de los grupos infraprotegidos, disponga, en la realidad, de medios adecuados para lograr que sus derechos sean legalmente cautelados. Ambos elementos tienen que concurrir para que alcance vigencia lo postulado en el Código Político.

Debe hacerse hincapié en que el derecho comentado excede, ampliamente, su ejercicio ante la Magistratura. No es, por ende, sinónimo de igualdad sólo ante la justicia en la implementación del ordenamiento jurídico. Esta aplicación, muy acotada o restringida, aparece asegurada, especialmente, en los incisos 4º y 5º del numeral 3 en estudio. Sin embargo, a tal isonomía de frente a la judicatura, le son también aplicables los demás principios contemplados en dicho numeral. Lo relevante está, por consiguiente, en que no puede ser circunscrita tal normativa a su comprensión, interpretación y aplicación nada más que por los tribunales, sean ordinarios o especiales, como ocurría en la Constitución de 1925. Es la protección y promoción de los derechos esenciales, donde estén amenazados o sean vulnerados, cualquiera sea el sujeto infractor, la que debe siempre entenderse procedente como tutela del ordenamiento jurídico.

81. Jurisprudencia. Incertamos a continuación un fallo denso en ideas afines a las comentadas. Nos referimos al requerimiento de inaplicabilidad, deducido por Arco Arquitectura y Construcción Limitada respecto del inciso 1º del artículo 171 del Código Sanitario, en la causa Rol Nº 3.240-2008, seguida en el Tercer Juzgado Civil de Valparaíso202.

(…)

Que, como ha quedado dicho ya en la parte expositiva y en considerandos anteriores, la resolución de la presente acción de inaplicabilidad exige examinar si las expresiones “Para dar curso a ellos se exigirá que el infractor acompañe el comprobante de haber pagado la multa”, contenidas en el artículo 171 del Código Sanitario, que establecen una exigencia para admitir a tramitación un reclamo en contra de una sanción aplicada por la Secretaría Regional Ministerial de Valparaíso, resultan contrarias a la Carta Fundamental, en caso de aplicarse en los autos sobre reclamación de multa en juicio sumario, caratulados “ARCO ARQUITECTURA Y CONSTRUCCIÓN LIMITADA CON SECRETARÍA REGIONAL MINISTERIAL DE SALUD DE VALPARAÍSO”, Rol 3.240-2008, de los que conoce el Tercer Juzgado Civil de Valparaíso.

(…)

Que, en lo que respecta al derecho aplicable, esta Magistratura ha declarado ya en múltiples sentencias que la Constitución sí incluye el derecho de acceso a la justicia entre las garantías de igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, consagradas en el numeral 3º de su artículo 19. Desde luego, porque es uno de los mecanismos que deben contemplar las reglas procesales para garantizar un justo y racional procedimiento; porque constituye una condición necesaria de otras garantías explícitas, como lo son el derecho a la defensa o al juez natural, y porque ella es un supuesto de la protección de la ley en el ejercicio de los derechos que se consagra en el inciso primero de la norma en comento. (Así, por ejemplo, en sentencias de fechas 7 de marzo de 1994, Rol Nº 184; 1º de febrero de 1995, Rol Nº 205; 28 de octubre de 2003, Rol Nº 389; 17 de junio de 2003, Rol Nº 376; 8 de agosto de 2006, Rol Nº 478; 4 de junio de 2006, Rol Nº 481; 30 de agosto de 2006, Rol Nº 536; 17 de noviembre de 2006, Rol Nº 546; 3 de enero de 2008, Rol Nº 792; 1º de julio de 2008, Rol Nº 946; 22 de julio de 2008, Rol Nº 1.046; 28 de agosto de 2008, Rol Nº 1.061). No se repetirán aquí los razonamientos que han fundado tal conclusión, la que ya parece evidente: el derecho de acceso a la justicia forma parte de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, consagrada por la Constitución.

(…)

Que, en consecuencia, no puede aceptarse que, en la especie, el particular modo en que, supuestamente, se ha procurado el fin de balancear el derecho de acceso a la justicia con otros derechos o fines constitucionalmente lícitos, como puede ser el de evitar la litigación infundada o puramente dilatoria, resulte idóneo y proporcional y, por ende, justificado. La barrera de acceso a la justicia, consistente en la obligación de consignar para reclamar, agrega poco, como se ha razonado, a la eficacia y oportunidad en el cumplimiento de la sanción. Ese marginal de eficacia lo logra al incentivar el pago voluntario y evitar otros modos compulsivos de cumplimiento. Sin embargo, ese margen que agrega a la eficacia y oportunidad es a costa de limitar severamente el acceso a la justicia, el que constituye una garantía constitucional esencial para el ejercicio de los derechos.

(…)

Que la conclusión necesaria de lo razonado en los considerandos precedentes es que, de aplicarse en el juicio individualizado en el considerando primero las expresiones legales impugnadas en este caso: “Para dar curso a ellos se exigirá que el infractor acompañe el comprobante de haber pagado la multa”, constituye una barrera injustificada y carente de razonabilidad al derecho de acceso a la justicia, que forma parte de la garantía de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos y del derecho a defensa en un procedimiento racional y justo, que consagra la Carta Fundamental en el numeral 3º de su artículo 19, y así se declarará.

Sección Segunda

Derecho a defensa jurídica

82. Historia fidedigna. Interesante y útil es recordar el debate sobre la naturaleza y amplitud de la intervención del letrado. Al respecto, el señor Silva Bascuñán afirmó:

(...) que la intervención del letrado que se quiere consagrar es toda la asistencia jurídica en la vivencia de la ley: no sólo en relación al proceso, sino en relación a todas las consultas, a toda la labor propia del abogado, a la actividad administrativa203.

(...)

Prosigue el señor Evans diciendo que en el inciso segundo empleó la expresión defensa y asesoramiento y el señor Silva Bascuñán propone las palabras asesoramiento y asistencia. Agrega que tiene la impresión de que el concepto defensa es más amplio y que permitirá o puede permitir una intervención más eficaz del letrado, porque asistir y asesorar son términos sinónimos según el diccionario. En cambio, el concepto defensa implica una labor activa del abogado, que requiere compenetrarse de los antecedentes; entrevistarse y estar en contacto con su defendido y hacer valer los derecho de éste.