Curso de Derecho Constitucional

La Constitución de 1823 establecía un ejecutivo débil frente al legislativo, por eso la tendencia liberal o conservadora puede inferirse de los contenidos de las constituciones peruanas del siglo XIX. Si bien el articulado de todas ellas contaba con una separación formal del poder y las competencias de las funciones ejecutiva, legislativa y judicial estaban diferenciadas, la tendencia liberal o conservadora se descubre en los artículos dedicados a los derechos y libertades que, de acuerdo con la sistemática de la época, se encontraban reconocidos bajo la denominación de garantías. De esta manera, mientras que la Constitución liberal de 1828 establecía formalmente que “la Constitución garantiza la libertad civil, la seguridad individual, la igualdad ante la ley, y la propiedad de los ciudadanos...”21; y además que “ningún peruano está obligado a hacer lo que no mande la ley, ó impedido de hacer lo que ella no prohíbe”; la Constitución conservadora de 1839, bajo el título de las garantías nacionales, decía que “son nulos todos los actos del que usurpe el Poder Supremo, aunque sean conformes a la Constitución y a las leyes”22.

Es evidente que denominar a una Constitución como liberal es redundante, pues, la Constitución es fruto del liberalismo, tal expresión sirve para oponerlas a las constituciones conservadoras de perfil autoritario, dotadas con disposiciones de dudosa naturaleza constitucional. De esta manera, el devenir histórico hizo que las constituciones peruanas de tendencia liberal se alternaran con aquellas conservadoras hasta la Carta de 1860, ya que, en la segunda mitad del siglo XIX las ideas liberales comenzaban a mostrar un retroceso frente a un creciente movimiento conservador, pero ninguna tendencia terminó imponiéndose y la Constitución de 1860 se convirtió en aquél documento que moderó algunos extremismos conservadores aparecidos en la Constitución de 185623. Por eso, si pensamos que la pugna entre la tendencia liberal y conservadora concluyó con la Carta de 1860 quizá podamos caer en un error, dado que, en nuestra opinión, lo que se produjo es el inicio de una nueva etapa, la conciliación forzada de ambas tendencias cuyos rasgos quedarían ahora reflejados en la parte orgánica de las constituciones; por ejemplo, si en las atribuciones presidenciales encontramos los rasgos de las cartas conservadoras por las competencias que desean afirmar una posición de predominio del Presidente de la República frente al resto de poderes, en la progresiva incorporación de instituciones de control parlamentarista de las constituciones de 1860, 1920, 1933, 1979 y 1993 podemos descubrir sus rasgos más liberales. La pugna entre ambas concepciones de Constitución continua pero no de manera tan clara como antaño sino más bien solapada, siendo la composición de las fuerzas del ejecutivo en el Congreso la bisagra que determinará un viraje hacia una u otra modalidad de estilo de gobierno con mayor, menor, o nulo control parlamentario.

C) El régimen republicano y la forma de Estado

Las constituciones de 1823, 1826 y 1828 no tuvieron mayor vigencia pero fueron objeto de decisiones importantes que marcaron las grandes líneas del resto de textos constitucionales; la forma republicana, desechando la monarquía24, el modelo de Estado unitario en vez de uno federal, y la decisión de instaurar una forma de gobierno presidencialista, descartando el parlamentarismo.

En el año 1821, una vez proclamada la independencia del Perú, el General José de San Martín, aprobó un conjunto de estatutos y normas generales para gobernar el país hasta que las circunstancias sean propicias para trazar las líneas de un modelo de Estado en la cual estén conformes los representantes del pueblo. San Martín consideraba que el régimen monárquico era lo más conveniente para el Perú, probablemente porque la opción republicana para un país que fue centro del virreinato no era lo más prudente y era necesaria una monarquía parlamentaria que sirviera como transición hacia una futura república25.

La historia de los textos constitucionales peruanos registro como el primer problema doctrinario si el Perú debía ser un Estado republicano o monárquico, recordando que José Faustino Sánchez Carrión y sus seguidores mostraron resistencias a la segunda opción26. Los conceptos de independencia, democracia y república se convirtieron en tres elementos muy relacionados entre sí hasta el punto de convertirse los tres en parte de un mismo bloque ideológico27.

El segundo debate consistió en discutir si lo más conveniente para el Estado peruano era instaurar un modelo unitario o más bien federal28. Los federalistas eran enemigos del modelo de Estado unitario por su naturaleza centralista, siendo su modelo o paradigma de descentralización política los ejemplos de Norteamérica y Suiza. En cambio, el temor de los unitarios era que un Estado federal podía provocar separatismo y por eso antes era necesario consolidar la unidad nacional así como la seguridad de las fronteras29. Si bien triunfó la tesis del Estado unitario, los debates en torno al federalismo se mantuvieron vigentes hasta principios del siglo XIX, concretamente hasta la Constitución peruana de 1828. Los textos constitucionales peruanos optaron por el modelo unitario30. Las juntas departamentales fueron la fórmula consensual prevista en la Carta de 1823, dado que no tenían ni los riesgos del federalismo ni las consecuencias del centralismo. Era la fórmula de transacción que fue adoptada por unanimidad y que rigió hasta 1834; pero, en la práctica, solo fueron una prolongación del poder desde la capital.

A mediados del siglo XX las corrientes políticas más radicales hicieron activa publicidad a favor de la descentralización, ya sea de carácter federal o regional, adquiriendo esta última mayor acogida consagrando sus principios con la Constitución de 1920. Pero la creación de las asambleas regionales fue pronto absorbida por el Congreso Nacional convirtiendo a los consejos departamentales en organismos de carácter nominal. De esta manera, se puede concluir que no existió en la historia republicana la suficiente voluntad política para iniciar un constante y gradual proceso de descentralización31.

Pero fue recién con la Carta de 1860 en que la República fue mencionada expresamente en un texto constitucional; las anteriores, a excepción de la Carta de 1933, expresaron como características del Gobierno peruano su calidad de representativo, popular, unitario y, más adelante, en las constituciones de 1860, 1867, 1920 y 1979 su carácter democrático, añadiendo esta última que su gobierno también es descentralizado. Una característica que pese al segundo intento para regionalizar el Estado peruano todavía se encuentra en proceso de desarrollo y progresiva evolución.

D) El preámbulo constitucional

Con relación a los preámbulos constitucionales observamos que su principal referente en el Derecho comparado ha sido32, y sigue siendo, aquel aprobado con la Constitución estadounidense de 1787 por tener gran relevancia histórica y expresar con claridad los objetivos que impulsaron el federalismo norteamericano. Si analizamos su preámbulo observaremos que cada una de sus frases contiene un profundo significado33.

1) Para formar una unión más perfecta: sin duda que este era el primer problema que se planteaban los nacientes Estados federados en 1787. Se tratada de una unión más perfecta con relación al primero y fallido proyecto de confederación. En este nuevo intento, se aprecia como los Estados federados deseaban conservar los poderes que habían ejercido desde su separación del Reino Unido. De este modo, para poder alcanzar sus objetivos, los creadores de la Carta Magna de 1787 permitieron que los Estados miembros conservaran las competencias necesarias para poder gobernarse, siempre que no entraran en conflicto con las necesidades del conjunto.

2) Para establecer la justicia: podemos observar a través de los documentos históricos que esta idea ya estaba contenida en la Declaración de Independencia de 1776, cuando nos dice que “todos los hombres fueron creados iguales; están dotados por su Creador de ciertos derechos inalienables, entre estos derechos están la vida, la libertad y la conservación de la felicidad”.

3) Para asegurar la tranquilidad interna: el nacimiento de los Estados Unidos no estuvo exenta de duras pruebas, una guerra contra el Reino Unido, la fallida confederación y aquellas zonas que todavía quedaban sin explorar, como el lejano Oeste, fueron los retos que convencieron a los primeros estadounidenses para preservar la estabilidad interna. El gobierno federal se convertía entonces en un remedio creado por la propia Constitución, para proteger a los estados federados contra los peligros de las invasiones extranjeras y posibles rivalidades internas.

4) Proporcionar los medios para la defensa común: esta frase también tuvo sentido y justificación debido a que la federación tenía que enfrentarse con varios peligros a la vista; por ejemplo, las tribus nativas, las tropas del Imperio que se encontraban en el Canadá, los franceses en Louisiana, los españoles en Florida, Texas y México entre otros.

5) Para promover el bienestar general: una frase que no se convierte en una declaratoria de buenas intenciones porque también se encuentra recogida en el artículo primero de la Constitución de 1787, donde se conceden poderes al Congreso en el campo tributario para conseguir ese objetivo general.

6) Asegurar las bendiciones de la libertad para nosotros y para nuestros descendientes: una de las características de la federación americana es precisamente esa unión en libertad, por ello no debemos olvidar que los estadounidenses provenían de países en donde existía persecución religiosa, y por esta razón estaban decididos a garantizar el ejercicio de los derechos en su nuevo hogar34.

Una vez aproximados al contenido del preámbulo de una Constitución clásica vemos que, en comparación a la Carta norteamericana, nuestros textos del siglo XIX carecieron de uno, salvo la efímera Constitución de 1823 que contó con una breve introducción35. La Constitución de 1979 incorpora por primera vez un preámbulo de extensa redacción para invocar sus ideas, valores, convicciones y principales líneas inspiradoras; realiza una exposición más completa con relación a la primacía de la persona, la familia con célula básica de la sociedad y la justicia como uno de los valores fundamentales en la vida una comunidad política, las cuales estaban llamadas a convertirse en líneas directrices para una adecuada interpretación de las disposiciones constitucionales, especialmente en su declaración de derechos y libertades.

El preámbulo de Carta de 1993 contiene una invocación religiosa, la declaración de obediencia al mandato del pueblo y el recuerdo a las generaciones que han precedido a los constituyentes. La invocación teológica ratifica la tradición religiosa judeo-cristiana; la memoria a las generaciones constituye la continuidad de nuestra historia republicana y, finalmente, en lo que se respecta al mandato del pueblo, se deja constancia del especial encargo al Congreso Constituyente para su elaboración36. Pese a su declaración de intenciones, es probable que el preámbulo de la Carta de 1993 no se constituya en una fuente independiente que inspire la producción legislativa o la interpretación constitucional llevada a cabo por los operadores judiciales, como la Declaración francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789). Efectivamente, la doctrina considera que su redacción ha sido precaria e incompleta pues los preámbulos recogen los principios, valores y los fundamentos políticos que inspiran todo texto constitucional37.

E) El catálogo de derechos, la jurisdicción constitucional y las instituciones de garantía constitucional

1) El catálogo de derechos y libertades

Las declaraciones de derechos y libertades en los textos históricos peruanos han tenido una lenta pero progresiva evolución, siendo el reconocimiento de los derechos civiles y políticos una constante desde la Carta de 1823. La Carta de 1860, gracias a una reforma, fue la que reconoció formalmente la libertad religiosa38. Por otro lado, bien entrado el siglo XX, al final de las guerras mundiales, se reconocían expresamente los derechos fundamentales básicos para el libre desarrollo humano, produciéndose una continua y casi acelerada incorporación, muchos de ellos provenientes de tratados sobre Derechos Humanos, algunos de dudosa naturaleza constitucional como fueron las recepciones del Derecho Internacional Público, es decir, el derecho a la paz, al desarrollo, al medio ambiente, etc., que son el derecho síntesis de las Naciones Unidas. Frente a todo esto, la incorporación de un catálogo de derechos sociales también ha influido en una percepción equivocada que tienen los ciudadanos en torno a las propias capacidades de una Carta Magna39. La Constitución de 1920 fue la primera que empezó a reconocer derechos sociales, como la libertad laboral y derecho a la educación por ejemplo40, siendo la Carta de 1979 el primer texto constitucional peruano que introdujo una completa declaración de derechos y libertades en su primer título, dedicando el artículo primero al reconocimiento de la dignidad humana como fin supremo de la sociedad y del Estado. A su vez, también incluyó un capítulo dedicado a los derechos sociales, el cual reconoció el derecho a la seguridad social entre otros derechos de prestación41. La Constitución de 1979 marcó un nuevo estilo de redacción de constituciones, especialmente en el reconocimiento formal de los Derechos Humanos y sus garantías de protección, la cual ha continuado con la Carta de 1993.

El reconocimiento a los derechos políticos era una declaración de considerable extensión en las constituciones del siglo XIX y gran parte del XX. La adquisición de la nacionalidad peruana, los requisitos de ciudadanía y las causas de su suspensión, fueron algunos de los derechos que se incorporaron con el paso del tiempo, atravesando por importantes cambios conceptuales y estilo de redacción42. Con relación al derecho de sufragio, en el Perú se practicaba un sistema de elección de carácter anómalo, ya que se distinguía por ser un voto público, escrito y firmado; tres características que no se corresponden con las reglas de una elección democrática contemporánea. No estaba reconocido el derecho a un voto secreto ya que su publicidad era llevada al extremo. En las constituciones del siglo XIX, desde la Carta 1823, predominó la idea que era injusto no otorgarle el derecho al voto a los analfabetos dado que el gobierno no estaba en capacidad de ofrecer educación elemental de carácter gratuito; por ese motivo se consideró que después de pasados unos años se podría exigir ese derecho, cuando el desarrollo haga posible la difusión de escuelas por todo el territorio nacional. Si bien la Constitución de 1856 reconoció el sufragio popular directo, este derecho quedó consagrado con la Carta de 1860, hasta la reforma de 1895 que restringió el derecho de sufragio a solo aquéllos que supiesen leer y escribir43.

Hoy en día las tendencias del constitucionalismo moderno han influido en los cambios que ha experimentado el derecho de sufragio, por eso vemos que la evolución del derecho electoral en el Perú nos ha llevado hacia el reconocimiento del voto secreto, universal y obligatorio para todos los ciudadanos. Pese a que nuestro país no ha podido culminar un proceso de transición democrática, las conquistas en materia electoral no pueden detenerse; por eso, el voto facultativo debe ser considerado en una próxima reforma constitucional.

2) La jurisdicción constitucional

Una disposición que puede considerarse un antecedente del control de constitucionalidad se encuentra en la Carta de 1856, la cual establecía que era nula toda ley contraria a la Constitución, pero no fue aplicada44. Pero el camino hacia la incorporación de garantías y control de la constitucionalidad tiene otro momento histórico: la convención presidida en 1919 por Javier Prado e integrada por parlamentarios que propone incorporar sin éxito el control judicial de constitucionalidad en la Carta 1920, una atribución que correspondería la Corte Suprema de Justicia45. Poco tiempo después, con la instalación de la Comisión Reformadora del Código Civil, se incorpora el principio de inaplicación judicial de una norma legal por conflicto con la Constitución. De esta manera, el Código Civil de 1936 fue la primera norma positiva en reconocer este derecho que, posteriormente, también se incorporó en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963; pero es recién con la Constitución de 1979 que el control judicial de la constitucionalidad de las leyes formó parte del Derecho Constitucional peruano, estableciendo además una nueva institución: el Tribunal de Garantías Constitucionales. La Carta de 1993 mantuvo ambos sistemas de jurisdicción constitucional46.

3) Las instituciones de garantía constitucional

La Carta de 1920 incorpora por primera vez en un texto constitucional las instituciones de garantía para la protección de los derechos y libertades. La primera garantía reconocida fue la institución del habeas corpus para proteger judicialmente la libertad individual y, posteriormente, con la Carta de 1933, se le encomienda la protección de todos los derechos constitucionales reconocidos47. Pero la evolución de los instrumentos de garantía recién comenzó con las constituciones de 1979 y 1993; a tal punto, que hoy en día las constituciones modernas cuentan con numerosos instrumentos de protección, como el amparo, el habeas corpus y habeas data; siendo el primero el más recurrido para la protección de los derechos que no sea el de libertad individual y sus derechos conexos.

IV. LA EVOLUCIÓN DE LAS PRINCIPALES INSTITUCIONES CONSTITUCIONALES

En los textos constitucionales históricos se percibe una evolución de las instituciones más importantes, como el ejecutivo y legislativo, para culminar en su actual configuración. Nos encontramos con la institución del Presidente de la República que ha acumulado atribuciones y un Congreso con herramientas de control parlamentario para fiscalizar su gobierno. Por otra parte, la judicatura experimentó un cambio formal al haberse incorporado la revisión judicial de la constitucionalidad de las leyes con la Carta de 1979. Una visión de conjunto de todas las constituciones podría resumirse en un predominio del Presidente de la República como el centro de las decisiones políticas, un Congreso sin partidos políticos tradicionales, la falta de una tradición judicial y la búsqueda de la estabilidad política fuera del marco constitucional48.

A) El Poder Ejecutivo en las constituciones peruanas

El principal problema de la institución presidencial en los textos históricos peruanos ha sido la falta de equilibrio de los instrumentos de control parlamentario, los cuales fueron apareciendo progresivamente en la forma de gobierno sin importar su grado de correspondencia con las tesis del modelo presidencialista. Entre otros mecanismos de control, se dotó a los ministros del refrendo ministerial como requisito sin el cual no son válidos los actos del Presidente de la República. Se trata de una institución de origen parlamentarista que está presente en las constituciones históricas peruanas, pero de escasa eficacia en la práctica como estudiaremos más adelante.

1) Los rasgos del Presidente de la República

Al inicio de la República peruana los constituyentes consideraron que un presidente como cabeza del ejecutivo sería en la práctica un símbolo del monarca; por ese motivo se propuso conformar una Junta de Gobierno integrada por tres miembros que recibirían la confianza del Congreso y que debían corresponder con sus actos el parecer de la mayoría parlamentaria. El reglamento de la Junta Gubernativa limitaba aún más sus atribuciones (control parlamentario de todas las decisiones, económicas, administrativas y militares, que además podía retirarle la confianza cuando lo considere oportuno). Como era de esperar, la deficiente distribución de atribuciones para realizar una adecuada separación de poderes trajo consigo el descontento popular y, pese a querer enmendar el camino con algunas reformas, el ejército forzó al Congreso para declarar el receso de la Junta Gubernativa y nombrar como Presidente a José de la Riva Agüero49.

a) Los requisitos y condiciones para su elección

Los textos constitucionales peruanos han sido bastante uniformes con relación a la presidencia de la república. Los grandes rasgos guardan conformidad con la teoría general del presidencialismo ya que estamos ante un titular que es Jefe de Estado y de Gobierno, dos investiduras en una misma persona a diferencia de un modelo parlamentarista. De todas las constituciones el pasaje anecdótico viene destacado por la Carta de 1826, por proponer que su elección se lleve a cabo por la mayoría absoluta del número de miembros del legislativo y que el cargo sea de carácter vitalicio. Los requisitos para ser candidato a la presidencia no han variado mucho. La nacionalidad peruana por nacimiento, una mayoría de edad que en algunas cartas, como de 1867, no debía ser menor de treinta años y una residencia domiciliaria en el país por diez años como mínimo50. También destacan otras exigencias que no se contemplan en las constituciones peruanas de finales del siglo XX, como la de haber prestados servicios a la República, idoneidad para el manejo de la administración pública y no haber sido condenado por tribunales, ni siquiera por faltas leves51.

Con relación al mandato presidencial, en un principio las cartas peruanas se aproximaron al ejemplo de la Constitución norteamericana para establecer un período de cuatro años, pero sin reelección inmediata, hasta que la Constitución de 1867 fue la primera en prolongar el mandato hasta a cinco años creando el precedente para la Carta de 1920, que además permitió la reelección del Presidente Augusto B. Leguía52. Finalmente, la Constitución de 1933 estableció el plazo más prolongado de un mandato presidencial; un gobierno seis años que trajo, entre otros factores, un golpe de estado en 1968 instaurando una dictadura militar53.

b) La institución presidencial

Si bien hemos podido comentar ciertos requisitos objetivos para ser candidato a la presidencia de la república, recordemos que esta institución de origen norteamericano y de estrecha vinculación con el federalismo requiere, además, como factor de unidad, de un conjunto de requisitos de carácter subjetivo. En ese sentido podemos advertir que los norteamericanos demandan que el candidato a presidente sea un verdadero modelo humano para la nación, además de reunir “las virtudes morales de bondad, honradez y sinceridad con las habilidades políticas de sagacidad, la energía y la competencia”54; aunque es evidente que este modelo ha sufrido algún deterioro en los últimos tiempos sigue respondiendo a una visión clásica de la presidencia en Norteamérica. A diferencia del modelo estadounidense, el perfil del presidente latinoamericano se puede resumir en la tendencia al paternalismo político que deriva en la personalización del poder y las simpatías personales del candidato, que se resumen en su habilidad para captar votos durante la campaña electoral más que a sus dotes de estadista55.

c) Las competencias del Presidente de la República

En cuanto a las atribuciones del Presidente de la República debemos destacar que la Constitución de 1823 estableció una rígida separación de poderes, debido a que carecía de todo derecho de participación en la producción legislativa; es decir, no tenía iniciativa y tampoco derecho a observarlas. También se estableció que sea el Senado el encargado de nombrar a los empleados civiles porque el derecho de nombramiento es una atribución que puede llegar a desbordar en poder a la función ejecutiva; es decir, el presidente podía nombrar a los ministros y jefes del ejército, pero los diplomáticos solo podían ser nombrados con el acuerdo del Senado; además, si bien se ostenta el mando supremo de las fuerzas armadas, necesita el consentimiento del Congreso.

La Constitución que se convirtió en el extremo opuesto a la Carta de 1823 fue la de 1826 debido a la concentración de atribuciones del Poder Ejecutivo: un presidente con irresponsabilidad política, mandato vitalicio y con derecho a designar a su sucesor, convirtiéndose así en una monarquía bajo una apariencia republicana56. Como sabemos, el proyecto bolivariano no funcionó y el Congreso Constituyente convocado por el General Andrés de Santa Cruz declaró nula la Carta de 1826. La Constitución de 1828, a diferencia de sus predecesoras, no se inspira en las cartas magnas francesas de 1791 y 1793 sino más bien a los modelos más democráticos como es el caso de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica.