Curso de Derecho Constitucional

La Carta de 1828 se inspiró en el modelo presidencialista aunque no se toma tan rígidamente el principio de separación de poderes; ya que, con relación a la iniciativa legislativa, los constituyentes consideraron que el presidente debe poseer una clara conducción de la política nacional, con lo cual fue facultado para enviar proyectos de ley a las cámaras57. Las atribuciones presidenciales fueron las tradicionales en toda constitución, otorgando el derecho a observar las leyes, nombrar funcionarios y empleados públicos, pero siempre requiriendo la aprobación del Senado para nombrar al cuerpo diplomático y miembros de las fuerzas armadas, de las que ostenta el cargo de Jefe Supremo, pero siempre bajo consentimiento del Congreso. Finalmente, a semejanza del modelo peruano, todas las constituciones iberoamericanas han modificado en mayor o menor medida el régimen estadounidense, otorgando al Presidente de la República el derecho de iniciativa legislativa, que la Constitución norteamericana no concede al ejecutivo, admitiendo además que los ministros vayan a las cámaras tomando parte en los debates para colaborar en la labor legislativa.

2) Los ministros y su Jefe de Gabinete

Pese a una tímida referencia en la Carta de 1823, el Consejo de Ministros fue establecido por primera vez en la Constitución de 1856 para luego consolidarse en la Carta de 186058; antes de su formal reconocimiento, esta institución existió gracias a una práctica presidencial para discutir los temas de gobierno junto con sus principales colaboradores59.

Con relación a su nombramiento, hasta el año 1856 correspondía al presidente que los designaba con autonomía al igual que en Norteamérica; la ley de ministros de 1856 instituyó el cargo de la Presidencia del Consejo de Ministros confiriéndole la facultad de proponer al jefe de Estado el conjunto de personas que conformarían el gabinete. La posterior ley de ministros de 1862 mantuvo esta misma disposición pese a las críticas del Congreso por considerar que la designación y nombramiento del Consejo de Ministros es un derecho del Presidente. Este debate finalizó cuando se tuvo en consideración que la propuesta que hace el Jefe de Gabinete al Presidente de la República no desnaturaliza su derecho a elegirlos, más bien fomenta la armonía al interior del Poder Ejecutivo60.

a) El Presidente del Consejo de Ministros

El Presidente del Consejo de Ministros, conocido también por la doctrina como Primer Ministro o Jefe de Gabinete, se estableció constitucionalmente en la Carta de 193361. El Presidente de la República lo nombra, siendo el propio Primer Ministro quien refrenda ese acto para darle validez62. La Constitución de 1993 fue la primera en reglamentar sus funciones; después del Presidente de la República es el principal portavoz del gobierno, coordina el trabajo de los demás ministros, lo cual lo convierte en un primus inter pares, así como también refrenda las normas que señalen la Constitución y las leyes63. Todas ellas son funciones del Presidente del Consejo de Ministros sobre el papel que juega en un inicial modelo presidencialista, y que volveremos a comentar más detenidamente en esta obra.

b) Los miembros del gabinete ministerial

Con relación al número de ministros de Estado podemos decir que fue en progresivo aumento. Las constituciones de 1826 y 1839 aumentaron el número de miembros del gabinete a cuatro ministros, hasta que las Cartas de 1867 y 1920 establecieron que el ramo y número correspondiente de ministerios sería determinado por ley64. La Constitución de 1823, de efímera duración, estableció hasta tres ministerios, detallando además que uno debía ocuparse de los asuntos de gobierno y relaciones exteriores, otro de Guerra y Marina y, finalmente, un ministro para temas de economía (antes denominado Ministerio de Hacienda)65. Es a partir de la Constitución de 1828 en que los ministros estuvieron facultados para acudir a las cámaras legislativas e informar sobre los proyectos de ley que el Presidente de la República presentaba al Congreso, mostrando así su respaldo.

La posibilidad de los parlamentarios para ejercer el cargo de ministro tuvo momentos de marchas y contramarchas en nuestras constituciones históricas hasta su actual consentimiento. La Constitución de 1823 no lo permitía, pero la de 1826 solo lo admitió a condición que el legislador dejara de pertenecer al Congreso. Posteriormente, la Carta de 1828 retornó a la prohibición absoluta, pero la de 1834 volvió a admitirla disponiendo la vacancia en el cargo parlamentario; más adelante, la Carta de 1839 reiteró la prohibición hasta que los textos constitucionales de 1856 y 1860 establecieron su compatibilidad siempre y cuando se perdiera el mandato legislativo. La ley de 1887 aprobó la reforma constitucional a la Carta de 1860 que habilitaba la compatibilidad entre las funciones de congresista y ministro, sin la necesidad de vacar el mandato parlamentario hasta que la Constitución de 1920 mantuvo la compatibilidad de ambas funciones, pero solo era posible con la suspensión del ejercicio parlamentario mientras se cumpliera con el encargo ministerial; finalmente, la Carta de 1933 eliminó el requisito de suspender las funciones parlamentarias pudiendo ejercerse simultáneamente y señaló que los parlamentarios que ejercieran cargos de ministro podrían asistir a las sesiones de sus cámaras, con derecho a participar en sus debates y conservar su derecho a voto66.

B) El Poder Legislativo en las constituciones peruanas

La denominación más utilizada para nuestros parlamentarios fue la de diputados y senadores si se trataba de un Congreso bicameral. Pensamos que, tratándose de una cámara legislativa, lo más apropiado era el término de diputados, que más se ajusta a la terminología existente en el derecho parlamentario y a lo resuelto por la Constitución de 1823 que, si bien no rigió, fue un importante antecedente que debió tenerse en cuenta en la Carta de 1993.

1) La composición del Congreso

La composición del Parlamento peruano en la historia de los textos constituciones no fue uniforme en el tiempo ensayando así varios modelos de nula, prolongada o relativa experiencia política. La Constitución de 1826, pese a su efímera duración, estableció un parlamento de tres cámaras67. Lo que sí fue una constante en las constituciones peruanas del siglo XIX y fines del XX fue el modelo bicameral, a tal punto que se le considera parte de nuestra constitución histórica. Solo las cartas de 182368, la de 186769, y la actual de 1993 optaron por un Congreso unicameral. En el caso de la primera, los constituyentes del 1822 se influenciaron de la Constitución española de 1812 y las cartas francesas de 1791 y 1793, para evitar los conflictos internos que pudiesen presentarse con un parlamento bicameral. Un razonamiento similar, aunque cuestionable, tuvo el Congreso Constituyente que elaboró la Carta de 1993.

En el Congreso establecido por la Confederación peruano-boliviana (el Pacto de Tacna de 1837)70, se dispuso que el parlamento debía estar compuesto por dos cámaras. Los senadores eran nombrados por el jefe de la Confederación y su cargo era vitalicio, por esa razón tenía cierto carácter monárquico. Con relación a la segunda cámara, la de representantes, estaba previsto que sus miembros sean elegidos por el Congreso General de la Confederación, de acuerdo con las listas elaboradas por los colegios electorales de cada república71.

En líneas generales, el denominador común de los Parlamentos peruanos ha sido un bicameralismo formal, debido a que nunca se distinguieron dos tipos de representaciones en el Congreso; por ejemplo, una cámara que represente los intereses de los ciudadanos (representación nacional), donde el número de escaños sea directamente proporcional con la demografía de cada región del país; y una segunda cámara que represente a las distintas regiones (representación territorial), donde cada una cuente con el mismo número de escaños para garantizar el principio de igualdad.

2) La elección de las cámaras parlamentarias

Las constituciones de 1823 a 1860 establecían la renovación parlamentaria durante el mandato presidencial72, pero la inestabilidad política fomentada por los partidarios de las tesis liberales y conservadoras no contribuyó a que se consolide esta saludable disposición que está presente en los presidencialismos clásicos. En los parlamentos bicamerales, como el establecido en la Carta de 1933, la renovación de las cámaras era cada cinco años para los diputados y cada seis para los senadores73. Las cartas de 1979 y 1993 no consideraron la renovación parlamentaria, una disposición que evita el clientelismo y aburguesamiento de los parlamentarios además de reflejar el grado de aprobación de una gestión gubernamental, lo cual complementa el principio de la alternancia política en un sistema democrático.

Como mencionamos, la Carta de 1860 fue la de mayor vigencia en la historia de los textos constitucionales peruanos. Si bien su duración se debió entre otros factores a una relajación de la eterna disputa entre una Constitución conservadora y otra liberal, las normas electorales no fueron las más adecuadas. Dichas disposiciones establecieron que cada provincia tendría derecho a un diputado y que el número de senadores guardaría relación con el número de provincias de cada departamento. La consecuencia lógica fue la proliferación de las provincias en todo el territorio nacional. En otras palabras, no se ajustó la conformación de los distritos electorales con un criterio demográfico.

Si con la Carta de 1920 estaba previsto que los mandatos presidencial y parlamentario no sean coincidentes, los constituyentes no previeron algunas dificultades; por ejemplo, el calendario electoral de la Carta de 1860 otorgaba un mandato parlamentario a los diputados de duración mayor que al presidente; los constituyentes no habían previsto que la vacancia presidencial y la de sus vicepresidentes podía determinar una ruptura de la simetría de las elecciones parlamentarias, como finalmente sucedió en el año 190474.

La Carta de 1993 no ha restituido la renovación parlamentaria a la mitad del período presidencial; el multipartidismo y la poca estabilidad, duración y militancia de los ciudadanos en las agrupaciones políticas no han logrado crear las bases para la futura consolidación de un sistema político que sostenga un modelo presidencialista, pero de la evolución de la forma de gobierno en los textos constitucionales peruanos nos ocuparemos más adelante.

3) Los parlamentarios de la Nación

El número de representantes ha variado a lo largo de la historia de los congresos peruanos. Su determinación no fue producto de un minucioso estudio de dimensionamiento del Poder Legislativo, es decir, de una adecuada aproximación para conocer la cantidad de parlamentarios necesaria para realizar la representación política, atendiendo a un principio de proporcionalidad75. Los textos constitucionales peruanos aplicaron en alguna ocasión fórmulas generales como es el caso de la distribución de tres senadores por departamento según lo establecido por las cartas de 1828 y 183476. No olvidemos que la representación subyace en la facultad de legislar y fiscalizar, actividades que son propias de la labor parlamentaria que también requieren de un número de congresistas, pero ese estudio todavía no se ha realizado, reflejándose los resultados en la actual crisis parlamentaria.

Con relación a las garantías para desempeñar el ejercicio de su labor, la inmunidad y la inviolabilidad, se mantuvieron en todos los textos constituciones por ser una atribución clásica de derecho parlamentario, pese a que la crisis del principio representativo ha dado lugar a un serio cuestionamiento de distintos sectores de la sociedad, llegando a sugerir hasta una necesaria reforma constitucional. Pese a las críticas, consideramos que las instituciones clásicas tienen una finalidad, especialmente en el Derecho Constitucional, que fueron incorporadas con todos sus riesgos para evitar actos arbitrarios del gobernante. Entre las funciones cuasi judiciales del parlamento se encuentra la acusación constitucional, inspirada del derecho anglosajón; a propósito, véanse las constituciones de 1828 (artículo 22), 1834 (artículo 23), 1839 (artículo 35), 1860 (artículo 65) y 1920 (artículo 95), 1933 (artículo 121) y 1979 (artículo 183).

C) La judicatura y el control de la constitucionalidad

El proceso de designación de los magistrados ha tenido distintos ensayos en la historia de los textos constitucionales peruanos, por ejemplo la Constitución de 1828 disponía que las juntas departamentales preparen para el Senado las listas de candidatos a magistrados de las cortes superior y suprema de justicia77, que luego sería propuesta en una terna al Poder Ejecutivo para su nombramiento78; más adelante, la Constitución de 1834 estableció entre las atribuciones parlamentarias la elección de los magistrados de primera instancia así como los vocales de las cortes superiores de justicia79, hoy en día las constituciones de 1979 y 1993 han confiado la función de nombramiento y ratificación a un órgano especializado, el Consejo Nacional de la Magistratura80, institución sustituida por la Junta Nacional de Justicia mediante una ley de reforma constitucional ratificada por referéndum81.

Los principios y garantías del debido proceso han estado presentes en los textos de las constituciones peruanas, pero a partir de la Carta de 1979 fueron agrupados y presentados en un catálogo independiente dentro del capítulo dedicado a la judicatura. La Carta de 1979 incorpora con rango constitucional la facultad de los magistrados para la revisión judicial de las leyes, inspirada de la Judicial Review norteamericana, institución más conocida entre nosotros como el control difuso de constitucionalidad, nombre que hace alusión a una de sus principales características.

La Constitución de 1979 no solo permitió que todo juez pueda dejar de aplicar una norma con la Carta Fundamental, sino también trajo como novedad una calidad de jueces distinta al Poder Judicial. Nos estamos refiriendo a los magistrados del Tribunal de Garantías Constitucionales, nombre que fue tomado del proyecto de Constitución española de 1978. La incorporación de un Tribunal especializado para declarar la inconstitucionalidad de una ley y como último garante de los derechos fundamentales fue producto de la desconfianza en la judicatura para la protección de las libertades82, así como una tendencia creciente en las constituciones modernas de Europa continental. Pero a diferencia de la Constitución de 197983, la Carta de 1993 reserva al parlamento el nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional por cinco años, que acentúa el contenido político de su elección.

V. LA EVOLUCIÓN DE LA FORMA DE GOBIERNO

La Constitución de 1860 se caracterizó por el deseo de armonizar las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Las constituciones de tendencia liberal, que organizaban un legislativo fuerte, y las conservadoras que pretendían un gobierno poderoso evitando la fiscalización parlamentaria. Con el paso del tiempo ambas tendencias fueron conciliando sus diferencias hasta alcanzar su actual configuración en las constituciones peruanas. Un modelo inicialmente presidencialista bajo controles parlamentarios racionalizados, es decir, solo ejercidos por una oposición mayoritaria en el Congreso.

La figura de un único titular para el ejecutivo se trató de evitar en los primeros debates constitucionales84. Pese a que la forma de gobierno se inspiró en un modelo presidencialista85, con el tiempo se fue afirmando el poder del Presidente y desarrollándose un estilo de gobierno que difiere del modelo norteamericano86; a tal punto, que a mediados del siglo XIX se incorporaron instituciones de origen parlamentarista que pretendían limitar la acción presidencial. Un proceso que culmina con las constituciones de 1933 y 1979 por agotar las instituciones de control parlamentario (interpelaciones, preguntas) y de responsabilidad política (moción de censura, cuestión de confianza) en las constituciones peruanas87.

La evolución de la forma de gobierno peruana se inicia con las constituciones de 1860, 1920, 1933 y 1979 que, a pesar de ser presidencialistas como sus antecesoras, se caracterizan por introducir rasgos del parlamentarismo88. En efecto, las cuatro constituciones contaban con un gabinete y en las tres últimas el parlamento podía censurar al gabinete o a sus ministros individualmente. La motivación principal de los constituyentes de 1931 fue la intención de fortalecer el Congreso para frenar el predominio presidencial89.

A) La parlamentarización de la forma de gobierno peruana

La Constitución de 1856 es la primera que incorpora uno de los rasgos del modelo parlamentarista, como es la moción de censura, declarando que el Presidente de la República ya no puede despachar con un ministro que haya sido censurado por el Congreso, obligándolo a poner su cargo a disposición. Si el proceso de incorporación de instituciones del modelo parlamentario se inicia con la Carta de 1856, las constituciones de 1933 y 1979 incorporan casi todas las instituciones provenientes de dicha forma de gobierno, pero ello no implica un giro hacia el modelo parlamentarista90, ya que, si se contaba con un Gabinete y con los instrumentos de control y exigencia de responsabilidad política, el Presidente de la República era nombrado por sufragio universal y podía nombrar o destituir a sus ministros entre otras competencias.

El llamado proceso de parlamentarización no consistió en transformar las bases de la forma de gobierno peruana, sino atenuar el predominio presidencial a través de las instituciones parlamentaristas, lo que dio lugar a algunos excesos; en efecto, los poderes del legislativo eran mayores en el documento de 1933 en comparación con las constituciones de 1860, 1920, e incluso la Carta de 1979. Bajo la Constitución de 1933 los ministros dependían de la confianza del Congreso, bastaba un parlamentario de cualquiera de las cámaras para plantear una interpelación al Gabinete91, o a cualquier ministro, y solo se requería el voto de una quinta parte de los parlamentarios para que se aprobara ese pedido y que el ministro fuese interpelado92.

Al final de una interpelación los parlamentarios —diputados y senadores— podían censurar al ministro o a todo el Gabinete con el voto de la mayoría simple de la cámara baja93, pero el Presidente de la República no podía disolver el legislativo. Las consecuencias se manifestaron gravemente con la inestabilidad ministerial entre 1963 y 1968. Durante los cinco años y dos meses de gobierno del Presidente Fernando Belaunde, sesenta ministros diferentes ocuparon las nueve principales carteras. El Parlamento censuró a siete ministros y otros tres ministros dimitieron antes de ser censurados.

Entre las instituciones parlamentaristas incorporadas, especial mención debemos realizar a la moción de censura en un modelo presidencial, la cual también se produjo gracias a la convención de constituyente de 1855-56, de predominio liberal, por tanto, motivada para fortalecer al Congreso frente a los poderes del Ejecutivo. De esta manera, su primera aparición se impulsó desde la práctica parlamentaria y con la Ley de Ministros de 1856 que incluía un artículo estableciendo que no merece la confianza pública el ministro contra quien emitan las cámaras un voto de censura, aunque sin establecer sus efectos jurídicos obligatorios, dado que no imponía la renuncia al ministro censurado y tampoco al presidente aceptar su dimisión. Con la Constitución de 1856 tampoco se incorporó expresamente el voto de censura sino hasta la Carta de 186094. La Constitución de 1920 aclaró que el voto de censura era un problema de desconfianza hacia el ministro mas no de desaprobación; la Carta de 1933 confirmó esta interpretación y estableció que la moción de censura pudiera formularse por un solo parlamentario pero su aprobación naturalmente requería de la mayoría de la cámara, disponiendo además que sería votada en la misma sesión; unas características que bien pueden funcionar en el Parlamentarismo inglés, pero no bajo un modelo presidencial de defectuoso funcionamiento como el peruano.

B) Las correcciones a las instituciones parlamentaristas de control y de exigencia de responsabilidad política

La experiencia de las instituciones parlamentaristas bajo la Constitución de 1933 dio lugar a un proceso de “racionalización” del Parlamento peruano. Con ese fin, los constituyentes de 1978 corrigieron la moción censura y los instrumentos de control: preguntas, interpelaciones, comisiones de investigación, etc.95; en consecuencia, solo la Cámara Diputados tenía la facultad de control y responsabilidad política. A diferencia de la Constitución de 1933, se otorgó al Ejecutivo la facultad de disolver la Cámara de Diputados y convocar nuevas elecciones si esta censuraba a tres gabinetes. De esta manera, las correcciones a la Constitución de 1979 se resumen en límites a los medios de control parlamentario. La historia demuestra que la oposición, bajo la Carta de 1979, interpeló al Gabinete en pocas oportunidades y no fue capaz de plantear una moción de censura; sin embargo, el multipartidismo, donde ningún partido ostenta una clara mayoría, propicia efectos inesperados en el comportamiento parlamentario ante una polémica gestión del gobierno, suscitando continuas interpelaciones y aprobación de la moción de censura contra los ministros.

VI. ¿TENEMOS UNA CONSTITUCIÓN HISTÓRICA?

Con el paso del tiempo, y observando las distintas constituciones peruanas, se suele afirmar que las características de un Estado republicano, inspirado en los principios democráticos corresponden a la llamada Constitución histórica del Perú; unos rasgos intocables por cualquier asamblea constituyente por tratarse de unos presupuestos para iniciar el diálogo en torno al proyecto de cualquier enmienda o nueva Constitución. En ese sentido, consideramos lo siguiente:

1) No debemos confundir la Constitución histórica con los llamados núcleos duros de reforma. Las constituciones peruanas no cuentan con núcleos duros expresos sino tácitos a diferencia de la Carta francesa de 1958, o la española de 1978, que impiden el retorno a la monarquía y a la república, respectivamente; en ambos casos vemos que las distintas circunstancias históricas, sociales y políticas han llevado a sus constituyentes a tomar determinadas decisiones en lo que concierne a su respectiva forma de Estado.

2) A lo largo de la historia de los textos constitucionales peruanos observamos algunas disposiciones que habrían formado parte de la Constitución histórica, como la confesión del Estado peruano a la Religión Católica con exclusión de cualquier otra, que rigió hasta las Cartas de 1860 y 1867 inclusive. Dicha disposición podría considerarse en su época como parte de este núcleo duro; no obstante, como sabemos, nuestro Estado no es confesional, el culto religioso es libre y reconocido constitucionalmente96. De manera similar, la adopción de la unicameralidad en la Carta de 1993 fue considerada como una vulneración a la tradición histórica peruana; con el paso del tiempo y determinadas circunstancias políticas como la crisis de representación parlamentaria, la bicameralidad no ha podido restablecerse por la vía de una reforma constitucional.

Vemos así que las circunstancias políticas, sociales y culturales podrían moderar algunos presupuestos salvo aquellos que se funden en el derecho natural y los principios que inspiran al Derecho Constitucional en su conjunto (la separación de poderes, el gobierno conforme al Derecho, las garantías constitucionales, etc.).

Al final de este capítulo consideramos que no existe verdaderamente una Constitución histórica en el Perú, pues, a lo largo de la República se ha cambiado demasiadas veces sus textos, dando marchas y contramarchas en algunos temas, como la reelección presidencial, que como fantasmas del pasado retornan al debate promovido por diversas circunstancias políticas97. Cada Carta Magna está redactada conforme a las últimas tendencias y novedades del constitucionalismo moderno; es decir, durante su elaboración no se tiene en cuenta la historia sino más bien la coyuntura. Un ejemplo son las disposiciones del régimen económico en la Constitución de 1993 que están redactadas conforme con una ideología neoliberal, pero que hoy en día podrían discutirse en algunos Estados del primer mundo.

No olvidemos que si bien las instituciones constitucionales son universales, es decir, que nadie posee la exclusividad para el ejercicio de las prácticas democráticas, es conveniente tener en cuenta que la Constitución de un país puede llegar a adquirir su propia personalidad; es decir, es probable que un Estado no crea que su actual Constitución sea la que vaya a culminar toda un cadena de cartas fundamentales pero que, en caso de elaborar una nueva, se debe tener en cuenta el pensamiento y razones del constituyente histórico antes de proponer cambios radicales a sus instituciones.