Curso de Derecho Constitucional

e) Un pacto se complementa con otras fuentes del Derecho

Un pacto constitucional puede complementarse con el tiempo ya sea con otros pactos o con distintos tipos de normas (de preferencia leyes ordinarias y orgánicas), jurisprudencia, costumbres y tradiciones. Distintas fuentes del derecho sin importar la jerarquía entre ellas dado que refuerzan una idea medular: la limitación al poder.

Por todo lo anterior, vistas en paralelo, la ley y el pacto, y atendiendo a la finalidad de toda Carta Magna, nuestra posición es que la Constitución debe ser fruto de un gran acuerdo, aunque su “envoltura” sea en apariencia una ley124. Si la teoría constitucional nos dice que las primeras constituciones fueron pactadas, el monarca con sus súbditos, los actores nos deben preocupar menos que los contenidos. Un documento que está llamado a perdurar en el tiempo debe ser fruto de un pacto, el cual puede ajustarse a los tiempos modernos a través de enmiendas, pero sin alterar su esencia fundacional; entonces, si la Constitución está más cerca de ser un pacto que una ley, los últimos años no han sido fructíferos para conseguirlo. Si hacemos memoria histórica, la Constitución de 1979 no fue firmada por los constituyentes de ideología socialista y el contenido de la Carta de 1993 fue redactado e impuesto por la mayoría parlamentaria del Gobierno, de manera similar a la elaboración de una ley ordinaria cuando el ejecutivo tiene mayoría en el Congreso; además, si bien la Constitución de 1993 fue aprobada por referéndum, en la práctica, como sabemos, se trató más bien de un plebiscito al ejecutivo.

En la actualidad no es difícil que una Constitución contenga formalmente todos los elementos y características de una moderna Carta Magna, pero es evidente que su tradición democrática nos dirá si nos dice o no la verdad. La experiencia democrática tomará el pulso a cualquier Constitución. En el Perú pensamos que lo principal es elaborar es una nueva Constitución para alcanzar la democracia, olvidando que existen países que carecen de ella como es el caso del Reino Unido. Si bien hoy en día es inconcebible un Estado sin Constitución, también es cierto que es imposible que una Carta Magna pueda convertir en democrático a un Estado. La Constitución solo se encargará de señalar el camino.

IV. ¿CÓMO LOGRAR UN PACTO CONSTITUCIONAL?

¿Cómo lograr que la Constitución peruana sea un pacto para alcanzar la democracia, la participación, así como la protección de los derechos y libertades? Existen dos maneras de conseguirlo. La primera es por medio de los acuerdos fundamentales, pero ellos solo son posibles en aquellas sociedades que cumplen con determinados presupuestos históricos, sociales, jurídicos, culturales y éticos; como son por ejemplo los casos del Reino Unido y los Estados Unidos de Norteamérica; curiosamente, ambos países son anglosajones y, a su vez, los lugares donde se difundió el constitucionalismo.

La segunda forma es por medio de una transición política como son los casos de España y Chile, un proceso que nunca se ha dado en nuestro Estado. En efecto, en el Perú pensamos que para lograr una transición hacia la democracia solo basta convocar una asamblea constituyente, un gobierno transitorio, y en el mejor de los casos también una consulta popular. En realidad, elaborar una Constitución, que no es poco, solo es el primer paso. Paralelamente al trabajo de una asamblea y en aras de consolidar un proceso de transición democrática, se debe lograr un pacto entre todos los factores reales del poder (es decir los políticos, los medios de comunicación masiva, el sector empresarial y las fuerzas armadas) para garantizar, como mínimo, lo siguiente:

A) No discutir el contenido de la Constitución una vez elaborada y aprobada por referéndum

Es decir, los ciudadanos debemos que hacer un “acto de fe” con la Constitución, convencernos de que quizá sea el medio “menos malo” para consolidar la estabilidad política. Para lograrlo es importante el concurso de los medios de comunicación, así como evitar, o no prolongar, los períodos de crispación política porque afectan sensiblemente la estabilidad. De igual manera debemos convencernos que las constituciones no fueron elaboradas para que seamos mejores ciudadanos, menos para realizar los llamados derechos sociales si dichas disposiciones no vienen acompañadas, principalmente, de efectivas políticas de desarrollo en los campos de la salud, la educación, y la vivienda.

Lo que se requiere es una Constitución duradera, de gran consenso, y aprobada bajo un procedimiento transparente para que sea inobjetable por las fuerzas políticas y sociales. Las constituciones de origen polémico, es decir, aquéllas aprobadas por la sola fuerza de una mayoría y sin un previo acuerdo nacional, no son eficaces para iniciar una transición democrática. La Constitución deberá reconocer el voto facultativo, para ello será necesaria una disposición final y transitoria que establezca su fecha de aplicación, pero durante ese tiempo el Estado y la sociedad civil tendrán que cumplir, progresivamente, unas metas fundamentales; señalamos algunas de ellas:

1) La consolidación de partidos políticos, debidamente formalizados, con líneas ideológicas definidas, planes de gobierno concretos, y no más de cuatro representaciones en el Congreso para garantizar la gobernabilidad. La necesidad del voto facultativo hará que los partidos no descuiden su presencia en todo el territorio nacional, por lo tanto, buscaran más militantes, se organizarán y se preocuparán en formar a sus políticos para representar mejor a sus ciudadanos. De lo contrario ellos no los votarán en las próximas elecciones.

2) El voto facultativo obliga a los gobernantes a tomar medidas que le den prioridad a la lucha contra el analfabetismo, buscará aproximar el Estado hacia aquellas zonas del país que le impiden llevar, entre otras necesidades, la educación cívica que los involucre en las grandes decisiones, como es la de elegir a nuestros gobernantes. De lo contrario la Constitución solo será reconocida y vivida por la Costa.

3) Con relación al derecho de sufragio pensamos que lo más prudente es que su ejercicio se otorgue a los ciudadanos con veinticinco años de edad, dado que también debemos considerar el perfil del elector. Un ciudadano de veinticinco años puede reunir o sentirse identificado por lo menos con alguna de estas características: empleado, desempleado, empresario, trabajador, propietario, deudor, jubilado, o pertenecer a un grupo de atención legislativa: condición de la mujer o niños en situación de abandono, por ejemplo, unas circunstancias que forman parte de los planes de gobierno de los candidatos y que son de especial interés para los electores.

4) Un calendario de metas donde cada cinco años se expongan a los ciudadanos los logros alcanzados y las tareas por cumplir para consolidar la democracia. No olvidemos que durante nuestra historia republicana no hemos tenido más de tres gobiernos democráticos consecutivos. En resumen, no se trata solo de exponer los logros económicos, sino también los del modelo político.

5) Pese a que pueda parecer anecdótico, el efecto político de instaurar en el calendario nacional un día de la Constitución sería una clara señal de que ésta será la última, una fecha que se convertirá en la obligada referencia para analizar los progresivos avances en la consolidación de las instituciones democráticas. De lo que se trata en el fondo es que, con el tiempo, a la Constitución se le considere como un símbolo patrio más, como la bandera, el escudo, el himno o la escarapela.

B) El respeto y ejecución de los fallos judiciales, en especial aquellos que afecten al gobierno

Quizá este requisito sea la manera más objetiva de medir el desarrollo del constitucionalismo en un país. Con relación al órgano encargado de controlar la constitucionalidad, ya sea el Tribunal Constitucional o una sala especial en la Corte Suprema, pensamos que más importante que preocuparnos en la forma o el órgano encargado de controlar la constitucionalidad de las normas, ya sea difuso o concentrado, lo que debemos garantizar es que los jueces sean realmente independientes e inamovibles. Sin esas dos premisas no será posible el eficaz funcionamiento de cualquier modelo de jurisdicción constitucional. En ese sentido, y pese a lo anterior, también debemos destacar en los últimos años de un notable enriquecimiento de contenidos en las resoluciones del Tribunal Constitucional peruano.

C) La creación de más distritos electorales múltiples para garantizar una representación parlamentaria real, ya que, en una democracia no se concibe que todo el Perú sea un distrito electoral único

De acuerdo con Sardón, la viabilidad de un sistema representación está relacionada con el número de distritos electorales de donde proceden los parlamentarios. “Los distritos electorales pueden definirse como las circunscripciones demográfico-territoriales en las que se eligen a los congresistas —es decir, a los miembros del primer poder del Estado. El Congreso o Parlamento es el primer poder del Estado, porque la tarea de gobernar una sociedad empieza por la labor de legislar —esto es, de dictar reglas y procedimientos que estructuren u organicen la interacción de sus integrantes (…). La magnitud de los distritos electorales no depende de cuestiones demográficas —cuántos ciudadanos, aproximadamente, se necesitan para conformar un distrito electoral —ni menos aún por cuestiones geográficas-cuántos kilómetros cuadrados para conformar un distrito electoral. La magnitud de los distritos electorales se define por razones políticas, es decir, por cuántos representantes se eligen en cada distrito”125. Si bien ello se logrado en parte gracias a los distritos múltiples consideramos que se tratará de un éxito parcial si no va acompañada de algunos ajustes como, por ejemplo, la obligación legal de los parlamentarios electos para acudir, periódicamente, a sus respectivas circunscripciones para atender las quejas de sus representados; de lo contrario, la elección por distrito múltiple se convertirá en una nueva versión del distrito electoral único. En segundo lugar, las circunscripciones electorales todavía son pocas para un país como el Estado peruano, un país con más de un millón doscientos mil kilómetros cuadrados de territorio126, cuando la idea de fondo es que, en la medida de lo posible, los ciudadanos conozcan y puedan tener contacto con sus parlamentarios.

El voto preferencial también presenta algunos riesgos. La experiencia demuestra que los miembros del Parlamento pasan de representar los intereses de su partido para identificarse con los intereses de la persona o grupo económico que les financió la campaña electoral. Al parecer, la representación popular que nació con las revoluciones, agrupando a personas comprometidas con un mismo ideal, con el paso del tiempo se ha ido perdiendo. Esto último se percibe también en las llamadas asambleas constituyentes. Si un partido tiene mayoría no atenderá las opiniones del resto de representantes, y si no la tiene comenzará la negociación para la aprobación de los artículos dando lugar a un híbrido texto constitucional. Profundizar más en el asunto escapa a las pretensiones de este capítulo.

D) Hacia un sistema de partidos políticos

Una transición democrática requiere impulsar la creación y consolidación de los partidos políticos ya que no puede promoverlo solo un texto constitucional. Recordemos que las constituciones siempre son abiertas a la participación, la representación, la democracia, pero es la ley la que establece ciertos parámetros de ejercicio y evita los excesos. Por eso es necesaria una barrera electoral para evitar que los partidos políticos con bajo índice de aceptación ciudadana adquieran una representación parlamentaria. Sobre este tema el Tribunal Constitucional ha fijado su posición sosteniendo que la barrera electoral no afecta el principio de representación nacional. A continuación presentamos un resumen de sus argumentos127:

1) Se evita el acceso de agrupaciones políticas cuya escasa representatividad impida concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular, de acuerdo con el artículo 35 de la Constitución, y que los parlamentarios se conviertan en una suerte de portavoz de intereses particulares o personales.

2) Se establecen las bases para la configuración de un verdadero sistema de partidos, para que, en vía de competencia, articulación e interacción, cada uno sea dependiente del otro en la función que desempeñan en el escenario político.

3) Se evita una fragmentación en la representatividad que puede obstaculizar la gobernabilidad, así como el consenso entre las mayorías, minorías y la toma de decisiones en la vida política, social y económica del país, todos ellos requisitos de la estabilidad democrática reconocida en el artículo 45 de la Constitución.

4) Se impide que una mayoría simple pueda resultar sustancialmente beneficiada por la ausencia de contrapesos significativos al interior del Congreso.

En el Derecho comparado vemos que Alemania, por ejemplo, también estableció la barrera del cinco por ciento y lograron dimensionar su parlamento. Lo mismo ocurrió con los norteamericanos, sólo tienen dos partidos grandes al igual que los ingleses. En el Perú, en cambio, dado que no es un Estado de tradición bipartidista, lo más razonable es que exista un sistema de cuatro representaciones compuestas por dos partidos políticos de gran convocatoria, derecha e izquierda, y otros dos de centro para que moderen sus naturales extremismos ideológicos. En ningún caso es bueno tener once representaciones políticas en el Congreso porque lo saturan, lo atrofian. Para lograr estos objetivos se debe complementar la Ley de partidos políticos con otros instrumentos legales que permitan una democracia viable y duradera. La actual ley regula la fiscalización del dinero que reciben los partidos; sin embargo, la reforma ratificada por referéndum ha elevado a rango constitucional el deber del estado para su financiamiento público, con la finalidad de establecer límites al financiamiento privado, que trae consigo muchos compromisos particulares que no suelen coincidir con los intereses nacionales128.

Los partidos deben canalizar los grandes intereses nacionales. Como no es posible defender todos los intereses en el mismo orden de prioridad, es necesario que existan partidos suficientes para representarlos. Los trabajadores (obreros) necesitan representantes que lleven la voz de los sindicatos, lo mismo ocurre con las asociaciones de empresarios, o los trabajadores con instrucción superior que también deben ser oídos y que determinan la clase media. Lo menos indicado es una asociación improvisada para formar un partido. Dada la coyuntura política, un partido no puede estar integrado por políticos de distinta ideología, ya que, en la práctica, no se generan las sinergias necesarias para consolidar posiciones y coherencia en sus planteamientos políticos. No olvidemos que los partidos son precisamente lo contrario, grupos de interés que comparten objetivos comunes para llegar al poder con la legitimidad que brinda una elección democrática.

Debemos tener en cuenta que los modernos medios de comunicación brindan una cobertura informativa sobre la actividad de los candidatos que, si no nos percatamos, podría hacer pensar al elector común que toda la acción se centra en el candidato al ejecutivo. En otras palabras, los políticos podrían valerse de la cobertura informativa para evitar organizar una actividad partidaria de años de trabajo, lograr una auténtica representación y difusión de su ideario, planes de gobierno, etc. ¿Sin la cobertura de los medios de comunicación existirían tantos partidos políticos? ¿En qué medida ello se relaciona con los periódicos resultados de las empresas encuestadoras?

E) La necesidad de dimensionar el Parlamento peruano

Como venimos sosteniendo, es necesario dimensionar el ejercicio de la política al interior del Congreso. Pensamos que un Congreso integrado por cuatro partidos, dos grandes representaciones (de derecha e izquierda) y dos relativamente pequeñas (de centro derecha y centro izquierda). Los partidos del centro moderan la radicalidad de los partidos extremistas y eso ayuda a la estabilidad política. Lo que ocurre es que los pactos duran poco por la abundancia de representaciones.

En este caso podemos comparar al Estado peruano con otros países de Iberoamérica, como Argentina, Colombia, Chile y México, donde se renueva el parlamento a mitad de mandato. En cambio, esto no lo permite nuestro sistema porque el mandato parlamentario tiene la misma duración que el presidencial. Por ello, como el parlamento no puede renovarse, los presidentes se ven obligados a buscar alianzas incluso con partidos que en muchos casos han sido opositores durante la campaña. Hay democracias modernas que tienen alianzas naturales; en el Perú, el ejercicio de la política todavía no está dimensionado ante tantas representaciones en el Congreso. En otros países con mayor institucionalidad democrática ya se sabe cuáles son los aliados naturales de los partidos y ello es parte de la transparencia política. Lo contrario produce una anomalía en el sistema que luego el electorado castigará en los siguientes comicios.

F) La necesidad de consolidar el proceso de descentralización

Al margen de las sugerencias que podríamos hacer al contenido de la regionalización, en esta oportunidad nos ocuparemos de la relación entre la forma de Estado y la de gobierno; debido a que, en nuestra opinión, la viabilidad del presidencialismo descansa en una efectiva división territorial del poder. En efecto, si observamos la experiencia estadounidense, veremos que su forma de gobierno (el modelo presidencialista) es una consecuencia de su forma de Estado (el federalismo). En otras palabras, el Presidente norteamericano no es equivalente al peruano, aunque esta afirmación sobresalte al lector. Si bien ambos son jefes del ejecutivo, en el primer caso se trata de un Presidente federal que, conjuntamente con un Congreso y Judicatura federales, representan a todos los Estados de la unión, donde cada miembro cuenta, a su vez, con su propio Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial. En el Estado peruano, en cambio, este proceso fue distinto debido a que optamos por el modelo presidencialista, pero sin federalismo, y con menos controles que el Presidente estadounidense.

La idea de fondo es la siguiente: sin descentralización no hay posibilidad que funcione el presidencialismo. La falta de una división territorial del poder, entendida como la descentralización de las decisiones políticas a través de parlamentos y ejecutivos regionales, trae como consecuencia el riesgo de elegir, o reelegir, un caudillo luego de cada proceso electoral, salvo que el presidente se autolimite, pero también es cierto que en nuestra corta historia republicana las diferencias económicas, sociales y culturales, así como la falta de presupuestos históricos, políticos, jurídicos y éticos, fueron determinantes para descartar una inmediata división territorial del poder. Por eso, la necesidad de superar esas deficiencias debió ser la principal preocupación de los gobernantes y gobernados.

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Uno de los retos que atraviesa el proceso de descentralización política es lograr la pronta Constitución de partidos regionales con gran representatividad; pero no solo para fomentar un ambiente electoral sino también una continua y organizada oposición política al gobierno que sea electo. En la actualidad los gobiernos regionales no están siendo fiscalizados por una oposición conformada, principalmente, por aquellos líderes de movimientos que en su día fueron candidatos a las elecciones regionales; más bien nos da la impresión que todos ellos desaparecieron de la escena política. No olvidemos que una elección sin partidos estables es algo equivalente a un concurso público para ocupar una plaza estatal. No puede haber democracia sin oposición política.

Al respecto, considero que esta preocupación no debe ser desestimada por aquéllos que solo piensan en la poca representatividad, problemas y escasa democracia interna de los partidos políticos, así como de la polémica calidad personal de alguno de sus miembros. Los partidos son, nos guste o no, los vehículos de la democracia representativa. No es posible que ella se fortalezca con movimientos improvisados para una elección y carentes de ideología, un concepto tan venido a menos pero que debe ser revalorado y entendido como el ideario del partido; es decir, la fuente de aquellas ideas fundamentales que justificaron su nacimiento y que promueven la disciplina de sus militantes.

La nueva ley de partidos debe favorecer la creación de movimientos políticos para estimular la participación ciudadana; si lo logramos, no tardaremos mucho en apreciar sus beneficios. En primer lugar, las regiones dejaran de tratar solo los temas nacionales, especialmente los que preocupan a la capital, que tienen importancia, pero también es necesario que tomemos conciencia de los problemas de cada región, así como de las diferentes alternativas de solución que se proponen para afrontarlos y discutirlas permanentemente. En una democracia representativa los partidos o movimientos regionales son los llamados para dar respuesta a estas interrogantes. En segundo lugar, la estabilidad y continua campaña de los partidos nos llevará a la conformación de cuadros de profesionales y técnicos que sean capaces de elaborar planes y programas de gobierno a corto, mediano y largo plazo. Los ciudadanos tendrían distintas opciones de solución al momento de pensar por cuál partido emitirán su voto. Es aquí donde competirán las propuestas de los partidos regionales con los nacionales, y se fomentará el diálogo al tratar todos los temas, así como la tolerancia para respetar algunas posturas extremas.

Sin duda este camino no será fácil, como siempre se correrán riesgos (es parte de la democracia), pero tengamos en cuenta que si las regiones son capaces de dar ejemplo ello tendrá un efecto multiplicador a nivel nacional. Finalmente, salvando las distancias, recordemos que la democracia griega estuvo conformada por las polis (pequeñas comunidades políticas), es decir, un lento proceso de abajo hacia arriba y no a la inversa como suelen pensar los ciudadanos con mentalidad estatista.

G) La necesidad de limitar el poder presidencial

Pese a que el modelo presidencialista tiene sus mecanismos para frenar el poder presidencial, todavía no han sido del todo incorporados al modelo peruano, entre otras razones porque el presidencialismo puro requiere en gran medida de una efectiva división territorial del poder; pero pese a esta deficiencia, nos preguntamos si los movimientos políticos pueden ejercer alguna influencia sobre las decisiones de gobierno; al respecto, podemos decir que dicha influencia no la ejercen como si tratara de una extorsión, sino como un espíritu de cuerpo que reclama coherencia con los ideales del partido y la unidad. Por eso es necesario un sistema de partidos. Un partido político tiene su ideario y que está comprometido con sus militantes y electorado, son elementos que sí ejercen cierta presión al Presidente de la República. Hay que tener en cuenta que en un sistema democrático “los partidos quedan y los políticos pasan”; en el Perú todavía ocurre lo contrario por la falta de institucionalidad. Sin contar que los candidatos presidenciales de cada partido no se designan mediante elecciones internas, conocidas también como “primarias”.

Dado que la forma de gobierno en la Carta peruana ha optado por incorporar instituciones parlamentaristas en vez de resolver sus problemas con las soluciones que brinda el modelo presidencial, observamos que existen todavía otros acuerdos que son de menor conocimiento para los ciudadanos. Nos estamos refiriendo a los instrumentos de control parlamentario: las preguntas, las interpelaciones, y las comisiones de investigación. Así como de exigencia de responsabilidad política: la moción de censura y el rechazo de una cuestión de confianza. Que deben estar al alcance de las minorías para que funcione la fiscalización al gobierno. Dichos acuerdos conllevan unas correcciones que quizá no puedan tomarse de manera inmediata porque suponen, necesariamente, la consolidación de un gran acuerdo para evitar su ejercicio irresponsable por la oposición129.

La posibilidad o no de la reelección presidencial, o la duración del mandato, ya sea de cuatro, cinco o seis años, por ejemplo, podrían condicionarse al impulso del proceso de descentralización, que ya ha comenzado en el Estado peruano, así como a la aplicación de las garantías del derecho electoral para evitar las irregularidades y, en lo posible, la confusión presidente-candidato. Una confusión que no se supera con las aclaraciones previas a los medios de comunicación, sobre cuándo se actúa como Presidente de la República y cuándo como aspirante al Ejecutivo.