Aufenthalts- und Asylrecht

3. Teil Das materielle Asylrecht › A. Einleitung

A. Einleitung

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Nachdem wir uns sowohl mit der Geschichte des Ausländerrechts als auch mit den Grundzügen des heutigen Aufenthaltsrecht in Deutschland und auf völkerrechtlicher Ebene beschäftigt haben, soll in diesem Kapitel nun auf das materielle Asylrecht eingegangen werden. Wir werden sehen, dass das Asylrecht auf verschiedenen Rechtsquellen aufbaut und dass demnach auch verschiedene Asylrechte nebeneinander existieren, die zum einen sehr unterschiedliche materielle Anforderungen aufweisen und zum anderen sehr unterschiedliche Rechte und Pflichten begründen. Die ebenfalls wichtigen formellen Anforderungen an die Gewährung der jeweiligen Asylrechte bleiben hierbei noch außen vor und werden im nächsten Kapitel gesondert behandelt.

3. Teil Das materielle Asylrecht › A. Einleitung › I. Überblick

I. Überblick

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Kennen Sie noch die Unterscheidung von Territorialhoheit und Personalhoheit? Nutzen Sie die Gelegenheit und wiederholen Sie die Rn. 2 ff.

Wie wir bereits in der historischen Einführung näher erörtert haben, meint Asyl seit der Antike Schutz vor Verfolgung. Wie man diesen Schutz erlangen kann, wo dieser gewährt wird und durch wen sind Fragen, deren Antworten sich im Laufe der Geschichte immer wieder verändert haben. Allerdings ging und geht das Asylrecht stets von einer Institution aus. Denn nur wer die Souveränität über ein Gebiet innehat, kann auf diesem auch Asyl gewähren. Daraus ergibt sich, dass auch heute noch das Asylrecht in erster Linie eine nationale Angelegenheit ist und bis dato kein europarechtliches oder gar völkerrechtliches Asylrecht existiert.

Hinweis

Es sei noch einmal gesondert verdeutlicht, dass ein Asylrecht nur von Staaten ausgehen kann. Zwar existieren auch europäische und andere völkerrechtliche Kodifikationen, die sich dem Asylrecht widmen. Diese verbriefen aber (mit Ausnahme von EU-Richtlinien) gerade kein eigenes subjektives Recht, auf das sich ein Betroffener berufen kann. Diese Kodifikationen wirken sich in der Regel nur mittelbar über eine nationale Norm auf das Asylrecht des Einzelnen aus. Daraus folgt, dass die EU zwar asylrechtlich relevante Kodifikationen erlassen kann, jedoch nur mit dem Ziel, das Asylrecht in den einzelnen Mitgliedstaaten mittelbar zu steuern.

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Wie bereits in den vorangegangenen Kapiteln erwähnt, hat sich nach den Weltkriegen parallel zum nationalen auch ein völkerrechtliches und später auch ein europäisches Asylrechtsregime entwickelt. Dieses gilt es unter bestimmten Voraussetzungen auch im nationalen Recht zu beachten und zu gewährleisten. Das europäische Asylrechtsregime dient dabei dem Zweck der Harmonisierung und der Sicherung von grundsätzlichen Standards in den nationalen Rechtssystemen der Mitgliedstaaten. Daraus ergibt sich aber auch, dass das nationale Asylrecht nicht isoliert betrachtet werden kann, sondern dass es beeinflusst wird von supranationalen Normen, unabhängig davon, ob dies nun europarechtliche oder sonstige völkerrechtliche Normen sind. Aus dem Zusammenspiel der verschiedenen Rechtsquellen hat sich dadurch mit der Zeit ein komplexes nationales Asylrechtsregime entwickelt, welches vom Schutz vor politischer Verfolgung auf Grund des Asylgrundrechts aus Art. 16a Abs. 1 GG bis hin zum sogenannten internationalen Schutz, der als Ausfluss des Völkerrechts in § 1 Abs. 1 Nr. 2 AsylG einfachgesetzlich normiert ist, reicht. Letzterer unterteilt sich dabei in den Schutz von Flüchtlingen i.S.d. Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) und den subsidiären Schutz i.S.d. Art. 15 RL 2011/95/EU (sog. Qualifikationsrichtlinie).

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3. Teil Das materielle Asylrecht › A. Einleitung › II. Rechtsquellen

II. Rechtsquellen

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Zu den Einzelheiten des europäischen Rechtssystems wird auf das JURIQ-Skript „Europarecht“ verwiesen.

Bevor wir in das materielle Asylrecht tiefer einsteigen, soll vorab noch auf das eben angesprochene Verhältnis der verschiedenen Rechtsquellen etwas näher eingegangen werden. Hierbei sei vorweg darauf hingewiesen, dass die nationalen Normen, wie z.B. das Asylgesetz und das Aufenthaltsgesetz, selbstredend unmittelbar Anwendung finden. Als einfaches Recht stehen diese Regelungen allerdings unter dem Rang des Grundgesetzes und damit auch unter Art. 16a GG. Dem Asylgrundrecht kommt demnach eine vorrangige Rolle gegenüber dem internationalen Schutz zu. Dieser Systematik entspringt auch die inhaltliche Struktur des § 1 Abs. 1 AsylG.

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Näherer Betrachtung bedürfen aber auch die europäischen und sonstigen völkerrechtlichen Normen, die Regelungen bezüglich des Asyls treffen. Denn diese haben, wie wir erörtert haben, wesentlichen Einfluss auf die nationalen Asylrechte. Allen voran ist im sogenannten Unionsasylgrundrecht, dem Art. 18 ChGrEU, die Gewährleistung von Asyl festgeschrieben.

Hinweis

Die EU-Grundrechtecharta beanspruchte zunächst keine rechtliche Bindung der Mitgliedstaaten der Union. Dies änderte sich im Jahre 2009 mit dem Vertrag von Lissabon. Mit diesem wurde in Art. 6 Abs. 1 EUV ein direkter Verweis auf die EU-Grundrechtecharta aufgenommen. In der Folge entfalten die Grundrechte der Charta grundsätzlich auch für die Mitgliedstaaten der Union unmittelbare Wirkung.

Darüber hinaus hat die EU zahlreiche Verordnungen und Richtlinien das Asyl- und Ausländerrecht betreffend erlassen, die hohe Praxisrelevanz aufweisen. Sofern es sich hierbei um Verordnungen, wie z.B. die Dublin-III-VO handelt, finden diese auf nationaler Ebene unmittelbar Anwendung, wie sich aus Art. 288 Abs. 2 AEUV ergibt. Daraus folgt, dass die durch europäische Verordnungen festgelegten Rechte und Pflichten unmittelbar für jedermann in den europäischen Mitgliedsstaaten Geltung beanspruchen. Richtlinien hingegen, wie die Qualifikationsrichtlinie (RL 2011/95/EU), sind nur an die Mitgliedstaaten gerichtet und müssen von diesen erst in nationales Recht transformiert werden. Insoweit geben Richtlinien das erstrebte Ziel lediglich vor und dienen vor allem der Harmonisierung der verschiedenen nationalen Asylrechte der Mitgliedstaaten. Die Form und die Mittel der Umsetzung liegen in der Hand der Mitgliedstaaten, vgl. Art. 288 Abs. 3 AEUV. Entsprechend entfalten Richtlinien keine unmittelbare Wirkung für und gegen jedermann.

JURIQ-Klausurtipp

Merken sollten Sie sich an dieser Stelle, dass Europäische Verordnungen in den EU-Mitgliedstaaten unmittelbar geltendes Recht darstellen, auf die sich der Einzelne direkt berufen kann. Europäische Richtlinien bedürfen dagegen eines nationalen Umsetzungsaktes, sodass sich der Einzelne grundsätzlich nicht auf diese direkt berufen kann.

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Über das europäische Recht hinaus muss wegen Art. 25 GG auch das allgemeine Völkerrecht beachtet werden. Dem Wortlaut des Art. 25 GG folgend ist entsprechendes Völkerrecht Bestandteil des Bundesrechts und geht den (einfachen) Gesetzen vor.[1] Eines besonderen Umsetzungsaktes bedarf es hier also gerade nicht. Sofern Völkerrecht darüber hinaus in nationales Recht umgesetzt wurde, wie dies beispielsweise bei den Regelungen der GFK oder der EMRK geschehen ist, so gehen die nationalen Umsetzungsakte im Wege der Spezialität den völkerrechtlichen Regelungen vor. Allerdings ist dann aber eine völkerrechtsfreundliche Auslegung des nationalen Rechts nötig, um ein Zurückbleiben des nationalen Regelungsgehaltes hinter dem des Völkerrechts zu vermeiden.

Dieser einfache Grundsatz wirft dann Probleme auf, wenn sich bereits bei der Auslegung des Völkerrechts selbst Fragen ergeben. In diesem Fall muss zunächst geklärt werden, nach welchen Kriterien dieses auszulegen ist. Zur Auslegung völkerrechtlicher Verträge ist grundsätzlich das Wiener Vertragsrechtsabkommen (WVRK) vom 23.5.1969 heranzuziehen. Problematisch ist insoweit jedoch, dass nach Art. 4 WVRK diese selbst nur auf Verträge anwendbar ist, die nach seinem Inkrafttreten vereinbart wurden. Hiervon müssten sowohl die GFK als auch die EMRK ausgenommen sein, da sie vor 1969 vereinbart wurden. Allerdings könnte die WVRK über Art. 25 GG als allgemeines Völkerrecht zu beachten sein, und somit trotz des Art. 4 WVRK anwendbar sein. Nach der Rechtsprechung des BVerfG[2]sind allgemeine Regeln des Völkerrechts dann solche i.S.d. Art. 25 GG, wenn sie von wenigstens der überwiegenden Mehrheit der Völkerrechtssubjekte anerkannt wurden. Da die WVRK von 114 der 193 UN-Mitgliedern (= 59 %) ratifiziert wurde, stellt diese somit ein Bestandteil des allgemeinen Völkerrechts i.S.d. Art. 25 GG dar. Somit sind die Auslegungsregeln der WVRK auch auf die GFK und EMRK anzuwenden.

3. Teil Das materielle Asylrecht › B. Asylrecht für politisch Verfolgte

B. Asylrecht für politisch Verfolgte

3. Teil Das materielle Asylrecht › B. Asylrecht für politisch Verfolgte › I. Allgemeines

I. Allgemeines

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Das Asylgrundrecht gewährt seinem Wortlaut nach Asyl für politisch Verfolgte. Entsprechend der Gesetzeshierarchie und der bereits angesprochenen Systematik des nationalen Asylrechts (Rn. 41) wird zunächst das Asylgrundrecht näher untersucht, bevor wir uns anschließend auch der internationalen Schutzgewährung bestehend aus dem Asylrecht von Flüchtlingen (Rn. 95 ff.) und dem subsidiären Schutz (Rn. 128 ff.) widmen. Bevor wir uns aber mit den materiell-rechtlichen Einzelheiten des Asylrechts aus Art. 16a Abs. 1 GG befassen, soll auf die rechtlichen Grundlagen dieses Artikels sowie seiner Einordnung in das nationale und das internationale Asylrechtsregime näher eingegangen werden.

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1. Asylrecht als subjektiv-öffentliches Recht

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Das Asylgrundrecht aus Art. 16a Abs. 1 GG ist, wie die anderen Grundrechte auch, ein subjektiv-öffentliches Recht. Ein Betroffener im Anwendungsbereich des Grundgesetzes kann sich also gegenüber dem Staat auf die Gewährleistungen der Norm stützen. Zu diesem Ergebnis muss man bereits auf Grund der Auslegung des Wortlautes der Norm gelangen. So spricht Art. 16a Abs. 1 GG davon, dass der Betroffene Asyl „genießt“.

Beispiel

Demnach kann sich jede Person, die sich auf dem Territorium der Bundesrepublik aufhält oder an den deutschen Grenzen einreisen möchte, vor staatlichen Stellen auf sein Asylrecht berufen. Ob dieses dann auch einschlägig ist, gilt es in der Folge zu prüfen.

Mit Blick auf die historische Entwicklung des Asylrechts, nicht nur in Deutschland, ist dies keine Selbstverständlichkeit. Insbesondere im Streit um den Asylkompromiss in den Neunziger Jahren hat man sich aber bewusst für eine Fortgeltung des Art. 16a Abs. 1 GG im Sinne einer subjektiv-öffentlichen Regelung entschieden. Dafür wurden aber, wie wir noch sehen werden, die Voraussetzungen der Asylgewährung deutlich verschärft.

Hinweis

Die Transformation des Art. 16 Abs. 2 GG a.F. in den Art. 16a Abs. 1 GG im Wege des Asylkompromisses hat inhaltlich keine nennenswerten Veränderungen gebracht, sodass insbesondere die Rechtsprechung zu Art. 16 Abs. 2 GG a.F. auch auf den Art. 16a Abs. 1 GG weitestgehend anwendbar bleibt.

2. Leistungs- oder Abwehrrecht

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Die Einordnung des Asylgrundrechts als Leistungs- oder Abwehrrecht wird in Literatur und Rechtsprechung nicht einheitlich beurteilt. Nach einer Ansicht handelt es bei Art. 16a Abs. 1 GG um ein Leistungsrecht.[1] Die Erteilung der Asylberechtigung auf Grund der Norm stelle demnach eine Leistung des Staates dar, die auf Antrag erteilt wird. Dieser Ansicht ist aber entgegen zu halten, dass die Eigenschaft der Asylberechtigung quasi erst durch die Entscheidung der Behörde im Einzelfall entstünde. Diese prüft aber lediglich das Vorliegen der Voraussetzungen, sodass ihre Entscheidung nur deklaratorischen Charakter hat und mithin eine Feststellung eines vorhandenen Zustandes ist. Unter anderem aus diesem Grund geht die wohl überwiegende Meinung in Literatur und Rechtsprechung davon aus, dass es sich bei Art. 16a Abs. 1 GG um ein Abwehrrecht handele.[2] Der Betroffene, dem grundsätzlich ein Asylrecht zusteht, soll sich gegen staatliche Eingriffe (z.B. die Weigerung der Anerkennung der Asylberechtigung) wehren können.

Für die Einordnung als Leistungsrecht spricht aus verfahrensrechtlicher Sicht, dass die Ausstellung eines Aufenthaltstitels eine Leistung des Staates darstellt. Unter den Voraussetzungen des Art. 16a GG und den mit ihm verbundenen einfachen Gesetzen hätte der Ausländer demnach einen Anspruch auf Ausstellung des Aufenthaltstitels. Dagegen kann man jedoch den Wortlaut des Art. 16a Abs. 1 GG anführen, der davon spricht, dass politisch Verfolgte Asylrecht „genießen“. Ob der Ausländer asylberechtigt ist, ist zwar zunächst zu prüfen, aber dazu muss ihm die Möglichkeit der Berufung auf Art. 16a Abs. 1 GG zunächst einmal eingeräumt werden. Daraus würde zwar ebenfalls folgen, dass das Asyl erst auf Grund einer Leistung des Staates gewährt wird. Allerdings erfolgt die Erteilung der Asylberechtigung letztlich auf Grund von Merkmalen, die bereits bei Antragstellung vorliegen. Man könnte daher von einer nur deklaratorischen Entscheidung ausgehen oder aber hierin eine Vorwirkung der Entscheidung sehen. Letztlich ist aber nicht von der Hand zu weisen, dass der Staat mit negativen Asylentscheidungen in das Recht auf Asylgewährung des Betroffenen eingreift (subjektiv-öffentlicher Charakter der Norm). Entsprechend muss der Betroffene die Möglichkeit erhalten, diese Eingriffe abzuwehren. Hier stellt sich, dem Wortlaut des Art. 16a Abs. 1 GG nach, die Norm schützend vor den Betroffenen. Aus diesen Erwägungen folgert die wohl herrschende Meinung, dass es sich bei Art. 16a Abs. 1 GG um ein Abwehrrecht handeln muss.

3. Schranken des Asylgrundrechts

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Das Asylrecht des Art. 16a Abs. 1 GG scheint auf den ersten Blick nicht schrankenlos gewährt zu sein. Seit der Übertragung des Art. 16 Abs. 2 S. 2 a.F. GG in Art. 16a Abs. 2 GG und der Erweiterung um die Absätze 2 bis 4 wird das Asylrecht nur noch unter besonderen Einschränkungen gewährt. Hierbei gilt es insbesondere folgende zu differenzieren:

Auf die einzelnen Beschränkungen und Ausnahmen soll an späterer Stelle noch vertieft eingegangen werden. Hier soll lediglich eine kurze Übersicht erfolgen.

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Die Drittstaatenklausel in Abs. 2 S. 1 erklärt zunächst alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union für als grundsätzlich sicher. Darüber hinaus ermöglicht Abs. 2 S. 2 die Schaffung einer Liste ebenfalls sicherer Drittstaaten. Ähnlich verhält es sich mit der Herkunftsstaatklausel in Abs. 3 S. 1. Auf Grund dieser kann der Bundesgesetzgeber Drittstaaten zu sicheren Herkunftsländern erklären. Diese Regelungen stellen jedoch keinen Einschränkungsvorbehalt dar, sondern dienen lediglich der Begrenzung des Schutzbereichs bzw. des Verfahrens und sind demnach nicht mehr als verfassungsunmittelbare Beschränkungen.[3]

JURIQ-Klausurtipp

Demnach unterliegt das Asylrecht aus Art. 16a Abs. 1 GG, wie zuvor auch jenes aus Art. 16 Abs. 2 S. 2 a.F. GG, keinen der Norm immanenten Gesetzesvorbehalten. Allerdings ist das Asylrecht damit nicht vorbehaltlos gewährt. Vielmehr ist möglicherweise kollidierendes Verfassungsrecht zu beachten und im Rahmen der Verhältnismäßigkeit eine entsprechende Abwägung der widerstreitenden Interessen vorzunehmen.

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Sollten Sie mit den Begrifflichkeiten nicht mehr vertraut sein, so empfiehlt es sich, die Dogmatik im Skript „Grundrechte“ zu wiederholen.

Das Asylgrundrecht ist damit aber nicht schrankenlos gewährt. Es sind auch bei Art. 16a Abs. 1 GG verfassungsimmanente Schranken zu beachten. Auf Grund der Entstehungsgeschichte der Norm, als Reaktion auf die Verletzung menschenrechtlicher Standards, soll Art. 16a Abs. 1 GG es den Betroffenen ermöglichen, sich einer entsprechenden Behandlung durch Flucht zu entziehen. Demnach vermittelt Art. 16a Abs. 1 GG eine Mindestgarantie in Bezug auf die Menschenwürde.[4] Dies ist im Rahmen einer Abwägungsentscheidung besonders zu berücksichtigen, sodass gerade bei der Prüfung des Art. 16a Abs. 1 GG die Menschenwürde aus Art. 1 Abs. 1 GG eine wichtige Schranke spielt.

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Stuft man Art. 16a Abs. 1 GG als ein Leistungsrecht ein (vgl. Rn. 47), so ergibt sich bei der Suche nach Beschränkungen auch die Frage, ob die Inanspruchnahme des Asyls unter einem Kapazitätsvorbehalt steht. Dieser Vorbehalt entspringt letztlich der Überlegung, dass Ansprüche generell unter dem Vorbehalt des Möglichen stünden.[5] Problematisch ist insofern jedoch, ob dieser Gedanke auf das Asylgrundrecht übertragbar ist. Es geht letztlich insbesondere um menschenrechtliche Aspekte, die hier einer strikten Grenze entgegenstehen. Allerdings kann auch keine Hilfe über ein solches Maß hinaus gewährleistet werden, bei dem es zu einer grundsätzlichen Notsituation in der deutschen Bevölkerung kommt.

JURIQ-Klausurtipp

Es handelt sich um ein Problem, welches bei entsprechenden Hinweisen im Sachverhalt im Rahmen der Abwägungsentscheidung in der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs zu berücksichtigen ist. Dabei steht der Kapazitätsvorbehalt in einem engen Spannungsverhältnis mit den im Einzelfall relevanten Aspekten der Menschenwürde.

4. Verhältnis zum GEAS

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Das nationale Asylrecht wird trotz des großen Einflusses durch das europäische Asylrechtsregime (GEAS) und dessen nationale Ausformungen nicht gänzlich überlagert und verliert in Folge dessen auch nicht seine praktische Relevanz. So erscheint der Art. 16a Abs. 1 GG in der heutigen Asylrechtspolitik nur eine untergeordnete Rolle zu spielen, ist aber doch Dreh- und Angelpunkt, wenn es um die Gewährung von Asyl in Deutschland geht. Nicht zuletzt kommt dieser Norm auch die verfassungsprozessrechtliche Funktion zu, den Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde wegen Verletzung des Asylrechts zu ermöglichen.

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Dennoch ist festzustellen, dass in der Praxis die einfachgesetzlichen nationalen Regelungen sowie das GEAS zusammen mit einigen völkerrechtlichen Bestimmungen, wie der GFK, das Asylrechtsregime auf nationaler Ebene dominieren. Dies nicht zuletzt, da insbesondere auf Grund der GEAS die Anerkennung eines Verfolgten als Flüchtling in § 3 AsylG und die Gewährung subsidiären Schutzes in § 4 AsylG aufgenommen wurden. Darüber hinaus ist der Verfolgungsbegriff, den Art. 16a Abs. 1 GG voraussetzt, dem Flüchtlingsbegriff in Art. 1 A Nr. 2 GFK inhaltlich sehr ähnlich. Zudem erfolgt wegen § 2 Abs. 1 und 3 AsylG auf Rechtsfolgenseite eine faktische Gleichstellung von Asylberechtigten nach Art. 16a Abs. 1 GG und Flüchtlingen i.S.d. der GFK. Darauf wird später noch näher einzugehen sein.

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Nichtsdestotrotz ist Art. 16a Abs. 1 GG noch immer relevant. Im nationalen Asylrecht ist diese Norm quasi der Ausgangspunkt des deutschen Asylrechts überhaupt. Zudem steht einer parallelen Anwendung der GEAS und des Asylgrundrechts nichts im Wege. Vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (kurz BAMF) wird grundsätzlich ein Aufenthaltsrecht nach beiden Rechtssystemen geprüft. Zudem ist Art. 16a Abs. 1 GG auch dort von Bedeutung, wo der Gewährleistungsumfang auf Grund anderer Rechtsnormen hinter dem des Asylgrundrechts zurückbleibt.

5. Verhältnis zum Völkerrecht

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Der Art. 16a Abs. 5 GG regelt das Verhältnis des Asylgrundrechts zu völkerrechtlichen Regelungen. Dabei stellt die Norm einen Völkerrechtsvorbehalt unabhängig davon auf, ob zwischen EU-Mitgliedsstaaten, unter Beteiligung eines solchen oder mit Drittstaaten in multilateralen oder bilateralen Verträgen Regelungen existieren. Es handelt sich demnach um eine Öffnungsklausel. Dies insofern, als dass völkervertragliche Zuständigkeiten Vorrang genießen und Entscheidungen von Abkommen-Staaten auch im nationalen Recht zu berücksichtigen sind.

Die Norm entfaltet allerdings nur geringe praktische Relevanz. Insbesondere das europäische Gemeinschaftsrecht findet bereits über die allgemeinen Grundsätze sowie den Art. 23 GG Anwendung. Als besonderer Regelungsgehalt bleibt für Art. 16a Abs. 1 GG somit noch die Vorgabe, dass die Einhaltung der GFK in den Abkommen-Staaten grundsätzlich sichergestellt sein muss.

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Anzumerken ist noch, dass der Art. 16a Abs. 5 GG einen qualifizierten Gesetzesvorbehalt darstellt, der an völkerrechtliches Handeln anknüpft. Grundsätzlich ist es verfassungsrechtlich bedenklich, wenn Grundrechte auf Grund von internationalen Vereinbarungen eingeschränkt werden. Allerdings ist zu beachten, dass über Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG zur innerstaatlichen Wirksamkeit internationaler Vereinbarungen ein Zustimmungsgesetz des Bundestages nötig ist, sodass sich die internationale Regelung in der Regel im nationalen Recht manifestiert.