Aufenthalts- und Asylrecht

6. Gewährleistungsumfang

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Auf der Rechtsfolgenseite ist allgemein zu unterscheiden zwischen primären und sekundären Rechtsfolgen. Als primäre Rechtsfolge ergibt sich entweder die Erteilung einer Asylberechtigung und damit verbunden eines Aufenthaltstitels oder aber die Versagung eines solchen Titels. Als sekundäre Rechtsfolgen können sich unter anderem ein Auslieferungsverbot sowie ein vorläufiges Bleiberecht für die Dauer des Asylverfahrens sowie bei positiver Entscheidung auch die Möglichkeit der Gewährung von Familienasyl ergeben. Auf die einzelnen Rechtsfolgen wird an späterer Stelle (Rn. 274 ff.) noch vertieft eingegangen.

3. Teil Das materielle Asylrecht › B. Asylrecht für politisch Verfolgte › II. Voraussetzungen

II. Voraussetzungen

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Nutzen Sie die Gelegenheit und wiederholen Sie den Prüfungsaufbau eines Abwehrrechts, dargestellt im Skript „Grundrechte“.

Nachdem wir uns mit den Grundlagen des Art. 16a Abs. 1 GG befasst haben, wollen wir uns nun mit den materiell-rechtlichen Voraussetzungen der Norm auseinandersetzen. Entsprechend dem gängigen Prüfungsschema von Grundrechtsverletzungen für Abwehrrechte werden wir uns vor allem mit dem Schutzbereich des Art. 16a Abs. 1 GG beschäftigen. Im Anschluss daran wollen wir die Frage klären, welchen Einschränkungen diese Schutzgewährung unterliegt. Hierbei werden wir zwischen gesetzlich normierten und ungeschriebenen Einschränkungen unterscheiden müssen.

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Asylgrundrecht, Art 16a GG

I.Schutzbereich

1.Persönlich

2.Sachlich

a)Verfolgung

Unterscheidung nationaler und europäischer VerfolgungsbegriffRn. 65

b)Politisch

Definition des Begriffs politischRn. 66

c)Asylerhebliche Merkmale

d)Verfolger

e)Verfolgte

f)Flucht wegen bzw. vor Verfolgung

g)Verfolgungsprognose

3.Einschränkungen

a)Drittstaatenregelung, Abs. 2

Verweigerung der Einreise an LandesgrenzeRn. 77

KettenabschiebungRn. 81

b)Herkunftsstaatenregelung, Abs. 3

4.Ungeschriebene Einschränkungen

a)Fluchtalternativen

b)Nachfluchtgründe

II.Eingriff

III.Schranken

1.Gesetzesvorbehalt

Vorbehaltlos gewährtes Grundrecht?Rn. 48

2.Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Grundlage (nur bei Länderliste)

Verfassungsmäßigkeit der LänderlisteRn. 80

3.Verfassungsmäßigkeit des Eingriffs

3. Teil Das materielle Asylrecht › B. Asylrecht für politisch Verfolgte › III. Schutzbereich

1. Persönlich

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Das Asylrecht aus Art. 16a Abs. 1 GG dient der Asylgewährung von Ausländern innerhalb des Territoriums der Bundesrepublik. Demnach zielt der persönliche Schutzbereich der Norm hauptsächlich auf nichtdeutsche Personen ab. Bereits bei der Eröffnung des persönlichen Schutzbereichs wird daher die Ausländereigenschaft als Prüfungspunkt relevant. Diese ist nach den in den vorherigen Kapiteln getroffenen Grundsätzen dann zu bejahen, wenn die jeweilige Person keine deutsche Staatsbürgerschaft besitzt (Rn. 14 ff.).

61

Da Asyl grundsätzlich nur natürlichen Personen gewährt werden kann, ist ein Asylrecht für juristische Personen (auch) über Art. 16a Abs. 1 GG nicht denkbar. Ebenso können Familienangehörige einer politisch verfolgten Person sich nicht unmittelbar auf Art. 16a Abs. 1 GG berufen. Diese können aber eventuell über eine Person, die bereits in den Genuss eines Asylrechts nach Art. 16a Abs. 1 GG gekommen ist, entsprechende Rechte geltend machen. Dieser Problemkreis des Familienasyls wird an späterer Stelle (Rn. 158 ff.) aber noch vertiefend zu behandeln sein.

62

Aus der Bedeutung des Begriffs Asyl folgt auch, dass die asylsuchende Person das Bundesgebiet bereits betreten haben oder sich zumindest im Grenzbereich aufhalten muss. Eine Asylbeantragung aus dem Ausland heraus ist vom Asylgrundrecht nicht vorgesehen und widerspräche auch dessen Telos.

Hinweis

Allerdings ist aus dem Ausland heraus bereits eine Beantragung eines Aufenthaltstitels wie z.B. dem Visum gerade der Regelfall.

Hinweis

Zwar ist das Asylrechtgrundrecht grundsätzlich so ausgerichtet, dass sich hierauf nur nichtdeutsche Personen berufen können. Allerdings ist hierbei auch Art. 16 Abs. 2 GG zu beachten. Dieser Artikel normiert eine Verpflichtung des deutschen Staates, keinen deutschen Staatsangehörigen an das Ausland auszuliefern. Im Falle einer Auslieferung eines deutschen Staatsbürgers an einen anderen Staat könnte dieser sich somit auch auf Art. 16a Abs. 1 GG berufen. Es handelt sich hierbei allerdings um ein sehr abstraktes Problem.

2. Sachlich

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Das Asylgrundrecht ist seinem Wortlaut nach vor allem abhängig von der politischen Verfolgung der asylsuchenden Person. Wir werden feststellen, dass die Definition des Merkmals der Verfolgung eng mit dem Flüchtlingsbegriff der GFK verbunden ist. Demnach spielen insbesondere die Verfolgungsgründe aus der GFK eine wichtige Rolle für die Schutzbereichseröffnung des Art. 16a Abs. 1 GG.

a) Verfolgung

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Für eine Verfolgung bedarf es zunächst einer Rechtsgutbeeinträchtigung der betroffenen Person in asylrechtlich relevanter Intensität.[6]

Als betroffene Rechtsgüter kommt grundsätzlich jedes Individualrecht in Betracht. Die Rechtsprechung hebt in diesem Zusammenhang insbesondere die Fallgruppen wirtschaftliche Betätigung, Ausübung einer Religion und kulturelles Leben hervor.[7] Allerdings ist zu beachten, dass ein bloßer Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts grundsätzlich nicht genügt. Vielmehr muss das existenzielle Minimum des jeweiligen Individualrechts tangiert sein. Hierbei stellen sogar Folter und eine verhängte Todesstrafe per se keine Verfolgung dar, sondern entfalten lediglich Indizwirkung für diese.[8]

Hinweis

Die nachfolgenden Unterpunkte stellen einzelne Aspekte des Verfolgungsbegriffs dar. Zum Teil bedingen sie sich daher gegenseitig oder überschneiden sich. Der Übersichtlichkeit wegen werden die Punkte jedoch einzeln erläutert.

65

Mit dem Problem, was „grundlegende Menschenrechte“ sind, werden wir uns später noch beschäftigen (Rn. 100 ff.).

Auf Grund der Parallelität des Verfolgungsbegriffs aus Art. 16a Abs. 1 GG und dem europäischen Asylrechtsregime sowie der GFK ist hier eine genaue Unterscheidung erforderlich. Der Art. 9 Abs. 1 Qualifikations-RL verweist auf den Verfolgungsbegriff der GFK. Darüber hinaus konkretisieren Art. 9 Abs. 1 lit. a und b Qualifikations-RL die Voraussetzungen des Verfolgungsbegriffs. Insbesondere nach lit. a genügt für eine Verfolgung demnach bereits eine „schwerwiegende Verletzung der grundlegenden Menschenrechte“. Dies deckt sich auch mit den Anforderungen des Art. 16a Abs. 1 GG nachdem ein bloßer Eingriff in Grundrechte gerade nicht ausreichend ist. Allerdings genügen für die Begründung solch schwerwiegender Verletzungen nach Art. 9 Abs. 1 lit. b Qualifikations-RL bereits die Kumulation mehrerer Maßnahmen ähnlicher Intensität, die für sich genommen nicht den Anforderungen der lit. a erfüllen. In dieser Hinsicht ist der Begriff der Qualifikations-RL damit weiter gefasst als der des Art. 16a Abs. 1 GG ausgelegt wird. Hinzuweisen ist noch auf die in Art. 9 Abs. 2 Qualifikations-RL enthaltene Aufzählung an Merkmalen, die Indizwirkung für eine Verfolgung im Sinne des Abs. 1 entfalten können.

b) Politisch

66

Darüber hinaus muss die Verfolgung dem Wortlaut des Art. 16a Abs. 1 GG nach politischer Natur sein. Das BVerwG interpretierte den Begriff früher als Fluchtmotiv und stellte entsprechend auf die Motivation der Verfolgung ab, die dem Asylbegehrenden widerfuhr bzw. widerfährt.[9] Dem gegenüber stellt das BVerfG objektive Merkmale in den Vordergrund. Nach ihm kommt es auf die Qualität der Verfolgungsmaßnahme an. Die objektiven Umstände, die dieser Qualität zu Grunde liegen, müssen an asylerhebliche Merkmalen anknüpfen.[10] Eine gewichtige Indizwirkung entfaltet hierbei die Intensität der Verfolgungsmaßnahmen. Mittlerweile ist davon auszugehen, dass wohl auch das BVerwG diesem Ansatz folgt.[11]

Hinweis

Es ist zu beachten, dass eine staatliche Verfolgung von strafrechtlich relevantem Verhalten keine politische Verfolgung im Sinne des Art. 16a Abs. 1 GG darstellt.[12] Strafrechtliche Sanktionen gelten für alle im Anwendungsbereich des Gesetzes gleichermaßen. Anders kann es allerdings sein, wenn die strafrechtliche Verfolgung willkürlich oder die Sanktionen außergewöhnlich erscheinen.[13]

c) asylerhebliche Merkmale

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Bei der Frage nach einer Definition einer politischen Verfolgung haben wir nach den vorherigen Ausführungen bereits festgestellt, dass diese immer wieder von sog. asylerheblichen Merkmalen abhängig gemacht wird. Wann solche wiederum gegeben sind, hängt von den objektiven Umständen der Flucht ab.[14] Diese vom BVerwG angewendete Praxis führt auf den Gedanken zurück, dass ein Staat kein Recht hat, aus seiner politischen (willkürlichen) Überzeugung heraus in Rechtsgüter des Einzelnen einzugreifen. Dementsprechend müssen die objektiven Umstände der Flucht dann auch solche sein, die sich auf unabänderliche persönliche Merkmale des Einzelnen beziehen. Unabänderlich deshalb, da es dem Betroffenen nur bei solchen unmöglich ist, sich dem staatlichen Willen zu beugen. Andernfalls bestünde kein hinreichender Grund, politische Flucht zu ergreifen.

Beispiel

So zählt beispielsweise die religiöse Überzeugung einer Person zu seinen unabänderlichen persönlichen Merkmalen, soweit kein Zweifel daran besteht, dass die Person seiner Religion mit entsprechender Überzeugung auch nachgeht. Weitere Merkmale können auch Rasse oder Nationalität sein sowie die Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe.

d) Verfolger

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Weiter stellt sich auch die Frage, wer oder was überhaupt tauglicher Verfolger sein kann, also von wem die politische Verfolgung ausgehen muss, damit eine solche i.S.d. Art. 16a Abs. 1 GG vorliegt. Nach der oben erläuterten Auslegung des Begriffs „politisch“ anhand objektiver Merkmale scheint es zunächst auf der Hand zu liegen, dass diese nur von staatlichen (politischen) Stellen aus erfolgen kann. Dies entspricht auch dem grundsätzlichen Verständnis des Asylrechts. Allerdings ist mittlerweile auch eine staatsähnliche Verfolgung sowie eine solche von staatsähnlichen Organisationen anerkannt.[15] Während es sich bei staatsähnlichen Organisationen um solche handelt, die über ein eigenes Territorium die Verfügungsgewalt haben und den eigentlichen Staat insoweit verdrängt haben, meint die staatsähnliche Verfolgung Verfolgungshandlungen Dritter, die dem Staat zuzurechnen sind.

Beispiel

Eine solche staatsähnliche Organisation stellte in jüngerer Vergangenheit beispielweise der Islamische Staat dar, der unter anderem einige Teile Syriens unter seine Gewalt brachte und dort wie ein Staat herrschte.

Eine Verfolgung durch Dritte stellt beispielsweise die Verfolgung einer religiösen Minderheit durch eine dominierende Religion dar. Stellt sich der Staat hierbei nicht schützend vor die Minderheit, so ist ihm die Verfolgung unter Umständen zuzurechnen.

e) Verfolgte

69

Neben der Klärung der Fragen, wann eine Verfolgung vorliegt und wann diese politisch ist, gibt es einige Merkmale, die sich erst auf den zweiten Blick eröffnen. So ist auch zu klären, ob der Asylsuchende überhaupt ein Verfolgter i.S.d. Art. 16a Abs. 1 GG ist. Es geht also um die Frage, ob er persönlich durch die politische Verfolgung betroffen ist. Zur Klärung dieser Frage kann auf die Verletzung eigener Rechte des Betroffenen abgestellt werden, aus der sich eine individuelle Verfolgung ergeben muss.

Hinweis

Dieses Merkmal hat auf den ersten Blick gewisse Ähnlichkeiten mit der bereits geprüften Eröffnung des persönlichen Schutzbereichs. Während es dort allerdings nur um objektive Kriterien (wie z.B. die fehlende deutsche Nationalität) geht, kommt es hier auf eine konkrete persönliche Betroffenheit des Einzelnen an.

70

Darüber hinaus kann aber auch eine Verfolgung ganzer Gruppen denkbar sein. Nämlich immer dann, wenn die Verfolgung an bestimmte Merkmale eines Kollektivs oder einer Gruppe anknüpft. Eine solche Gruppenverfolgung liegt in der Regel dann vor, wenn einzelne Mitglieder der Gruppe Rechtsgutbeeinträchtigungen in asylrechtlich relevanter Intensität und Häufigkeit erfahren, von der sich eine drohende Verfolgung jedes einzelnen Gruppenmitglieds ableiten lässt.[16] Insoweit ist dann die Frage zu klären, ob der Einzelne dieser Gruppe auch angehört.

f) Flucht wegen bzw. vor Verfolgung

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Nicht zu vergessen ist, dass die Flucht auf Grund einer politischen Verfolgung erfolgt sein muss. Das Gesetz fordert hier einen kausalen Zusammenhang. Ausschlaggebend ist hierfür grundsätzlich der Zeitpunkt der Verfolgung, sofern die Verfolgung bereits begonnen hat. Allerdings kann es auch sogenannte Nachfluchtgründe geben, die eine Verfolgung erst im Nachhinein begründen, unter Umständen sogar erst, wenn der Betroffene bereits im Zielstaat angekommen ist (vgl. insoweit auch das Merkmale der Verfolgungsprognose weiter unten). Auf diese Nachfluchtgründe wird weiter unten näher eingegangen (Rn 90).

72

Eine Flucht i.S.d. der GFK und damit auch des Art. 16a Abs. 1 GG liegt vor, wenn der Betroffene auf Grund der politischen Verfolgung sein Herkunftsland verlässt, um im Zielstaat Schutz zu suchen. Es bedarf also eines Kausalzusammenhangs zwischen Ausreise und Schutzsuche. Herkunftsland ist dabei dasjenige Land, welches für den Schutzsuchenden eigentlich staatsrechtlich verantwortlich wäre.

g) Verfolgungsprognose

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In der Regel stellt ein Betroffener gerade auf Grund einer politischen Verfolgung in seinem Herkunftsland einen Asylantrag. Allerdings ist zu beachten, dass eine solche tatsächliche Verfolgung nicht zwingend nötig ist. Dies würde dem Schutzzweck des Asylrechts widersprechen. Denn einem Betroffenem kann es nicht zugemutet werden, eine Verfolgung erst zu erdulden, um im Anschluss Asyl zu erhalten. Aus diesem Grund genügt bereits eine gegenwärtig drohende Verfolgung.[17] Damit einher geht aber das Erfordernis einer Prognoseentscheidung durch die zuständigen Stellen und daran anschließend eine eventuelle gerichtliche Überprüfung. Demnach ist im Einzelfall zu untersuchen, ob im hypothetischen Falle der Rückkehr der Betroffene Verfolgungsmaßnahmen i.S.d. Art. 16a Abs. 1 GG zu erwarten hat. Es kommt also darauf an, ob bei Würdigung aller Umstände mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit eine Verfolgung im Herkunftsstaat droht und deshalb die Rückkehr nicht zumutbar ist.

3. Teil Das materielle Asylrecht › B. Asylrecht für politisch Verfolgte › IV. Gesetzliche Einschränkungen

IV. Gesetzliche Einschränkungen

74

Nutzen Sie diese Gelegenheit und wiederholen die Grundsätze zur Beschränkbarkeit von Grundrechten.

In der Anwendung des Art. 16a Abs. 1 GG ist zu beachten, dass dieser geschriebenen (Abs. 2 und 3) sowie ungeschriebenen verfassungsimmanenten Einschränkungen unterliegt. Zu beachten ist nicht nur die genaue Terminologie, sondern auch die inhaltliche Unterscheidung. Es handelt sich gerade nicht um verfassungsimmanente Schranken, also Regeln zur Einschränkbarkeit des Grundrechtsschutzes auf Grund eines zunächst eröffneten Schutzbereichs. Vielmehr handelt es sich hierbei um Einschränkungen bereits auf Schutzbereichsebene bzw. einer Modifizierung des verwaltungsrechtlichen Verfahrens.[18]

1. Die Drittstaatenregelung

75

Nach Art. 16a Abs. 2 GG sind bereits einige Schutzsuchende vom Anwendungsbereich des Art. 16a Abs. 1 GG ausgenommen, wenn sie aus einem bestimmten (normierten) Drittstaat eingereist sind. Hierbei wird unterschieden zwischen einer Einreise aus anderen EU-Ländern (Abs. 2 S. 1 Alt. 1) und anderen Ländern (Abs. 2 S. 1 Alt. 2). Da es sich bei der Herkunft aus einem solchen Land um ein in der Person des Schutzsuchenden liegenden Merkmals handelt, ist bei Vorliegen dieser Einschränkung bereits der persönliche Schutzbereich nicht eröffnet.[19]

76

Dieser Regelung liegt die Idee zu Grunde, dass der Betroffene in dem (sicheren Dritt-) Staat Schutz suchen soll, den er bereits vor der Bundesrepublik betreten hat. Insofern gibt es dann keinen Grund für eine (weitere) Flucht nach Deutschland. Allerdings muss gewährleistet sein, dass der entsprechende Staat ein gewisses Minimum an Sicherheit bieten kann. Dieses Minimum ist in diesem Fall eine Gewährleistung der Rechte, die sich aus der GFK und der EMRK ergeben. Ist dies im entsprechenden Staat nicht der Fall, kann eine weitere Flucht nach Deutschland legitim sein. Von diesem Grundsatz kann sich nach Art. 16a Abs. 5 GG auch eine Ausnahme ergeben. Nämlich dann, wenn sich die Zuständigkeit Deutschlands auf Grund von Völkerrecht ergibt. Hierzu zählen auch die sog. Dublin-VOen, auf die wir später noch vertiefend eingehen werden.

Ein sicherer Drittstaat liegt demnach vor, wenn die Rechte der GFK und EMRK anerkannt und auch in der Verwaltungspraxis angewendet werden (bei EU-Staaten unterstellt) bzw. wenn der Staat in der Länderliste nach Art. 16a Abs. 2 S. 2 GG aufgeführt ist.

77

Mit Berufung auf Art. 16a Abs. 2 GG kann einem Ausländer bereits die Einreise an der Landesgrenze verweigert werden. In diesem Fall hat er keine Möglichkeit, einen Asylantrag zu stellen. Der Grundrechtsschutz des Art. 16a Abs. 1 GG ist in diesem Fall auf ein absolutes Minimum verkürzt. So sieht es jedenfalls die Rechtsprechung, die ein entsprechendes Verhalten der zuständigen Behörde grundsätzlich toleriert, sofern die Einreise tatsächlich aus einem Drittstaat i.S.d. Art. 16a Abs. 2 GG erfolgte.[20]

Hinweis

Aus der Drittstaatenregelung folgt, dass das Asylgrundrecht lediglich noch für die Fälle Relevanz hat, in denen der Ausländer über den Luft- oder Seeweg direkt nach Deutschland gelangt, ohne zuvor das Territorium eines anderen Landes der EU zu betreten.

a) Drittstaat

78

Bleibt allerdings die Frage offen, was denn nun ein Drittstaat i.S.d. Art. 16a Abs. 2 GG genau ist. Ein sicherer Drittstaat ist zunächst jeder Mitgliedstaat der EU. Eine tiefere Überprüfung (auch anderer Normen, wie solche der GFK oder EMRK) ist hierbei nicht nötig, da es sich um eine gesetzliche Vermutung handelt. Ausnahmsweise kann von der Einschränkung abgesehen werden, wenn das Schutzniveau im Einzelfall unter den europäisch bzw. völkerrechtlich gesicherten Standard abrutscht.[21] Dann nämlich könnte eine Verletzung von Menschenrechten, nicht nur nach dem Grundgesetz, sondern auch nach Art. 3 und 13 EMRK gegeben sein, die wiederum ein Asylrecht begründen könnten.

79

Andere Drittstaaten i.S.d. Abs. 2 S. 1 Alt. 2 sind solche, in der die GFK und EMRK Anwendung finden. Dies ist der Fall, wenn die Abkommen nicht nur ratifiziert wurden, sondern darüber hinaus auch eine der völkerrechtlichen Verpflichtung entsprechende Verwaltungspraxis vorherrscht. Dies ist wiederum der Fall, wenn die Möglichkeit besteht, ein Schutzgesuch zu stellen und dieses in einem nachprüfbaren Verfahren bearbeitet und beschieden wird.[22]

80

Als eine dritte Variante kann ein sicherer Drittstaat auch nach Art. 16a Abs. 2 S. 2 GG vorliegen. Nach dieser Norm können per Bundesgesetz, mit Zustimmung des Bundesrates, Länder bestimmt werden, die den Anforderungen eines sicheren Drittstaates gerecht werden. Diese Länderliste ist dem AsylG als Anlage I beigefügt.

Zu beachten ist aber die rechtliche Wirkung dieser Normierung. In Abgrenzung zur Drittstaatenklausel nach Abs. 2 S. 1, bei der es sich um eine Beschränkung des persönlichen Schutzbereichs handelt, liegt hier eine grundgesetzliche Schranke vor. Das Bundesgesetz muss sich an den Vorgaben des Grundgesetzes messen lassen. Allerdings ist zu beachten, dass den Gesetzgeber bei der Erstellung und Änderung der Länderliste ein Einschätzungs- und Entscheidungsspielraum zur Verfügung steht. Das BVerfG hat hierzu entschieden, dass objektiv nachvollziehbare Erwägungen genügen, um einen Staat als sicher zu qualifizieren.[23] Objektive Gründe sind vor allem die Anwendung der GFK und EMRK im Drittstaat sowie eine grundsätzliche Gewährleistung der Rechtmäßigkeit der Verwaltung. So lange keine Hinweise vorliegen, dass dies nicht der Fall wäre, genügt dies als Annahme eines sicheren Drittstaates.

81

Es sei aber noch auf folgendes Problem hingewiesen: wendet der Drittstaat seinerseits Drittstaatsklauseln an, so kann es zu einer Kettenabschiebung kommen.[24] Da Sinn und Zweck der Asylnormen insgesamt die Schutzgewährung des Flüchtenden vor seinem Verfolger ist, muss eine solche Kettenabschiebung mit dem Resultat, dass der Flüchtende am Ende in eben diesem, seinem Herkunftsstaat landet, vermieden werden. Fraglich ist dabei aber, welche Anstrengungen die deutschen Behörden zu unternehmen haben, um eine solche Abschiebung zu vermeiden. Das BVerfG hat hierzu geurteilt, dass es nur darauf ankäme, dass im Viertstaat eine weitere Abschiebung faktisch unterbleibt.[25] In der Literatur wird dieser Maßstab teilweise als nicht ausreichend angesehen und zusätzlich eine rechtliche Verpflichtung des Viertstaates, eine Abschiebung in den Herkunftsstaat zu unterlassen, gefordert.[26]

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