Собрание сочинений. Том 1. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века

2.6. Приказы как органы управления и суда над «чинами»

Одним из важнейших преобразований конца XVII в. было создание Ратуши, которая сосредоточила в своем ведении значительный круг финансовых проблем. Не менее важно было и то, что в указе об образовании Ратуши говорилось о приписке к новому учреждению посадских людей большинства городов России, «судом и росправою» над которыми ведала отныне Ратуша. Указ предписывал, что в тех приказах, где они были ведомы раньше, их «ныне и впредь… не ведать» (ПСЗ, 3, 1674). Норма эта была полностью реализована. Из памяти 1705 г. мы узнаем, что из городов, ранее подчиненных Новгородскому приказу, «таможенные и кабацкие зборы и всякие денежные доходы, также в посацкие люди судом и росправою [находятся] в Ратуше, а в Новгородском приказе ис тех городов челобитчиковых дел нет» (РГАДА, 158, 1 (1705 г.), 12, л. 61). Другой факт. Указом от 24 января 1701 г. был восстановлен Монастырский приказ. В указе говорилось, что все «патриаршие приказные и монастырские жители», ранее ведомые в Патриаршем Разряде, «судом и росправою и всякими сборы ведать и переписывать в Монастырском приказе, а в иных приказах не ведать» (Горчаков (1868), 121; ПСЗ, 4, 1829, 1834). В указе не сказано собственно о монастырских крестьянах, и поэтому в ноябре 1702 г. в грамоте Разряда костромскому воеводе князю А. Шейдякову, который занимался разбором дела по жалобе одного помещика об утайке его крестьян в костромской вотчине Троицко-Сергиева монастыря, предписывалось воеводе выслать дело в Разряд, «а впредь монастырских их крестьян судом и росправою ведать ему, князю Афанасию, не велено для того, что по именному В. г. указу монастыри и монастырские вотчины, и крестьяне судом и росправою велено ведать в Монастырском приказе» (РГАДА, 210, 7б, 52, л. 357 об.). Эта норма подтверждалась неоднократно, причем в указе от 29 октября 1707 г. ее уточнили и расширили: «Дворцовые крестьяне под особым судом и во всем ведомы в Канцелярии дворцовых дел, архиерейские и монастырские – в Монастырском приказе, а помещиковы и вотчинниковы – в других приказах» (ПСЗ, 4, 1829, 1949).

Здесь мы подходим к весьма сложному вопросу о происхождении и функционировании приказной системы в социальных рамках самодержавного государства, в ракурсе социальной политики. Государственные учреждения – часть общества, элемент общественной организации. Разумеется, приказная система выполняла прежде всего функции управления основными отраслями и территориями государства. Вместе с тем через приказы государство осуществляло не только отраслевое или территориальное управление, но и управление социальными группами, которые формировались и существовали в виде специфических общественно-служилых категорий – «чинов». Это не были сословия в западноевропейском смысле этого термина. Весь служилый класс был разбит на группы «чинов», принадлежность к которым выражала и должность, и звание, и занятие служилого человека. Служилыми государя были, в сущности, все группы подданных, за исключением холопов и крепостных крестьян, хотя и они, служа своим господам, вписывались в общую служилую систему, насквозь пронизывавшую русское общество.

Возвращаясь к тезису о приказах как органах управления и суда (что воспринималось как одно и то же) над служилыми чинами, отметим, что наиболее полно это положение выражалось в приведенной выше формуле об исключительном праве конкретного приказа собирать налоги, творить «суд и расправу» над подведомственной ему категорией населения, не говоря уже о служащих данного приказа. Разумеется, общая тенденция развития приказной системы состояла во все большем и большем преобладании отраслевых, специфических функций управления и суда, закрепленных за специализированными органами, которые распространяли свою административную и судебную власть на всю территорию страны. Но, как показано выше, в рамках приказного строя это никогда полностью осуществлено не было, да и не могло быть в силу специфики приказного строя. Практически все приказы были и административными, и судебными органами одновременно (Ланге, с. 48–54), обладали своеобразной социальной экстерриториальностью, были органами управления и суда над отдельными социальными группами русского общества. Подчас это не противоречило укоренению отраслевого принципа управления. Так, Пушкарский приказ был создан и действовал как сугубо отраслевой, специализированный приказ, занимавшийся проблемами тяжелого вооружения армии артиллерией, поддержанием боеспособности этого рода войск, Пушкарский (а потом Артиллерийский) приказ сосредоточивал всю полноту власти над пушкарями, мастеровыми пушечных дворов и их родственниками по 84 городам России, взимал с них налоги, судил их. Приказ управлял данным «чином» и не позволял вмешиваться в свою компетенцию другим отраслевым и территориальным приказам.

В полном ведении Ямского приказа было население ямских слобод, начиная с дел по устройству и заселению ямов охотниками и кончая «судом и расправою» ямщиков. Таких примеров можно привести великое множество, не забыв при этом сказать, что поместно-вотчинными делами большинства помещиков, а также их крепостными ведал Поместный приказ, а делами по холопам и самими холопами – Холопий приказ (Богоявленский (1917), с. 369–371; Бранденбург, с. 205–220; Гурлянд (1900), с. 300–306). В основе такой практики лежали как рудименты средневекового управления, так и общая неразвитость государственного управления. Она проявлялась в том, что представители центральной власти не могли эффективно контролировать на местах все группы населения, вне зависимости от их социальной принадлежности. Фундаментальное положение Соборного Уложения 1649 г. о том, что истец обязан подавать челобитную лишь в тот приказ, в котором ответчик был ведом «судом и расправою», служило юридическим обоснованием раздельного ведения «суда и расправы», исключая тяжкие уголовные преступления, сосредоточенные, в силу особой важности этих дел, в Разбойном приказе. Такая практика была обычной и сохранялась в рассматриваемое время. В марте 1699 г. в ответ на челобитную англичанина Карла Гутфельда – табачного монополиста – о том, что его агенты задерживаются воеводами, было вынесено решение: «А тех его, Карлусовых, посланных судом и расправою ни в каких делах не ведать, а, буде кому до них какое дело, и им велеть бить челом нам, Великому государю, на Москве, в Оружейной палате» (ААЭ, 4, 318). Из предыдущего изложения читатель знает, что Оружейная палата ведала табачной продажей только потому, что ее судье было поручено этим заниматься.

Новая петровская армия в юридическом смысле также строилась на старых принципах. О подсудности артиллеристов в Артиллерийском и преображенцев в Преображенском приказах было уже сказано. Таким же образом определялся правовой статус солдат и офицеров Семеновского полка. В 1721 г. каптенармус Семеновского полка И. Богданов судился с подьячим Разряда Тимофеем Дурненковым в Приказе сыскных дел. Но вскоре этот приказ был ликвидирован и дело перешло в Разряд. Богданов подал челобитную, в которой писал, что «по именному, Великого государя, указу он, Иван, во всяких делах ведом в Семеновском приказе и Великий государь пожаловал бы ево, велел то дело для подлинного розыску взять в Семеновский приказ, чтобы ему, Ивану, от него, Тимофея, не разоритца». По указу от 22 ноября 1701 г. дело было передано в Семеновский приказ, «для того, что по именному, Великого государя, указу Семеновского полку начальные люди, и урядники, и рядовые солдаты всякими делами ведомы в Семеновском приказе» (РГАДА, 210, 7б, 1895, л. 151). Эту цитату следует сравнить с отрывком из записок Желябужского: «Семеновский полк с начальными людьми ведал он (судья И. И. Бутурлин. – Е.А.) и всякие розыски в Семеновском бывали, также всякие дела по челобитью из всех приказов бирывал и по тем делам указы всякие чинил» (Желябужский, с. 23). При этом могла начаться упорная борьба сторон, чья «подсудность пересилит» (Гурлянд (1906), с. 315), причем победа была не всегда за нормами права, установленного Уложением и указами.

Как уже говорилось выше, формирование и содержание полков «нового строя» в начале XVIII в. осуществлялось не только через Военный приказ, но и старым способом, когда формирование и содержание полков поручалось другим приказам. Так, Поместный приказ содержал два полка, несколькими полками ведал Монастырский приказ. В 1701 г. Золотая палата получила подтверждение, что формировавшиеся под ее началом драгунские полки ею же ведомы «судом, и росправою, и всякими делами», как и Ямской приказ был судебной инстанцией для «солдат морского флота», сбором и снаряжением которых он занимался (см.: Зевакин, с. 282; ПСЗ, 4, 1869; РГАДА, 158, 1 (1707 г.), 11, л. 3; РГАДА, 210, 7б, 2648, л. 5).

Так получилось, что на военнослужащих всех этих и им подобных полков распространялась юрисдикция данного приказа, подчас не имеющего никакого отношения к военному делу. Отмеченные факты дополняют приведенные выше наблюдения над особенностями ведомственной «чересполосицы». Посольский приказ во второй половине XVII в. ведал железоделательными заводами и кораблестроением. Разумеется, эти дела не имели прямого отношения к внешней политике, но зато они имели прямое отношение к Посольскому приказу как органу управления социальными и профессиональными группами. Такими группами выступали иностранцы, и в том числе заводовладельцы и корабельные мастера. Норма исключительной подсудности иностранных специалистов Посольскому приказу подтверждалась неоднократно (ПСЗ, 3, 1469 и др.). Иностранцы-военные управлялись и другим приказом – Иноземским, в котором было «велено… во всех истцовых исках судом их и управою ведать, и исков своих им, всяких чинов на людей искать, и им самим отвечать в одном Иноземском приказе, а в иных приказах нигде ни в каких делах судом и управою, кроме татиных, и разбойных, и убивственных дел, не ведать» (ПСЗ, 4, 1469). После этого становится понятным, почему иностранных моряков петровского флота подчинили специально созданному для ведения их Военному морскому приказу, а не Адмиралтейскому.

Из-за того, что приказы являлись органами управления социальных и профессиональных групп населения, и часто – органами территориального управления, практически все приказы были не только административными, но и судебными органами. Само управление выражалось посредством «приговора» главы приказа – «судьи», хотя речь при этом могла идти не о разборе какого-либо судебного дела, а лишь об обычном административном распоряжении.

Как и в случае финансовой и иной централизации приказного управления, не отличавшейся последовательностью, так и в судебной сфере процесс централизации и специализации не был ни последовательным, ни прямолинейным. Более того, в конце XVII – XVIII в. заметны даже некоторые децентрализующие явления. Достигнутая в течение XVII в. специализация судопроизводства была существенно подорвана в начале XVIII в. Три специализированных приказа (Владимирский и Московский судные и Разбойный – потом Сыскной) были фактически ликвидированы. Владимирский был слит с Московским, причем новый приказ утратил функцию единого, общегосударственного нотариального органа: указом от 1703 г. духовные и завещательные письма нужно было свидетельствовать в тех приказах, «в которых такие чины судом ведомы» (ПСЗ, 4, 2165). Еще большее значение в процессе дезинтеграции суда имел указ от 2 ноября 1701 г., которым уничтожался Сыскной приказ – один из важнейших судебно-отраслевых приказов, обладавший, в силу важности рассматриваемых в нем дел, исключительными полномочиями на территории всей страны и над всеми категориями населения. Не было ни одного постановления о компетенциях приказов, в котором бы не содержалось оговорки: ведать судом и расправою, «кроме разбойных и татинных, и кровных дел», которые признавались исключительной компетенцией Разбойного приказа. В 1701 г. этот важнейший общегосударственный орган был ликвидирован, а его «дела, и приводы, и колодников… и подьячих… у которых ныне те дела, отослать с теми делами в те приказы, в которых которые чины расправою ведомы (ПСЗ, 4, 1874). Иначе говоря, «чиновный» принцип управления в данном случае восторжествовал над отраслевым, что не могло способствовать совершенствованию приказного строя.

2.7. Финансы в системе приказов

Отношения приказов внутри приказной системы в немалой степени зависели от распределения финансовых средств. Большинство приказов имело два основных источника их поступлений. Выше упоминалось, что приказы финансировались путем приписки к ним определенных территорий, с населения которых на нужды приказа взимались налоги. Но этих денег на финансирование тех сфер государственного хозяйства, которыми ведали приказы, как правило, не хватало. Поэтому главный поток денег шел через финансовые приказы, а также через систему общегосударственного налогообложения. В последнем случае приказ финансировался посредством сбора специально назначенного для его нужд общегосударственного налога. Такими налогами были, например, «ямские деньги» Ямского приказа и «стрелецкие деньги» Стрелецкого приказа. Приказной налог мог взиматься как посланными от самого приказа, так и местными властями или областными приказами, которые пересылали собранные деньги в приказ расхода. Деньги «за стрелецкий хлеб» с городов Русского Севера собирали Устюжская четь и Новгородский приказ, а затем пересылали в Стрелецкий приказ. Точно так же из областных приказов в Посольский приказ пересылались «полоняничные деньги», шедшие на выкуп у татар русских пленников (Веселовский (1916), 2, с. 14; Лаппо-Данилевский (1890), с. 464).

Во второй половине XVII в. заметна тенденция к стягиванию основной массы поступлений налогов в единую кассу одного финансового приказа. В 1680–1690‑х гг. таким центром стал Приказ Большой Казны, с конца 1690‑х гг. на роль центра претендовала Ратуша. Однако, как уже отмечалось выше, хотя тенденция к централизации финансов, как и управления в целом, была весьма сильной, она не могла изменить традиционных приемов управления и финансирования. Объединить в одной кассе пытались в основном косвенные налоги, а не прямые. Русские финансисты XVII в. стремились обеспечить нужды важнейших приказов с помощью назначенного специально «приказного» налога с населения всей страны без изъятия и добиться его исправного поступления прямо в кассу данного приказа. Эта практика перешла и в XVIII в. По старой схеме собирались в годы Северной войны «Военного приказа полуполтинные», «Приказа земских дел на наем подвод», «корабельные деньги Адмиралтейского приказа» и подобные им налоги.

Недостаток средств на главные расходы приказов или на финансирование новых расходов приказов вынуждал искать свободные суммы в кассах других приказов. А такие суммы были, ибо отсутствие элементарного бюджетного планирования вызывало не только значительный перерасход средств, но и образование излишков от предыдущего финансового года. Вообще финансирование приказов отражало суть приказной системы: создание приказа было поручением, и «под него» изыскивался источник финансирования, будь то специальный налог или извлеченная из кассы другого приказа сумма денег.

Разумеется, не будем преувеличивать хаотичность финансовой, как и всей приказной системы в целом. С годами складывались определенные связки приказов дохода и приказов расхода, которые могли оформляться в системе «приказ-присуд». Посольский приказ деньгами питали Галицкая, Устюжская, Владимирская чети и Новгородский приказ. Костромская четь присылала деньги в Стрелецкий приказ. К только что созданному Военному морскому приказу был прикреплен Монетный двор (Елагин, Приложение, с. 421). Но, увлекшись поисками финансовых групп, не будем сводить только к ним финансовые отношения приказов. Основная масса средств распределялась бессистемно: в каком приказе были свободные деньги, они и шли в тот, где их не хватало. В 1701 г. жалованье малороссийским казакам, подведомственным Посольскому приказу, выплатили из «збору корабельных денег Адмиралтейского приказа», который компенсировал недостаток из средств других приказов (РГАДА, 158, 1 (1701 г.), л. 1). Было нормой, что один приказ получал средства из трех-четырех и более приказов, а состав таких финансовых групп менялся непрерывно. В середине XVII в. расходы Посольского приказа обеспечивали не менее семи приказов. В 1710 г. картина сохранялась та же, хотя приказы дохода внешнеполитического ведомства были уже другие (см.: РГАДА, 158, 1 (1710 г.), 11, л. 29; Лаппо-Данилевский (1890), с. 461–464). Подобным же образом обеспечивались средствами и вновь создаваемые приказы. В 1701–1709 гг. Артиллерийский приказ получил от Ратуши 34 тысячи, из Монастырского приказа 23 тысячи, из Сибирского – 5,3 тысячи рублей. Ямской дал всего 300 рублей, несколько монастырей собрали на нужды артиллерии даже меньше – 139 рублей. Чрезвычайные расходы приказа покрывались также из многочисленных случайных источников (Бранденбург, с. 265–266, 273; Сперанский (1930), с. 178).

При такой системе обеспечения приказов средствами финансовый контроль был практически невозможен, хотя, по мере роста расходов государства на постоянные программы, испытывалась острая необходимость такого контроля. Нельзя сказать, что в этом направлении ничего не делалось. Сам факт создания Ближней канцелярии – контрольно-финансового органа, практика сбора им приказных ведомостей о доходах и расходах в целом способствовали улучшению контроля и оперативному расходованию средств. Но цель составления хотя бы приблизительного бюджета была в то время недостижима. В отчете секретаря Посольского приказа Василия Степанова П. П. Шафирову 17 декабря 1707 г. сообщалось, что государь «ведомости из приказов спрашивать изволил для того, дабы ему возможно было видеть, откуда может положить прибылые дачи, а именно – Военного, на новых генералов блиско 80 000 рублей, из нашего – на посланников иностранных государств… 16 000 рублев с лишком». Здесь мы видим традиционное изыскание денег по приказам для того, чтобы заткнуть возникшую финансовую дыру. Далее Степанов писал, что в поданной ведомости наличной казны приказа он утаил от царя значительную сумму, остро необходимую для расходов Посольского приказа (ПБП, 6, 546–547). Подобные распространенные в приказной среде махинации не могли укрыться от царя, который всегда подозревал приказных и судей в утайке средств и жестко требовал, чтобы деньги «без задержания были отпущены» (ПБП, 9, 3131; ПБП, 7, 2432).

Понуждение судей к высылке денег было традиционным явлением в приказной практике, равно как и нехватка денег в кассах приказов. Когда денег действительно не было, судьи, боявшиеся царского гнева за несвоевременное представление средств, брали в долг у коллег-судей других приказов или залезали в казну своих присудов. В таких случаях отмечалось: «Взято в Посольском приказе на нужнейшие дачи из Монастырского приказа денег 30 000 рублев» или «Покамест те денги взяты будут из Ратуши, и те денги взять ныне взамен ис Приказу Княжества Смоленского» (РГАДА, 158, 1 (1711 г.), 10, л. 20; ДПС, 1, 334). Все это говорит об одном: система финансов приказов в конце XVII – начале XVIII в. оставалась весьма архаичной, с ее помощью было крайне сложно решать самые насущные финансовые проблемы.

2.8. Внутреннее устройство приказов и их служащие