Собрание сочинений. Том 1. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века
- -
- 100%
- +
Наконец, к церковному ведомству относились следующие приказы: Монастырский, Патриарший дворцовый, Патриарший казенный, Приказ богоделенных дел, Приказ Печатного двора, итого – 5 приказов. Всего же в 1702–1703 гг. было не менее 50 приказов (ПБП, 3, 182–188; РГАДА, 396, 3, 121, л. 1–1 об.; РГАДА, 210, 1, 2344, л. 21–27; РГАДА, 248, 7, 375, л. 252–311).
Составив этот список, автор не может быть спокоен за его полноту – слишком «коварна» история приказов, слишком легко можно ошибиться, пройдя мимо какого-нибудь уже ликвидированного приказа, который вдруг по другим документам оказывается благополучно «здравствующим» и плодящим свои бумаги. И дело не только в особенностях источников или неспособности исследователя хорошо считать. В неопределенности числа приказов состояла суть самого приказного строя – аморфного, текучего, изменяющегося и в то же время неизменного.
Реорганизация приказного строя в рассматриваемое время, как в зеркале, отражала характер наступившей эпохи. Строительство флота, начатое в Воронеже в 1695 г., привело к образованию Адмиралтейского и Военного морского приказов. Создание новой регулярной армии вызвало к жизни появление Преображенского, Семеновского и Военного приказов и одновременно ликвидацию Стрелецкого приказа. С необходимостью упорядочить финансы связано образование Ратуши, Ижорских канцелярий и окончательное падение четей – Костромской, Устюжской и Галицкой. Острота финансовых проблем и переориентация в церковной политике после смерти в 1700 г. патриарха Адриана привели к восстановлению некогда закрытого Монастырского приказа под руководством светского человека – боярина И. А. Мусина-Пушкина. Смерть патриарха и нежелание Петра видеть на его престоле преемника стали причиной закрытия приказов Патриаршего Двора. Промышленное строительство было невозможно без образования Рудного (Рудокопного) приказа, ведавшего поисками полезных ископаемых и организацией металлургических мануфактур. В 1704 г. был распущен Приказ холопьего суда (Холопий приказ), его дела были переданы в Земский приказ (Победоносцев, с. 111). Возможно, ликвидацию Холопьего приказа можно объяснить изменениями в социальной политике, нацеленной на слияние холопов и крестьян в единую массу, хотя у нас нет уверенности в том, что именно в этом была причина.
Вместе с тем в принципах образования и функционирования приказов в это время нельзя усмотреть каких-либо перемен по сравнению с предшествующим временем. Те процессы централизации, унификации, специализации, которые позволяют некоторым исследователям говорить о новых явлениях совершенствования государственного аппарата конца XVII – начала XVIII в., при внимательном рассмотрении оказываются лишь повторением приемов и форм управления, присущих более раннему периоду. Так было, в частности, при образовании Ратуши и Военного приказа. Казалось бы, что здесь ясно прослеживается стремление создать накануне войны со Швецией два централизованных органа – соответственно финансового и военного управления. Но, создавая эти новые приказы, законодатель не только не вносил каких-либо перемен в принципы деятельности этих учреждений, но даже не стремился стянуть в них все финансовые и военные дела. Образованная в 1699 г. Ратуша получила значение не только органа управления городов, но и финансового учреждения, которое сосредоточило поступления от большинства косвенных налогов, изъятых из ведомства 13 приказов (Милюков (1905), с. 85, 91). Однако реформа 1699 г. не внесла качественных перемен в систему финансового управления, и после образования Ратуши не произошло подлинной централизации финансов. Свои, независимые от Ратуши источники доходов имели многие другие приказы, и число таких источников постоянно увеличивалось.
Не привело к централизации управления и образование Военного приказа, хотя, казалось бы, объединение Рейтарского и Иноземного приказов это предвещало. Военный приказ стал ведущим органом государственного управления в военной сфере, но при этом не был в ней единственным учреждением. Одновременно с ним существовало более десятка приказов, обладавших функциями военно-сухопутного управления (Автократов (1959), с. 229, 250). То же нужно сказать и об Адмиралтейском приказе. С его появлением в 1698 г. Военный морской приказ, занимавшийся кадрами флота, даже не был подчинен Адмиралтейскому приказу, что кажется невозможным, если говорить о какой-либо централизации. Подобные примеры можно было бы умножать, но и так очевидно, что централизация приказной системы в конце XVII – начале XVIII в. не была ни последовательна, ни планомерна и мало чем отличалась от подобной же попытки реформировать финансовое управление в 1681 г. и в другие годы.
Централизация и систематизация приказного управления в то время оказывалась недостижимой потому, что в основе образования и функционирования приказной системы лежали такие принципы, которые никогда не позволяли ей сложиться в строгую систему отраслевого управления, подобную коллегиальной. Для понимания этого неразрешимого противоречия обратимся к истории образования приказов. Основой приказной организации с древних времен был «приказ» – поручение, которое давалось государем конкретному лицу. Система служебных поручений была важнейшей и фактически единственной формой исполнения служилым человеком своих обязанностей перед государем и государством. Вместе с тем, как справедливо отмечал А. Д. Градовский, «при простоте взглядов на администрацию ни один род государственного управления не требовал специальной подготовки… Пред ними (т. е. царями. – Е.А.) было служилое сословие, которое одинаково было способно ко всяким делам. Стоило только выбрать лиц, наиболее пользующихся доверием царя, и поручить им известную отрасль управления… и приказ был готов. Никаких регламентаций, никакой организации не нужно было там, где деятельность всякого члена заранее была определена обычаем, родовыми понятиями» (Градовский (1899), с. 65; Шумаков (1911), с. 512).
Система поручений – «приказов» широко практиковалась и в Петровскую эпоху – стоит только вспомнить гвардейских сержантов и фендриков, которым поручались сложнейшие государственные дела и которые часто с помощью дубинки и кандалов быстро добивались у чиновников необходимого государю результата. В историческом смысле важен вопрос, как соотносились «приказ» – поручение служилому человеку с образованием и существованием приказа-учреждения. Лучше всех об этом сказал С. Б. Веселовский: «Когда предметом поручения был известный круг повседневных дел, то с течением времени он мог легко приобрести значение учреждения. Практика вырабатывала однообразные приемы решения дел, а житейская логика заставляла подчиняться им. С течением времени возникла потребность в архиве для хранения различных дел и в постоянном штате знающих дело служащих. Так постепенно центр тяжести переходил с лиц на дело и личное поручение превращал в учреждение. Этот переход совершался путем практики, без сознательно поставленной определенной цели, так что очень трудно, часто даже совсем невозможно сказать, когда именно возник данный приказ как учреждение» (Веселовский (1912), с. 164).
Градовский и Веселовский набросали, конечно, самую общую схему, но источники подтверждают ее жизненность. Важно, что, хотя в конце XVII – начале XVIII в. существовала разветвленная система приказов, имевшая полтора столетия истории, тем не менее схема, в которой административное поручение служилому человеку являлось исходной точкой образования приказа как учреждения, продолжала действовать так, как ее описали Градовский и Веселовский. В указе от 8 февраля 1700 г. говорилось: «Все хлебные запасы на дачу ратным людям, сбором и дачею на Москве и в городах ведать окольничему Семену Ивановичу Языкову и за теми делами сидеть ему в палатах, что был Каменный приказ, да с ним же у того дела быть дьякам Алексею Юдину, да подьячему Каменного приказа и иных приказов, которые ему понадобятся, а писать его во всех письмах генералом-провиантом» (ПСЗ, 4, 1764). Этот указ не что иное, как постановление верховной власти об образовании одного из важнейших во времена Северной войны Провиантского приказа. Таким же образом был создан и Адмиралтейский приказ: «Адмиралтейские и корабельные дела ведать стольнику комнатному Федору Матвеевичу Апраксину, а писать его во всех письмах адмиралтейцем». Военный приказ был образован указом Петра от 18 февраля 1700 г.: «Велено генералов, полковников, подполковников и иных нижних чинов начальных людей… и всяких чинов ратных людей сухова пути, которые ведомы были в Иноземском и в Рейтарском приказах, судом и росправою ведать боярину князю Якову Федоровичу Долгорукову и учинить ему тем людям особый приказ… и всякие дела, и с теми делами дьяков и подьячих, которые ему понадобятся, из Иноземского и из Рейтарского взять в тот особый приказ» (ПСЗ, 4, 1766; Поленов, с. 22). Полтора года приказ Долгорукого не имел названия, являясь лишь «Приказом при генерале-комисаре», и только летом 1701 г. важнейшее военное ведомство получило название: «Приказ Комиссарии» или «Приказ военных дел», «Военный приказ» (Богословский (1948), 4, с. 270).
Образование этих приказов понималось современниками традиционно как поручение служилым людям конкретных дел. Т. Н. Стрешнев 25 февраля 1700 г. писал Петру I: «По писму твоему, государь, сказано, кому в каких чинех и у каких дел быть: князь Яков Долгорукой – генерал-комисар, Семен Языков – генерал-провиант, другой адмиралтеец Федор Апраксин и оне свои дела стали управлять» (ПБП, 1, 791). Так же раньше, в 1689 г., самому Стрешневу было поручено расследование дела Федора Шакловитого, и тем самым был создан специальный Приказ розыскных дел (Розыскные дела, с. 3). Примечательно, что в архивной справке 1775 г. о Приказе Артиллерии отмечено: по указу от 19 мая 1700 г. «всякие дела, которые были в Пушкарском приказе, ведать генералу артиллерии Александру Арчиловичу, почему и писан с 701 года по 709 год Приказ Артиллерии» (Гоздаво-Голомбиевский (1888), с. 143).
В августе 1700 г. был образован Рудокопный приказ, или Рудный приказ. В указе о его создании говорилось, что дела эти ведать окольничему А. Т. Лихачеву и дьяку К. Борисову, «а сидеть им в Приказе Большой Казны особо и писать приказом рудокопных дел» (ПСЗ, 4, 1812). После этого к Лихачеву были посланы из разных приказов подьячие, специалисты горного дела, и приказ начал функционировать (РГАДА, 248, 1, 2, л. 85 об. – 86). Как поручение выбранным «бурмистрам» ведать посадских «во всех их расправных и челобитчиковых, и купецких делах, в сборах Е. в. государя доходах» была в 1699 г. образована «Бурмистерская палата» – Ратуша (ПСЗ, 3, 674).
Все вышесказанное – иллюстрация к наблюдениям Градовского и Веселовского. Какой-то доверенный государю служилый человек (причем часто не специалист в данной отрасли) получает приказ-поручение заняться конкретным делом. И с этого момента начинается история существования приказа как учреждения. Новый начальник (его называли судьей) подыскивал помещение, подбирал себе штат служащих, забирал необходимые дела из других приказов и начинал работать. Часто новый приказ как учреждение образовывался путем «отпочкования» от уже существующего приказа его части – стола, повытья. Так, в 1700 г. из стола Приказа Большой Казны возник Рудокопный приказ, как и раньше, в 1634 г., из Сибирского стола Казанского Дворца вырос Сибирский приказ, назначенному судье которого было велено «быть особно» от Казанского Дворца (Оглоблин (1901), с. 114).
Не с центростремительными явлениями в государственном управлении, а с традиционной практикой поручения – «приказа» связано совмещение управления несколькими приказами в руках одного сановника. Это явление было весьма распространено в XVII в. и перешло в петровское время. Князь Б. А. Репнин, фаворит патриарха Филарета, руководил шестью приказами, как и приближенный царя Алексея Михайловича боярин А. С. Матвеев. Под властью Б. М. Хитрово было пять приказов, а И. М. Милославский ведал семью приказами, как и князь В. Ф. Одоевский (Арсеньев (1903), с. 23; Загоскин, с. 9). Близкий к Петру I боярин Федор Головин был судьей более десятка приказов. Сначала он был судьей Оружейной, Золотой, Серебряной и Мастерской палат, Каменного приказа, с 1700 г. ему было поручено управление еще Посольским приказом с подчиненными главному внешнеполитическому ведомству Малороссийским, Новгородским приказами, Галицкой, Устюжской, Владимирской четями, потом ему поручили Ямской и Военный морской приказ, а также Монетный двор (Мамышев, с. 31). А. А. Виниус одновременно руководил Пушкарским, Аптекарским и Сибирским приказами, боярин Стрешнев помимо Разряда ведал Приказом Большого Дворца, князь Ф. С. Урусов (а затем А. С. Шеин) – Иноземским, Рейтарским и Пушкарским приказами.
Подобное совместительство не свидетельствовало об усилении централизующего начала в управлении. Соединение разнородных приказов под руководством одного судьи – явление другого порядка, свидетельство особого доверия государя к служилому человеку – высокопоставленному порученцу. Естественно, что все эти ведомства не сливались в единое учреждение, не становились качественно новым государственным образованием, а составляли лишь комбинацию приказов, которая после смерти сановника или лишения его власти тотчас распадалась, чтобы затем образовать для очередного фаворита новую комбинацию (см.: Мамышев, с. 31; ПБП, 2, 603; Желябужский, с. 48; Богословский (1948), 1, с. 263).
2.2. Принципы функционирования и компетенция приказов
«Приказ» – родовой термин для центральных учреждений. Приказом могли быть и огромное учреждение с двумя сотнями служащих и необъятным делопроизводством, и временная, говоря современным языком, комиссия из нескольких человек, которым было приказано какое-нибудь небольшое, но важное для государя дело. Такие временные комиссии-приказы были нескольких типов: панихидные приказы – комиссии по организации похорон царей и их родственников; приказы по сбору чрезвычайных налогов на нужды войны; счетные приказы – комиссии по проверке финансовой отчетности различных ведомств; сыскные (розыскные) приказы – комиссии по расследованию должностных и политических преступлений. История некоторых из них рассмотрена в литературе (см.: Яковлев (1917) и Яковлев (1916); Оглоблин (1892), с. 282–298; Белокуров (1900), с. 55–84; Гурлянд (1903)).
Временные приказы создавались и в начале XVIII в.: в 1707 г. возник Приказ счетного («щетного») дела, с 1703 г. упоминается Приказ лесных дел (Автократов (1961), с. 181; Елагин, с. 158, 297). К типу таких розыскных приказов относятся многочисленные «розыскные майорские канцелярии», о которых будет сказано ниже, как о подобном же учреждении – Тайной канцелярии под руководством П. А. Толстого.
Выполнение даже крупного и ответственного поручения не всегда вело к созданию особого приказа, а лишь «приказывалось» одному из уже существовавших приказов. В этом проявлялся упомянутый выше принцип порученчества-приказа, ибо по преимуществу новое дело доверялось не учреждению, а стоящему во главе его человеку. Так оказывалось, что приказы, как правило, ведали массой разнообразных дел. В одних случаях основной профиль работы приказа при этом сохранялся в неизменности, в других – происходила смена ведомственных приоритетов учреждения. Знаменитый своими пыточными застенками Преображенский приказ был поначалу типично дворцовым приказом, который ведал делами одного из подмосковных царских дворцов. Значение села Преображенского в истории русской армии общеизвестно, и поэтому в сферу приказа, занимавшегося дворцовым хозяйством, попали дела по комплектованию и обеспечению Преображенского полка – первого регулярного соединения Петра I, ставшего впоследствии русской гвардией. Соответственно, гвардейцы оказались под юрисдикцией этого приказа. В Преображенском находился Генеральный двор, совмещавший в себе канцелярию, казарму, арсенал и тюрьму. Расследования по делам стрельцов в 1698 г. проводились на Генеральном дворе силами приказных Преображенского приказа. Постепенно приказ стал сосредоточивать у себя все политические сыскные дела, его застенок стал главным застенком России, и основной функцией Преображенского приказа со временем оказался политический сыск. Особую роль в переориентации приказа сыграл его бессменный руководитель князь Федор Юрьевич Ромодановский, человек бесконечно преданный Петру и одновременно жестокий, даже свирепый. При этом Преображенский приказ ведал противопожарной безопасностью, благоустройством Москвы и ее полицией, а также солдатами и офицерами Преображенского полка, обеспечивал его расходы за счет сборов с отписных в казну деревень, от продажи дворов, за счет собираемых приказом различных пошлин и налогов (Общий архив, с. 36; Голикова, с. 10–20).
В отличие от Преображенского приказа подобный ему Семеновский приказ, занимавшийся управлением соседним с Преображенским дворцовым селом Семеновским, начал эволюционировать в другую сторону и, по-видимому, разделился на два ведомства – конгломерат так называемых Ижорских (Ингерманландских) канцелярий, которые собирали на нужды вновь образованной Ингерманландской губернии различные налоги и пошлины со всей страны, и собственно Семеновский приказ, который, подобно Преображенскому, занимался управлением дворцовым селом и проблемами формирования, снабжения и суда солдат и офицеров гвардейского Семеновского полка. Впрочем, уверенно утверждать, что именно так и произошло разделение, мы не можем – источники противоречивы: Ижорские канцелярии, как и сам Семеновский приказ, встречаются в документах в качестве отдельных учреждений, но иногда они упоминаются обобщенно как Семеновская приказная палата.
Главное дипломатическое ведомство России, Посольский приказ, занималось не только внешней политикой, но и массой других дел. В нем вели учет живших в России иностранцев, ведали касимовскими татарами, «донским отпуском» – снабжением донских казаков хлебом. Кроме того, в компетенции приказа были почта, кораблестроение, вотчины Строгановых, несколько монастырей, железоделательные заводы. В 1702 г. судья Посольского приказа Головин, отправляясь вместе с царем в Архангельск, оставил дьякам приказа «Статьи, по которым в Посольском приказе и принадлежащих к нему поступать». В «Статьях» подробно расписан круг поручений приказа: фортификационные работы в Киеве, комплектование и снаряжение нескольких полков, судебные дела смоленской шляхты, кораблестроение на реке Сясь, «струговое донское дело» и т. д. (РГАДА, 158, 1 (1702 г.), 4, л. 1–4; Белокуров (1906), с. 36–41; Гурлянд (1900), с. 318–320).
Сосредоточение в отдельных приказах самых разнообразных дел сочеталось с распылением однородных, идентичных дел сразу между несколькими приказами, что создавало своеобразную ведомственную чересполосицу. Известно, что поместно-вотчинные дела судились в огромном приказе – Поместном. Однако они же входили и в компетенцию нескольких других приказов: Разряда, Сибирского, Казанского и пр. (см.: ПСЗ, 4, 1903). Строительство и содержание ямов издавна сосредоточивалось в Ямском приказе. Но известно, что ямские дела были и у Сибирского, Новгородского приказов. Строительством и укреплением крепостей ведал не только Приказ каменных дел, но также Разряд, Приказ Княжества Смоленского. Артиллерийским «нарядом», кроме Пушкарского приказа, занимались Разряд и другие приказы.
Причины подобной чересполосицы различны, они во многом уже нам непонятны – за прошедшие века существенно изменились представления людей о том, как лучше, как удобнее строить управление. Сыграли свою роль и традиции, и конкретные обстоятельства. Если, например, вернуться к пестрому кругу компетенций Посольского приказа, то, помня, что он издавна патронировал приезды послов, а также вообще иностранцев в России, можно понять, почему им, со времен царя Алексея Михайловича, ведалось кораблестроение в Дедилове и металлургические заводы под Тулой – ведь основателями их были иностранные специалисты, как раз и «проходившие» по ведомству Посольского приказа.
Ведение судом смоленских дворян связано с подчиненностью Посольскому приказу Приказа Княжества Смоленского, недавним вхождением смолян в русское подданство и их особым положением в составе русских служилых людей. По-видимому, по этим же причинам намного раньше смолян в ведомстве Посольского приказа оказались касимовские татары. Наконец, несколько монастырей подчинялись внешнеполитическому ведомству не по духовным, а по вполне меркантильным причинам – доходы с их вотчин шли на нужды приказа. Головин был одним из ближайших сподвижников Петра I. Этим можно объяснить и другие «приказы» – поручения Посольского приказа, судье которого особенно доверял царь. Петр I дал распоряжение Головину сформировать и содержать, под личную ответственность, несколько армейских полков. Так Посольский приказ стал заниматься комплектованием и снабжением воинских соединений, соответственно – он же и судил военнослужащих этих полков. Возможно, что именно для обеспечения расходов на эти полки в 1700 г. к ведомству Посольского приказа всеми своими «денежными и иными доходами» были приписаны Ряжский и Сапожковский уезды (РГАДА, 158, 1 (1711 г.), 10, л. 24).
Чересполосица возникала и потому, что так было принято издревле, так повелось еще при дедах. В 1709 г. князь Ромодановский спрашивал в своем письме у Петра о том, «ис которого приказу збирать» в очередной армейский набор людей и лошадей. При этом он замечает, что «говорят, прилично [собирать] Земскому приказу потому, что подворный збор [назначается] всяким из Земского приказу, а люди – ис Поместного» (РГАДА, 9–2, 1, 9, л. 794). Часто необходимость быстрейшего решения какой-то проблемы вынуждала царя срочно отдать приказ первому пришедшему на память или попавшемуся ему на глаза начальнику приказа. В итоге сочетания разнородных дел иных приказов теперь кажутся нелогичными. Но все же своя логика в таких, ставящих нас в тупик, случаях была. На первый взгляд непонятно, почему сложнейшим кораблестроительным делом в Воронеже и на Дону занимается Владимирский судный приказ, который всегда был судебным органом и разбирал дела преимущественно провинциальных дворян? А ларчик открывается просто: в 1695 г. Петр поручил судье этого приказа А. П. Протасьеву собирать новый налог – «деньги на корабельную постройку», а если уж он собирает деньги на корабли, то пусть и ведает расходом этих денег! Так Протасьев стал первым «адмиралтейцем» (Елагин, с. 165). Были и иные причины пестроты и хаотичности приказного управления. Россия возникла не сразу, она расширялась за счет присоединения различных, неоднородных земель. Территориальный принцип управления был одним из важнейших при функционировании приказного строя. Он же мешал и процессу управленческой унификации, централизации и специализации. Практически до конца существования приказной системы бо́льшая часть страны управлялась через территориальные (областные) приказы. Они обладали всей полнотой власти центральных учреждений, но только на определенной территории. Если мы наложим карту ведомства областных приказов на карту России конца XVII в., то увидим, что областные приказы широким поясом охватывают центр: Новгородский приказ, Костромская, Галицкая, Устюжская чети – Европейский Север, Казанский – Поволжье, Сибирский – Сибирь, Приказ Княжества Смоленского – западнорусские земли, Малороссийский и Великорусский – Украину и южнорусские территории, которыми ведал еще и Разрядный приказ. Учитывая эти обстоятельства, можно понять, почему строительством и содержанием крепостей на Юге занимался не Приказ каменных дел, а Разряд, ямщиками в Сибири – не Ямской, а Сибирский приказ. К числу областных приказов мы с полным основанием можем отнести Приказ Большого Дворца, Монастырский приказ, патриаршие приказы. Все они, как и областные приказы, обладали правом областной экстерриториальности.
Территориальный принцип управления государством был древнейшим, уходил корнями к удельной системе и к рассматриваемому периоду уже стал изживать себя, уступая место отраслевому. Особенно отчетливо это видно на судьбе приказов, ведавших Европейским Севером России. Образование Ратуши привело к изъятию сбора налогов из четей и Новгородского приказа – ведомств, традиционно, с древности, собиравших налоги с Русского Севера и Северо-Востока (Лаппо-Данилевский (1890), с. 455; Милюков (1905), с. 20–32). Не касаясь весьма сложного спора о происхождении и эволюции четей (см.: Милюков (1892), с. 133–151; Сторожев, с. 195–197), отметим, что с начала XVIII в. ни чети, ни Новгородский приказ, как видно из приказной переписки, уже не собирают на своих территориях налоги и фактически прекращают свою финансовую деятельность (РГАДА, 158, 1 (1705 г.), 12, л. 61). Во второй половине XVII в. расширилась на Север и зона компетенций специализированного Разбойного приказа и пришедшего ему на смену Сыскного приказа. С распространением по стране поместной системы земель за пределы центра расширяется и зона деятельности общероссийского Поместного приказа (Веселовский (1916), 2, с. 23–37). Но и в истории распространения власти центральных приказов много противоречивого. Самое главное – не происходило коренного перелома в смысле централизации и унификации. Так, поместная система являлась основой службы многих категорий служилых людей окраин и, естественно, приказы и разряды, которые ведали этой службой и распределяли поместья, вели все бюрократические процедуры с этой землей. Поэтому поместными делами Низовых городов ведал Казанский приказ, в «украинных городах» (Белгород, Курск и др.) этими делами заправлял Разряд. То же самое можно сказать о Посольском, Сибирском и других приказах (Ардашев (1888), с. 184–185).