Vertragsärztliche Zulassungsverfahren, eBook
- -
- 100%
- +
74
Anfechtungsberechtigt sind allerdings nicht die maßgeblichen Organisationen selbst, sondern die von den Beschlüssen betroffenen Leistungserbringer. Voraussetzung der Anfechtbarkeit ist, dass nicht ausgeschlossen werden kann, dass die Mitberatung der sachkundigen Personen das Entscheidungsergebnis beeinflusst hätte.[40] Die sachkundigen Personen haben ein Recht auf Einsicht in die Verfahrensakten der Verfahren, an denen sie beratend mitwirken.[41] Sie erhalten eine Abschrift des vom Zulassungs- oder Berufungsausschuss getroffenen Beschlusses (§ 41 Abs. 5 S. 2 Ärzte-ZV) sowie eine Sitzungsniederschrift über die Tagesordnungspunkte, bei denen sie mitberatend tätig waren (§ 42 S. 4 Ärzte-ZV).
5. Entschädigung und Aufwendungsersatz (§ 140f Abs. 5 SGB V)
75
Gemäß § 140f Abs. 5 SGB V haben die sachkundigen Personen Anspruch auf Reisekostenerstattung, Ersatz ihres Verdienstausfalls sowie einen Pauschbetrag für ihren Zeitaufwand. Sämtliche Ansprüche richten sich gegen die Gremien, in denen sie als sachkundige Personen mitberatend tätig sind (§ 140f Abs. 5 S. 2 SGB V), also entweder gegen den Zulassungsausschuss oder gegen den Berufungsausschuss, die je für sich rechtlich und organisatorisch selbstständig sind.[42] Wirtschaftlich werden diese Kosten damit je zur Hälfte von der Kassenärztlichen Vereinigung einerseits und den Landesverbänden der Krankenkassen und den Ersatzkassen andererseits getragen (§§ 96 Abs. 3 S. 2, 97 Abs. 2 S. 4 SGB V).
a) Entschädigung (Pauschbetrag für Zeitaufwand)
76
Gemäß § 140f Abs. 5 S. 1 SGB V erhält die sachkundige Person einen Pauschbetrag für Zeitaufwand in Höhe eines Fünfzigstels der monatlichen Bezugsgröße (§ 18 SGB IV) für jeden Kalendertag einer Sitzung. Hiermit soll in Anlehnung an § 41 Abs. 3 SGB IV ein Ausgleich geschaffen werden für die im Zusammenhang mit einer Sitzung zusätzlich einzusetzende (Frei-)Zeit, insbesondere für die Vorbereitung der Sitzung.[43] Es handelt sich um einen Entschädigungsanspruch.[44]
b) Aufwendungsersatz
77
Die sachkundigen Personen erhalten Reisekosten nach dem Bundesreisekostengesetz oder nach den Vorschriften des Landes über Reisekostenvergütung. Sie haben drüber hinaus einen Anspruch auf Ersatz des unmittelbar durch eine Sitzung sowie des durch die An- und Abreise zur Sitzung entgangenen Verdienstes analog § 41 Abs. 2 SGB IV.[45] Sie können somit den tatsächlich entgangenen regelmäßigen Bruttoverdienst verlangen, zuzüglich der den Arbeitnehmeranteil übersteigenden Beiträge, die sie als ehrenamtlich tätige Arbeitnehmer nach den Vorschriften des SGB VI über die Beitragstragung selbst zu tragen haben (§ 41 Abs. 2 S. 1 SGB IV).
6. Unterstützung auf Landesebene (§ 140f Abs. 7 SGB V)
78
Gemäß § 140f Abs. 7 S. 1 SGB V werden die anerkannten Organisationen sowie die sachkundigen Personen bei der Durchführung ihrer gesetzlich vorgesehenen Beteiligungsrechte auf Landesebene von den Landesausschüssen nach § 90 SGB V durch geeignete Maßnahmen organisatorisch und inhaltlich unterstützt. Die sachkundigen Personen haben gegenüber dem Landesausschuss insbesondere Anspruch auf Übernahme von Reisekosten, Aufwandsentschädigung und Verdienstausfall nach § 140f Abs. 5 SGB V für jährlich bis zu sechs Koordinierungs- und Abstimmungstreffen sowie für Fortbildung und Schulungen, die gemäß Abs. 7 S. 3 vom Landesausschuss zu unterstützen sind. Koordinierungs- und Abstimmungstreffen sind für eine einvernehmliche Benennung der sachkundigen Personen unabdingbar. Ein Treffen pro Jahr soll bundesweit durchgeführt werden.[46] Fortbildungsveranstaltungen können die Trägerorganisationen der Landesausschüsse, also die Kassenärztlichen Vereinigungen und Krankenkassen, entweder selbst anbieten oder die Teilnahme durch Übernahme von Kosten einschließlich Reisekosten ermöglichen. § 140f Abs. 7 S. 5 SGB V gewährt den sachkundigen Personen einen Anspruch auf derartige Unterstützung.[47]
1. Einführung und Überblick über die gesetzlichen Regelungen
79
§ 96 Abs. 2a SGB V regelt erstmals im Recht der gesetzlichen Krankenversicherung ein Teilnahme-, Informations- und Mitwirkungsrecht der für die Sozialversicherung zuständigen obersten Landesbehörden im Zulassungsausschuss für Ärzte. Ein Recht der obersten Landesbehörden zur Mitentscheidung besteht nicht.[48] Ob die obersten Landesbehörden berechtigt sind, ihr Mitwirkungsrecht auf nachgeordnete Landesbehörden zu verlagern, also von diesen wahrnehmen zu lassen, ist offen.[49] Die durch das TSVG mit Wirkung vom 11.5.2019 in das SGB V aufgenommene Regelung[50] ist dem Mitberatungsrecht von Patientenvertreterinnen und -vertretern gemäß § 140f Abs. 3 SGB V[51] nachempfunden. Es bezieht sich aus verfahrensökonomischen Erwägungen auf die in der gesetzlichen Regelung ausdrücklich aufgeführten Verfahren mit besonderer Versorgungsrelevanz.[52] Da es sich bei § 96 Abs. 2a SGB V um eine verfahrensrechtliche Regelung handelt, kommt diese für alle bei Inkrafttreten des TSVG laufenden Verfahren zur Anwendung, auch soweit zurückliegende Sachverhalte betroffen sind.[53] Die Regelung betrifft nur die vertragsärztliche, nicht die vertragszahnärztliche Versorgung.[54]
80
Das Mitberatungsrecht beschränkt sich auf den Zulassungsausschuss für Ärzte, ein Mitberatungsrecht im Zulassungsausschuss für Zahnärzte ist nicht vorgesehen.[55] Eine Mitwirkung im Berufungsausschuss für Ärzte bzw. Zahnärzte (§ 97 SGB V) ist ebenfalls nicht vorgesehen. Eine entsprechende Anwendung für den Berufungsausschuss kommt nicht in Betracht. Nach der Gesetzesbegründung ist das Mitberatungsrecht der obersten Landesbehörden demjenigen der Patientenvertreter nachempfunden. Für letztere enthält § 140f Abs. 3 S. 1 Nr. 3 SGB V eine ausdrückliche Regelung der Beteiligung in den Zulassungsausschüssen und den Berufungsausschüssen. Aus dem Fehlen einer ausdrücklichen Erwähnung des Berufungsausschusses in § 96 Abs. 2a SGB V kann daher nur folgen, dass ein Mitberatungsrecht im Berufungsausschuss nicht bestehen soll. Auch § 97 Abs. 2 S. 4 SGB V verweist nicht auf § 96 Abs. 2a SGB V.[56]
81
Die Regelung korrespondiert mit dem ebenfalls durch das TSVG eingeführten allgemeinen Antragsrecht der für die Sozialversicherung zuständigen obersten Landesbehörden in den Landesausschüssen gemäß § 90 Abs. 4 S. 4 SGB V. Ziel dieses allgemeinen Antragsrechts ist, dass die Länder versorgungsrelevante Erkenntnisse in den Landesausschüssen bestmöglich zur Geltung bringen können, indem sie berechtigt sind, Beratungsgegenstände auf eigene Initiative auf die Tagesordnung zu setzen. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass die Landesbehörden nicht nur über Kenntnisse über die lokale ärztliche Versorgungslage und die Altersstruktur der vorhandenen Ärzte verfügen, sondern dass ihnen darüber hinaus auch weitere relevante Faktoren für einen bedarfsgerechten Zugang zur ärztlichen Versorgung bekannt sind.[57]
2. Sinn und Zweck der Beteiligung der obersten Sozialversicherungsbehörden der Länder
82
Ausführungen des Gesetzgebers zur ratio legis gerade des Mitberatungsrechts der obersten Landesbehörden im Zulassungsausschuss enthalten die Motive des TSVG nicht. Ein Grund der Regelung dürfte wohl auch in einer Flankierung des ebenfalls mit dem TSVG eingefügten allgemeinen Antragsrechts der obersten Landesbehörden in den Landesausschüssen liegen (§ 90 Abs. 4 S. 4 SGB V).[58] Das Teilnahme-, Informations- und Mitberatungsrecht in den Zulassungsausschüssen ist geeignet, dieses Antragsrecht zu unterstützen, indem die obersten Landesbehörden über die Beteiligung in den Zulassungsausschüssen breitere und tiefere Kenntnisse der regionalen Versorgungssituationen erlangen können. Ob die Länder in der Lage sind, die erweiterten Mitwirkungsrechte effektiv auszuüben und ob mit diesen der Verfahrensökonomie des Selbstverwaltungsgremiums Zulassungsausschuss gedient ist, wird bezweifelt. Zudem könnte es durch die Mitwirkung der obersten Landesbehörden zu einer zunehmenden Politisierung von Versorgungsentscheidungen kommen.[59] Abzuwarten bleibt ferner, wie sich die Vermischung von eigener Mitwirkung im Zulassungsausschuss und Rechtsaufsicht (§ 97 Abs. 5 S. 1 SGB V) über die Geschäftsführung der Zulassungsausschüsse auswirken wird.[60]
3. Rechte und Pflichten der obersten Landesbehörden
83
Das Mitberatungsrecht der obersten Landesbehörden besteht nur bei den in § 96 Abs. 2a S. 1 SGB V ausdrücklich genannten Verfahren, nämlich bei
- Verfahren über die Erteilung einer Sonderbedarfszulassung (§ 101 Abs. 1 S. 1 Nr. 3 SGB V),[61] - Durchführung eines Nachbesetzungsverfahrens (§ 103 Abs. 3a SGB V),[62] - der Besetzung zusätzlicher, auf Grundlage des § 103 Abs. 2 S. 4 SGB V geschaffener Vertragsarztsitze,[63] - Ablehnung einer Nachbesetzung nach § 103 Abs. 4 S. 10 SGB V,[64] - Ermächtigung von Ärzten und Einrichtungen,[65] - Befristung einer Zulassung nach § 19 Abs. 4 Ärzte-ZV[66] und - Verlegung von Vertragsarztsitzen oder genehmigten Anstellungsverhältnissen (§ 24 Abs. 7 Ärzte-ZV).[67]84
Gemäß § 96 Abs. 2a S. 2 SGB V umfasst das Mitberatungsrecht das Recht auf frühzeitige Information über die Verfahrensgegenstände,[68] das Recht zur Teilnahme an den Sitzungen einschließlich des Rechts zur Anwesenheit bei der Beschlussfassung sowie das Recht zur Stellung verfahrensleitender Anträge. Ein Stimmrecht bei der Beschlussfassung gemäß § 41 Abs. 2 S. 1 Ärzte-ZV besteht nicht.[69] Auslegungsschwierigkeiten wirft das Zusammenspiel von § 96 Abs. 2a S. 1 Nr. 2 und Nr. 4 SGB V auf. Nach Nr. 2 der Vorschrift scheint das Mitberatungsrecht und damit gemäß S. 2 der Vorschrift auch das Recht zur Teilnahme an den Sitzungen im Falle eines Nachbesetzungsverfahrens auf das erste Verfahrensstadium beschränkt zu sein, indem gemäß § 103 Abs. 3a SGB V über das „Ob“ eines Nachbesetzungsverfahrens entschieden wird. Die Beteiligung der obersten Landesbehörden soll deren Erkenntnisse über die gegebene Versorgungslage und ihre Vorstellungen über die anzustrebende Versorgungslage im Zulassungsausschuss zur Geltung bringen. Diese Aspekte spielen im Verfahren gemäß § 103 Abs. 3a SGB V eine Rolle, nicht aber bei der Auswahl des konkreten Nachfolgers gemäß § 103 Abs. 4 SGB V, so dass die Nichtbeteiligung der obersten Landesbehörden in dem Auswahlverfahren zunächst konsequent erscheint. Allerdings besteht bei der Ablehnung einer Nachbesetzung nach § 103 Abs. 4 S. 10 SGB V gemäß § 96 Abs. 2a S. 1 Nr. 4 SGB V dennoch ein Mitberatungsrecht. Dort ist geregelt, dass in Nachbesetzungsverfahren, deren Durchführung vom Zulassungsausschuss aufgrund bestimmter, in § 103 Abs. 4 S. 5 Nr. 4, 5 und 6 SGB V geregelter persönlicher Merkmale eines oder mehrerer am Nachbesetzungsverfahren beteiligter Bewerber stattgegeben wurde, das Nachbesetzungsverfahren auch nachträglich noch abgelehnt werden kann, wenn statt des Bewerbers mit den besonderen persönlichen Merkmalen ein anderer Bewerber zuzulassen wäre, der diese Merkmale nicht aufweist. Es erscheint wenig sinnvoll, den Vertreter der obersten Landesbehörden in der Sitzung zu beteiligen, in der über das „Ob“ des Nachbesetzungsverfahrens entschieden wird, ihn zu dem daran anschließenden Auswahlverfahren jedoch erst hinzuzuziehen, wenn eine Entscheidung nach § 103 Abs. 4 S. 10 SGB V konkret im Raum steht. Folglich wird man sagen können, dass jedenfalls in Nachbesetzungsverfahren, an denen Bewerber beteiligt sind, die dem in § 103 Abs. 3a S. 3 Hs. 2 SGB V bezeichneten Personenkreis angehören, der Vertreter der obersten Landesbehörde auch im gesamten Auswahlverfahren nach § 103 Abs. 4 SGB V zur Mitwirkung nach § 96 Abs. 2a SGB V berechtigt ist.
85
Das in § 96 Abs. 2a S. 2 SGB V geschaffene Recht zur Anwesenheit bei der Beschlussfassung wurde in § 41 Abs. 1 Ärzte-ZV noch nicht übernommen. § 41 Abs. 1 Ärzte-ZV muss daher gesetzeskonform dahingehend ausgelegt werden, dass das Mitberatungsrechts des Vertreters der obersten Landesbehörde nicht nur bei der Beschlussfassung, sondern – wie bei Patientenvertretern gemäß § 140f Abs. 3 SGB V – auch bei der vorangehenden Beratung besteht.[70] Eine Verpflichtung der für die Sozialversicherung zuständigen obersten Landesbehörden zur Mitberatung besteht nicht.[71]
86
Wegen der gegenüber den obersten Landesbehörden gebotenen Verfahrenshandlungen kann auf Rn. 73 f. verwiesen werden.
87
Aus dem Fehlen einer § 140f Abs. 5 SGB V fehlenden Regelung über Entschädigung und Aufwendungsersatz ist zu schließen, dass die Kosten der Beteiligung der obersten Landesbehörden im Zulassungsausschuss von den Behörden selbst zu tragen sind. Diese haben auch die Entschädigung bzw. den Aufwendungsersatzanspruch der für sie handelnden Personen autonom zu regeln.
3. Kapitel Das Verfahren vor den Zulassungsgremien
88
Das Verfahren vor den Zulassungsgremien richtet sich nach §§ 96 Abs. 2a, Abs. 4, 97 Abs. 3, 4 SGB V, §§ 36 bis 45 Ärzte-ZV. Soweit diese spezielleren Bestimmungen nicht vorgehen, gilt das SGB X.[1]
1. Allgemeine Rechtsgrundsätze des Verfahrensrechts
89
Die Rechtsordnung kennt übergreifende Verfahrensgrundsätze, die aufgrund ihrer Verankerung im Verfassungsrecht oder als den gesetzlichen Regelungen der verschiedenen Verfahrensarten gemeinsame bzw. vorausliegende allgemeine Rechtsgrundsätze für alle Verfahrensarten Geltung beanspruchen.[2]
a) Verfahrensherrschaft und Verfahrensermessen
90
Das Verfahren vor den Zulassungsgremien ist ein Verwaltungsverfahren im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung. Die von den Zulassungsgremien zu treffenden Entscheidungen (Zulassungssachen i.S.d. § 96 Abs. 1 SGB V) sind ein Teilaspekt des den Kassenärztlichen Vereinigung und den Krankenkassen gemäß §§ 72 Abs. 1, 75 Abs. 1 SGB V übertragenen gemeinsamen Sicherstellungsauftrags.[3] Auch dort, wo der Zulassungsausschuss lediglich auf Antrag tätig wird, bspw. bei Zulassungsentscheidungen, besteht die Verfahrensherrschaft des Zulassungsausschusses, der in einem Verwaltungsverfahren öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehungen gestaltet.[4] Die Gestaltung des Verfahrens liegt grundsätzlich im Ermessen der Zulassungsgremien, soweit nicht spezielle Vorschriften existieren.[5] Dabei haben sie sich am gesetzgeberischen Zweck der einschlägigen Verfahrensnormen, der Eigenart des im Verfahren umgesetzten materiellen Rechts und den Besonderheiten des Einzelfalls zu orientieren. Ein Anspruch auf eine bestimmte Verfahrensgestaltung besteht regelmäßig nicht.[6]
b) Gebot eines fairen Verfahrens
91
Aus Art. 20 Abs. 3 GG (Rechtsstaatsprinzip) ergibt sich der jedem Rechtsschutzverfahren eigene Grundsatz der Fairness. Geboten sind Berechenbarkeit, Rechtsklarheit und Rechtssicherheit.[7] Der Grundsatz gilt auch in nichtrichterlichen Verfahren[8] und verbietet, Verfahrensbeteiligte und Zeugen zu bloßen Objekten des Verfahrens zu machen.[9] Gefordert wird Gerechtigkeit im Verfahren.[10] Aus dem allgemeinen Fairnessgebot lassen sich für das Verfahren vor den Zulassungsgremien verschiedene konkretere Gebote ableiten:
aa) Transparenz und Vorhersehbarkeit
92
Ein Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips ist die Forderung nach Transparenz und Vorhersehbarkeit der Verfahrensführung der Zulassungsgremien. Transparenz bedeutet das Gebot der Vorhersehbarkeit und Nachvollziehbarkeit des Verwaltungshandelns für die Beteiligten.[11] Der Transparenz im Verfahren entspricht materiellrechtlich die Gewährung von Vertrauensschutz.[12] Soweit spezielle gesetzliche Regelungen die Transparenz absichern, sind diese der Beurteilungsmaßstab. Soweit solche Vorschriften nicht existieren, kann auf den Transparenzgrundsatz selbst (Art. 20 Abs. 3 GG) zurückgegriffen werden. Dessen Verletzung kann nur gerügt werden, wenn sich der Verstoß auf das materiellrechtliche Verfahrensergebnis ausgewirkt haben kann.[13]
bb) Gleichbehandlung und Waffengleichheit
93
Ebenfalls im Zusammenhang mit dem Gebot des fairen Verfahrens zu sehen sind das Gebot der Gleichbehandlung und das Streben nach Waffengleichheit der Verfahrensbeteiligten.[14] Das Gebot der Gleichbehandlung verpflichtet die Zulassungsgremien, die einzelnen Verfahrensbeteiligten verfahrensrechtlich grundsätzlich gleich zu behandeln.[15] Das Gleichbehandlungsgebot kann zur Folge haben, dass gleiche Verfahren gegenüber verschiedenen Adressaten nicht unterschiedlich entschieden werden dürfen (Selbstbindung der Verwaltung).[16] Die Gleichbehandlungspflicht wirkt sich vor allem bei Ermessensentscheidungen aus. Ermessensfehlerhaft ist in der Regel eine durch zu starke Formalisierung des Verfahrens bewirkte schematische Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte.[17]
94
Das Gebot der Waffengleichheit verlangt eine zwischen den Beteiligten untereinander und den Zulassungsgremien, also sowohl horizontal als auch vertikal bestehende Chancengleichheit bei der Interessenverfolgung. Diesem Zweck dienen vor allem die noch gesondert anzusprechenden Rechte auf Akteneinsicht und Anhörung,[18] sowie das Recht, Bevollmächtigte, Beistände und Vertreter am Verfahren zu beteiligen.[19]
c) Verhältnismäßigkeit als Verfahrensprinzip
95
Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz entfaltet seine Wirkung, soweit mit dem Verfahren vor den Zulassungsgremien Belastungen für die Beteiligten verbunden sind. Das Verfahrensermessen kann nur im Rahmen der Verhältnismäßigkeit ausgeübt werden.[20] Dies gilt insbesondere für Verfahrenshandlungen, die in Grundrechte eines Beteiligten eingreifen, wie etwa Datenerhebungen und Vorladungen. Aber auch darüber hinaus sind die Zulassungsgremien gehalten, das Verfahren so auszugestalten, dass es im Hinblick auf sein jeweiliges Ziel geeignet und erforderlich erscheint und die Beteiligten nicht zu unverhältnismäßigen Mitwirkungshandlungen oder zeitlichen Belastungen nötigt.[21]
d) Effizienz und Zügigkeit
96
Das Gebot der Effizienz und Zügigkeit von Verwaltungsentscheidungen vereint zwei einander nicht immer bedingende Elemente. Einerseits können durch eine Verzögerung von Verwaltungsverfahren – dies gilt insbesondere für Zulassungs- und Ermächtigungsentscheidungen – nicht nur erhebliche wirtschaftliche Einbußen, sondern auch Rechtsverluste eintreten, so dass eine möglichst zügige Entscheidung wünschenswert ist.[22] Dementsprechend verlangt auch § 9 S. 2 SGB X ausdrücklich eine „zügige“ Durchführung des Verwaltungsverfahrens.[23] Andererseits kann sich eine gründliche Sachverhaltsermittlung und Interessenabwägung auf lange Sicht als effektiver erweisen, da sie zur Vermeidung von Folgerechtsstreitigkeiten beitragen kann. Effizienz darf deswegen nicht mit Schnelligkeit verwechselt werden. Die Gebote der Effizienz und Zügigkeit sind unter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips zu handhaben, was bedeutet, dass auf die Wertigkeit der durch das Verfahren betroffenen Rechtspositionen, die Komplexität des Sachverhalts sowie die zu treffenden Interessenabwägungen Rücksicht zu nehmen ist.[24]
e) Nichtbeteiligung befangener Personen
97
Zu den allgemeinen, verfahrensübergreifenden Grundsätzen gehört auch das Gebot, dass in entscheidungsrelevanter Position keine Personen mitwirken dürfen, bei denen eine Interessenkollision vorliegt. Interessenkollisionen können sich sowohl auf den Verfahrensablauf als auch das Verfahrensergebnis negativ auswirken. Der Grundsatz ist als Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips[25] in § 16 SGB X speziell geregelt.
f) Datenschutz und Geheimhaltung
98
Soweit im Verfahren vor den Zulassungsgremien Informationen aus der privaten oder beruflichen Sphäre des Arztes erhoben werden, stellt sich die Frage nach Datenschutz und Geheimhaltung.[26] Seit ihrem Inkrafttreten am 25.5.2018 gilt die Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.4.2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/G (Datenschutz-Grundverordnung – DSGVO) innerhalb ihres Anwendungsbereichs unmittelbar und verdrängt das deutsche Recht, soweit nicht Öffnungsklauseln vorgesehen sind.[27] Zum Teil wird unter Hinweis auf Art. 168 Abs. 7 S. 1 und S. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) die Ansicht vertreten, der Bereich der Krankenversicherung unterfalle nicht dem originären Kompetenzbereich der EU und damit der DSGVO.[28] Folgt man dem nicht, ist zu prüfen (vgl. § 35 Abs. 2 SGB I), ob die DSGVO zur Anwendung kommt und anschließend zu untersuchen, ob in den jeweiligen DSGVO-Regelungen nationale Öffnungsklauseln enthalten sind, die der deutsche Gesetzgeber für eigene Regelungen genutzt hat. Im Falle von Kollisionen geht das europäische Recht dem nationalen Recht vor.[29] Der Anwendungsbereich der DSGVO ist im Verfahren vor den Zulassungsgremien gemäß Art. 2 Abs. 1 DSGVO sachlich und gemäß Art. 3 Abs. 1 DSGVO räumlich eröffnet. Die Zulassungsgremien verarbeiten als datenschutzrechtlich Verantwortliche i.S.v. Art. 4 Nr. 7 DSGVO personenbezogene Daten der Ärzte i.S.v. Art. 4 Nr. 1 DSGVO. Grundsätzlich ist damit die DSGVO auf die Datenverarbeitung anzuwenden, so dass die Verarbeitung der Daten nach Art. 6 DSGVO gerechtfertigt werden muss, sofern nicht spezifische nationale Regelungen über eine Öffnungsklausel zur Anwendung kommen.
99
Das BSG geht anders vor. Nach seiner Rechtsprechung bedarf es im Hinblick auf die Auffangregelung in § 35 Abs. 2 S. 2 SGB I keiner Vertiefung, ob die DSGVO gemäß § 35 Abs. 2 S. 1 SGB I unmittelbar gilt.[30] Selbst bei unmittelbarer Geltung der DSGVO ergebe sich die Rechtmäßigkeit der Datenverarbeitung aus Art. 6 Abs. 1 lit. c, Abs. 2 DSGVO. Die Verarbeitung personenbezogener Daten ist danach rechtmäßig, wenn sie zur Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung erforderlich ist, der der Verantwortliche unterliegt. Die Kassenärztlichen Vereinigungen und die Zulassungsgremien gehören nach Auffassung des BSG zu den öffentlich-rechtlichen Vereinigungen i.S.d. § 35 Abs. 1 S. 4 SGB I.[31] Die Erhebung und Speicherung von Sozialdaten durch die Kassenärztlichen Vereinigungen sowie deren Übermittlung an die Zulassungsgremien sei nach § 67a Abs. 1 S. 1 SGB X zulässig, da § 285 Abs. 1 und Abs. 3 SGB V die Erhebung, Verarbeitung und Nutzung von Sozialdaten der Ärzte, Psychotherapeuten und Zahnärzte durch die Kassenärztlichen und Kassenzahnärztlichen Vereinigungen regele.[32] Die rechtmäßig erhobenen und gespeicherten Sozialdaten dürfen nur für die Zwecke nach § 285 Abs. 1 SGB V (also auch zum Zweck der Sicherstellung der vertragsärztlichen Versorgung, § 285 Abs. 1 Nr. 2 1. Fall SGB V) verarbeitet werden, für andere Zwecke, soweit dies durch Rechtsvorschriften des SGB angeordnet oder erlaubt ist (§ 285 Abs. 2 S. 1 SGB V).[33]
100
Die Entscheidung des BSG muss man im Ergebnis als richtig bezeichnen, die Begründung ist aber kritikwürdig. § 285 Abs. 1 SGB V rechtfertigt nur die Datenerhebung durch die Kassenärztlichen Vereinigungen und gilt damit nicht für die Zulassungsgremien. Auch der Aufgabenkatalog des § 285 Abs. 1 SGB V umfasst nicht die Zuständigkeiten der Zulassungsgremien. Ob eine Analogie zulässig wäre, ist fraglich, da in § 285 Abs. 3 S. 6 SGB V bestimmte Sicherstellungsaufgaben genannt sind, die ausschließlich die Zuständigkeit der Kassen(zahn)ärztlichen Vereinigungen betreffen, so dass eine planwidrige Regelungslücke schwer zu begründen ist. In Betracht kommt hingegen die Anwendbarkeit der §§ 67 ff. SGB X über die Öffnungsklausel in Art. 6 Abs. 3 S. 1 lit. b DSGVO. Ob die §§ 67 ff. SGB X die Sachverhalte vor den Zulassungsgremien erfassen, ist jedoch umstritten. Dafür müsste es sich bei den zu verarbeitenden Daten um Sozialdaten i.S.v. § 67 Abs. 2 SGB X handeln. Die Daten müssten also von einer in § 35 SGB I genannten Stelle verarbeitet werden. § 35 Abs. 1 S. 4 SGB I nennt als Stellen u.a. die Verbände der Leistungsträger, die Arbeitsgemeinschaften der Leistungsträger und ihrer Verbände und die im Sozialgesetzbuch genannten öffentlich-rechtlichen Vereinigungen. Zu letzteren zählen die Landesverbände der Krankenkassen und die Kassenärztlichen Vereinigungen[34] als Verbände der Leistungserbringer. Aus der Tatsache, dass die Zulassungsgremien von diesen beiden Sozialgeheimnisträgern errichtet und unterhalten werden, wird teilweise die Schlussfolgerung gezogen, es handele sich bei den Zulassungsgremien selber wiederum um eine Stelle i.S.v. § 35 SGB I.[35] Allerdings ist zu bedenken, dass die Zulassungsgremien rechtlich und organisatorisch verselbstständigte eigenständige Behörden sind.[36] Als Arbeitsgemeinschaften der Leistungsträger i.S.v. § 35 Abs. 1 S. 4 SGB I wird man sie ebenfalls nicht ansehen können. Zu den öffentlich-rechtlichen Vereinigungen, zu denen das BSG die Zulassungsgremien zählt, wurden bisher lediglich Körperschaften des öffentlichen Rechts gerechnet.[37] Die Aufzählung der neben den Leistungsträgern Verpflichteten in § 35 Abs. 1 S. 4 SGB V wird als abschließend angesehen.[38] Die Anwendbarkeit der §§ 67 ff. SGB X auf den von den Zulassungsgremien zu gewährleistenden Datenschutz ist daher fraglich.[39]