Manual de derecho procesal constitucional

Entendemos por Derecho Procesal a aquella “rama del ordenamiento público integrada primariamente por las normas que regulan los elementos, instrumentos e instituciones necesarias para lograr, mediante la tramitación de un proceso ante los órganos judiciales, la resolución de los conflictos de índole jurídica que los sujetos enfrentados les trasladen en el ejercicio de su derecho fundamental a la tutela efectiva, para conseguir así la protección de los derechos subjetivos e intereses legítimos que consideren vulnerados”82.

Sin embargo, existen opiniones discrepantes. Es posible distinguir un “discurso procesal” y un “discurso constitucional” respecto a la ubicación de esta disciplina83.

Importantes autores discrepan o relativizan su naturaleza procesal. El profesor alemán Peter Häberle ha sostenido que el Derecho Procesal Constitucional es un “Derecho Constitucional concretizado”84, lo cual “significa necesariamente tomar un cierto distanciamiento de las demás normas procesales”. Ello “no excluye cautelosos préstamos del resto del Derecho procesal”85. En el Perú, esta tesis la comparte el profesor César Landa, quien ha sido magistrado y Presidente del Tribunal Constitucional, al señalar que “(…) el derecho procesal constitucional debe entenderse como un derecho constitucional concretizado, (…)” y, agrega, que “se distancia del derecho procesal general por los fines que cumple”86.

En cierta ocasión el Tribunal Constitucional peruano asumió esta posición, citando expresamente al profesor Häberle87. Sostuvo que “(…) el C.P.Const. tiene que ser entendido como un “derecho constitucional concretizado”. Esto es, al servicio de la “concretización” de la Constitución (RTC 0025-2005-PI y 0026-2005-PI, FJ 15). Ello “significa un distanciamiento de aquellas posiciones positivistas del Derecho y del proceso que han llevado a desnaturalizar la vigencia efectiva de los derechos fundamentales, al hacer depender la eficacia de estos a la aplicación de normas procesales autónomas científicas y neutrales” (STC Exp. N° 04903-2005-PHC/TC, FJ 3).

No compartimos esta opinión. Desconoce el carácter instrumental del Derecho Procesal moderno y que su autonomía no es sinónimo de neutralidad. Por lo demás, ¿alguien denominaría al Derecho Procesal Civil “Derecho Civil concretizado”? ¿O al Derecho Procesal Penal “Derecho Penal concretizado”?

La tesis de Haberle es, sin duda, enormemente sugerente y contiene indudable aciertos, pero el peligro de ese modo de concebir el Derecho procesal constitucional, que puede situar al Tribunal Constitucional fuera de sus funciones, ha llevado a la doctrina a adoptar una posición mayoritariamente contraria88.

Por su parte, Néstor Sagüés considera que se trata de una “disciplina mixta o híbrida”89, pues comprende tanto al Derecho Constitucional como al Derecho Procesal. En sentido similar, se pronuncia Humberto Nogueira, pues entiende que es una “disciplina sustantiva” y también una “disciplina adjetiva”90.

La tesis que compartimos, desarrollada en el presente Manual, acogida especialmente en América Latina, es aquella que lo ubica dentro del Derecho Procesal. Se trata de un derecho instrumental destinado a garantizar lo dispuesto por la Constitución. Como bien señala Almagro Nosete, “mientras que el Derecho Constitucional fundamenta, dado su carácter de primariedad respecto del desarrollo legislativo, todas las demás ramas jurídico-positivas; el Derecho Procesal instrumenta la efectividad judicial de todas las normas jurídicas, sea cual sea su naturaleza”91.

La autonomía del Derecho Procesal Constitucional no significa que el Derecho Constitucional no influya decisivamente en la regulación y funcionamiento de los procesos constitucionales. Su aporte resulta fundamental para el diseño y aplicación de procedimientos ágiles que garanticen la tutela efectiva de los derechos fundamentales y la primacía del principio de supremacía constitucional.

Y es que, como señala Monroy Palacios, la autonomía del Derecho Procesal respecto del derecho material no debe implicar una separación “radical entre ambas disciplinas que lleve al proceso a perder de vista su finalidad principal: la instrumentalidad respecto de la realización de los derechos materiales”92. Esta es la característica del Derecho Procesal en un Estado constitucional y democrático de derecho.

3. Contenido del Derecho Procesal Constitucional

Un debate adicional que se ha suscitado en la doctrina, especialmente por quienes asumen una perspectiva constitucional, se presenta respecto al contenido del Derecho Procesal Constitucional. Así, por ejemplo, Humberto Nogueira distingue una “versión mínima”, una “tesis intermedia”, una “posición amplia” y, finalmente, una “tesis amplísima”93.

A nuestro juicio, el contenido dependerá de la posición que se asuma respecto a la naturaleza del Derecho Procesal Constitucional, es decir, si tiene naturaleza procesal, constitucional o mixta. Nosotros partimos de una perspectiva procesal que reconoce el carácter instrumental de los procesos constitucionales. Y, por ello, consideramos que los aspectos constitucionales que algunos autores incluyen deben seguir siendo estudiados por el Derecho Constitucional.

Néstor Sagués considera que esta disciplina “tiene dos contenidos básicos: los procesos constitucionales y la magistratura constitucional”94. Esta última, añade, puede ser un Tribunal Constitucional u otra magistratura ya “sea judicial, legislativa o se inserte en otra parte del organigrama estatal”95. En sentido similar se pronuncia Rubén Hernández Valle (“la magistratura y los procesos constitucionales”96) y Gumersindo García Morelos al referirse a “los procesos constitucionales (garantías jurisdiccionales) y la magistratura constitucional”97. En cambio, Domingo García Belaunde considera que el contenido es triple: la jurisdicción constitucional donde se examinan los modelos existentes, los procesos constitucionales y los órganos constitucionales98.

Si bien la acción, jurisdicción y el proceso son tres “conceptos básicos”99 del Derecho Procesal, cuando nos referimos al contenido de éste último, el objeto de estudio será el proceso y los órganos que lo conocen y resuelven, es decir, el Poder Judicial. Tratándose del Derecho Procesal Constitucional puede intervenir otro actor: el Tribunal Constitucional. Por ello, es indispensable considerarlo.

Desde esta perspectiva, habrá que incluir las normas que “regulan las organización judicial, es decir, aquellas de carácter orgánico y que se refieren a las clases de juzgados y tribunales, (…), así como las relativas a los presupuestos de jurisdicción y competencia”100. Y es que, como precisa Alvarado Velloso, el objeto de estudio del Derecho Procesal “no es sólo el proceso, considerado en sí mismo, sino también los problemas que le son conexos”; agrega, que para que exista un proceso debe presentarse “imprescindiblemente una relación continua que enlace a tres personas: actor, juez y demandado”101, los cuales también serán objeto de estudio de dicha disciplina102.

A partir de las consideraciones expuestas, entendemos que el objeto de estudio del Derecho Procesal Constitucional son los procesos constitucionales y los órganos jurisdiccionales que los resuelven (Poder Judicial, Tribunal Constitucional o, de ser el caso, ambos). De ahí que compartamos la opinión según la cual el Derecho Procesal Constitucional tiene un contenido doble. Por un lado, el estudio de los procesos constitucionales, y por otro, el análisis de los órganos jurisdiccionales —no políticos— que los resuelven. Así por ejemplo, señala Almagro Nosete que “cuando el objeto del proceso versa sobre Derecho Constitucional, el proceso es constitucional y la rama del Derecho Procesal que se ocupa de estos procesos se denomina Derecho Procesal Constitucional”103.

4. Las injustificadas “dudas” sobre la existencia del Derecho Procesal Constitucional

Muchas veces se prefiere seguir utilizando las expresiones Justicia o Jurisdicción Constitucional. Basta revisar la bibliografía existente para confirmarlo, especialmente en el ámbito europeo. Incluso, algunos autores asumen que en rigor no puede hablarse de un Derecho Procesal Constitucional. Llegan a dudar de su existencia. “Respecto del derecho procesal constitucional, la cuestión se vuelve todavía más espinosa e inquietante, del momento que, mientras de la Constitución se sabe que existe, (…), del derecho procesal constitucional en cambio no se sabe ni siquiera si existe (…)”104. Repasemos algunos de los cuestionamientos efectuados.

Se afirma que el “estudio de la justicia constitucional, (…), no puede circunscribirse a los rígidos esquemas de un derecho procesal” y se agrega que la expresión Derecho Procesal Constitucional favorece “el procedimiento en detrimento de la materia, la forma en detrimento de la sustancia”105. Se considera que la denominación Justicia Constitucional “expresa un contenido más amplio que comprende también el rol ejercitado por los jueces comunes en el ámbito de sus juicios y, especialmente, la teoría y la noción de la Constitución, y la ubicación del Juez constitucional en el ámbito de la forma de Gobierno”106.

Incluso, se estima que un factor relevante es “la diferente sensibilidad con la que los constitucionalistas están dotados —por su estatuto metodológico— teórico— y del que los cultores del proceso carecen”107. Se comenta, que en Italia, “en lugar del término Derecho Procesal Constitucional, (…) se usó con más frecuencia el término Justicia Constitucional, calcado del término justicia administrativa (…)”108.

No compartimos tales opiniones. Por un lado, el Derecho Procesal no es una disciplina rígida. Su carácter instrumental permite modularlo para garantizar la efectividad de las normas materiales objeto de protección. Por ello, tampoco pretende privilegiar las formas, el principio procesal de elasticidad da cuenta de ello.

Además, el estudio de la teoría de la Constitución forma parte del Derecho Constitucional y no de esta rama procesal sin que ello le haga perder relevancia ni autonomía. Asumir que existe una distinta “sensibilidad” entre procesalistas y constitucionalistas implica desconocer que, en la actualidad, el Derecho Procesal en general no puede concebirse más que desde una perspectiva constitucional. Y sostener que se optó por la denominación justicia constitucional como una copia o calco de la expresión justicia administrativa carece de sustento racional. Es continuar una tradición que, por lo demás, está equivocada pues la “justicia administrativa” es, simplemente, Derecho Procesal Administrativo.

A nuestro juicio, los argumentos en contra de la existencia del Derecho Procesal Constitucional no cuentan con solidez suficiente. Por lo general, han sido expuestos por algunos autores que desconocen o restan valor al derecho procesal y que creen —equivocadamente— que aquel se agota en el simple procedimiento. A veces se prefiere quedarse en la tradición a tratar de analizar el Derecho desde una perspectiva más amplia y moderna.

5. El Derecho Procesal Constitucional y el denominado “Derecho Constitucional Procesal”

Un sector de la doctrina —Héctor Fix Zamudio en América Latina y José Almagro Nosete en España109— se ha referido al “Derecho Constitucional Procesal”. Se le concibe como una disciplina distinta que estudia “las instituciones o categorías procesales establecidas por la Constitución”110 al haberse constitucionalizado las “normas procesales, consideradas indispensables para el mantenimiento del imperio de la ley en las sociedades democráticas”111.

Para Fix Zamudio, el destacado procesalista uruguayo Eduardo Couture fue el fundador de esta nueva disciplina. Aquel efectuó sus primeros aportes en su conocido trabajo “Las garantías constitucionales del proceso civil” a través del cual se propuso demostrar que el Código Procesal Civil es “el texto que reglamenta la garantía de justicia contenida en la Constitución”112. Para el citado autor mexicano, el contenido —provisional— del Derecho Constitucional Procesal comprendería “cuatro sectores esenciales que se concentran en las categoría de la jurisdicción; las garantías judiciales; las garantías de las partes, y finalmente, el debido proceso legal”113.

Al respecto, compartimos la opinión de García Belaunde, quien considera que no se trata de una nueva disciplina que cuente con autonomía114. De lo contrario, también serían disciplinas autónomas el Derecho Penal Constitucional, el Derecho Tributario Constitucional, el Derecho Laboral Constitucional o el Derecho Civil Constitucional, pues existen normas penales, tributarias, laborales y civiles que han sido constitucionalizadas.

El hecho que paulatinamente vayan ingresando a la Constitución instituciones que forman parte de otras disciplinas, no amerita hablar de una nueva rama del derecho sino tan sólo reconocer que el marco de referencia de todo el ordenamiento jurídico en un Estado democrático es —y no puede ser de otra manera— la Constitución. Y es que, como correctamente se ha afirmado, todo el Derecho se ha “constitucionalizado”115. Ello foma parte de lo que se denomina la transverzalización del Derecho Constitucional.

IV. FUENTES DEL DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

La doctrina suele entender como fuentes del Derecho “los hechos y los actos jurídicos cuyo resultado es la creación de normas jurídicas”116. Acogiendo este concepto podemos afirmar que las fuentes del Derecho Procesal Constitucional son las mismas que aquellas que dan origen a las demás áreas del Derecho. Sin embargo, adquiere particular relevancia la Constitución, pues, a diferencia de los procesos civiles, penales y laborales, suele regular expresamente los procesos constitucionales. Así lo hace la Constitución de 1993.

Destacan también los tratados sobre derechos humanos que reconocen el derecho a un “recurso sencillo, rápido y efectivo” contra las violaciones a los derechos humanos; la ley —particularmente, el Código Procesal Constitucional y la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional—; y la jurisprudencia, especialmente del Tribunal Constitucional. De ahí que resulte importante examinar cada una de las fuentes que existen en el ordenamiento jurídico nacional y la manera en que crean normas jurídicas de naturaleza procesal que ingresan al Derecho Procesal Constitucional.

1. Constitución

La Constitución es la norma jurídica suprema de nuestro ordenamiento y tiene por finalidad limitar el poder para garantizar los derechos de las personas. Ella, como señala Rubio Llorente, “es fuente del derecho en el sentido pleno de la expresión, es decir, origen mediato e inmediato de derechos y obligaciones y no sólo fuente de las fuentes”117.

El texto constitucional de 1993 regula siete procesos constitucionales a los que denomina “garantías”, diseña la estructura y funciones del Poder Judicial atribuyéndole el control difuso (artículo 138), regula las atribuciones del Tribunal Constitucional, el número y forma de designación de sus miembros, el plazo de duración de su cargo, entre otros aspectos. De esta manera, dicho texto es fuente directa del Derecho Procesal Constitucional.

Además, la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución incorpora una claúsula —tomada de la Constitución española (artículo 10.2)— según la cual los derechos reconocidos por la Constitución “se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”. En base a ello, debe interpretarse que los procesos de tutela de derechos constituyen mecanismos sencillos, rápidos y efectivos para la protección de los derechos humanos, en concordancia con lo dispuesto por la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 7 y 25.1).

El Tribunal Constitucional, en constante jurisprudencia (por ejemplo, la STC Exp. N° 00217-2002-HC/TC), ha ampliado los alcances de la citada norma al considerar que la “interpretación, conforme con los tratados sobre derechos humanos, contiene, implícitamente, una adhesión a la interpretación que, de los mismos, hayan realizado los órganos supranacionales de protección de los atributos inherentes al ser humano y, en particular, el realizado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, guardián último de los derechos en la Región”. Criterio similar fue expuesto en la STC Exp. N° 05854-2005-AA/TC. Así también lo reconoce el artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional.

2. Tratados

En esta materia adquieren particular relevancia los tratados sobre derechos humanos —que tienen jerarquía constitucional, tal como lo ha reconocido el Tribunal Constitucional118—, especialmente el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Además, la citada Convención Americana establece un organismo jurisdiccional de protección —la Corte Interamericana de Derechos Humanos—, cuya jurisprudencia precisa y dota de contenido a los derechos que ella reconoce.

Los tratados no solo desarrollan los alcances de los derechos humanos, sino reconocen el derecho a un recurso sencillo, rápido y efectivo frente a las violaciones de tales derechos. Ello es particularmente relevante para el Derecho Procesal Constitucional y ha conducido a que algunos autores se refieran a un Derecho Procesal Constitucional Transnacional119 y a un “amparo internacional”120 o “amparo interamericano”121.

En efecto, tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 8), la Declaración Americana (artículo 25), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 2.3 y 9.4), y la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 7 y 25.1), reconocen a todas las personas el derecho a un “recurso efectivo” que las amparen contra los actos que lesionen sus derechos humanos. La Corte Interamericana en las Opiniones Consultivas OC-8/87, de 30 de enero de 1987, “El hábeas corpus bajo suspensión de garantías”, y OC-9/87, de 6 de octubre de 1987, “Garantías judiciales en estados de emergencia”, ha señalado que el artículo 7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce al proceso de hábeas corpus y el artículo 25.1 hace lo mismo con el amparo.

De esta manera, para interpretar los alcances del derecho a un “recurso sencillo, rápido y efectivo” no solo habrá que tomar en cuenta lo dispuesto por los tratados sino también la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

En consecuencia, los procesos de hábeas corpus y amparo cuentan con sustento supranacional y, por tanto, no pueden ser limitados ni restringidos a nivel interno. Así lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en constante jurisprudencia, por ejemplo, en el caso César Tineo Cabrera (STC Exp. N° 01230-2002-HC/TC). Tratándose de la procedencia del amparo contra decisiones del Jurado Nacional de Elecciones, el Tribunal ha admitido su procedencia siguiendo el criterio establecido por la Corte Interamericana en el caso “Yatama vs. Nicaragua” (STC Exp. N° 0007-2007-AI/TC, FJ 22). Se ha interpretado el artículo 142 de la Constitución, cuyo texto literal aparentemente impedía su procedencia, haciendo uso del denominado “control de convencionalidad”, cuya “idea central (…) es la de destacar la importancia y la necesidad de utilizar las fuentes del derecho internacional de los derechos humanos contenidas en la Convención americana y en la jurisprudencia de la Corte”122.

3. Legislación: el Código Procesal Constitucional

Hasta el 30 de noviembre del 2004 existía una legislación diversa y dispersa sobre los procesos constitucionales. Así por ejemplo, los procesos de hábeas corpus y amparo estaban regulados por la Ley N° 23506 (9 de diciembre de 1982) y la Ley N° 25398 (9 de febrero de 1992) que la complementaba. Los procesos de hábeas data y acción de cumplimiento estaban desarrollados por la Ley N° 26301 (3 de mayo de 1994), la acción popular por la Ley N° 24968 (22 de diciembre de 1988) y, finalmente, la acción de inconstitucionalidad y el conflicto de competencias, así como la estructura y funciones del Tribunal Constitucional por su ley orgánica, Ley N° 26435 (10 de enero de 1995). Las citadas leyes fueron objeto de diversas modificaciones. Por ello, resultaba indispensable una reforma legal de todos los procesos constitucionales que no solo revise y unifique la dispersa legislación existente, sino que se nutra de la teoría general del proceso. Estos cambios normativos fueron incorporados en el Código Procesal Constitucional.

El 31 de mayo del 2004 se publicó en el diario oficial la Ley N° 28237 que aprobó el primer Código Procesal Constitucional peruano que desarrolla los siete procesos previstos por la Carta de 1993. El Código pretende unificar, fortalecer y modernizar la regulación de estos procesos que no siempre han cumplido con su finalidad de garantizar la vigencia de los derechos humanos y la defensa de la Constitución.

Algunos países también cuentan con leyes especiales, tal como ocurre en Costa Rica con la Ley de Jurisdicción Constitucional, Ley Nº 7135, de 19 de octubre de 1989; en Ecuador, la Ley del Control Constitucional de 1997; en Argentina, la Ley 8369 de la Provincia de Entre Ríos123 y la Provincia de Tucumán que aprobó su Código Procesal Constitucional el 9 de octubre de 1995 (Ley 6944). Y se han planteado algunas propuestas. En Venezuela (1989) se propuso un Anteproyecto de Ley Orgánica de la Jurisdicción Constitucional124, en El Salvador (1995) se elaboró un Anteproyecto de la Ley Procesal Constitucional125, y en Argentina existen propuestas a nivel nacional como el proyecto del diputado Jorge H. Gentile126.

En junio de 1995, seis profesores de Derecho Constitucional, Procesal, Administrativo y Penal se reunieron para elaborar un Anteproyecto de Código Procesal Constitucional, en el marco de la Carta vigente127. Luego de culminarlo lo remitieron a un grupo de abogados especialistas en la materia, jueces, fiscales y profesores, quienes formularon valiosos aportes que fueron tomados en cuenta, y el texto final fue publicado en octubre del 2003. Posteriormente, el 15 de diciembre del 2003 un grupo multipartidario de congresistas lo hizo suyo (Proyecto N° 9371/2003-CR) y lo presentó al Congreso de la República. Más adelante las Comisiones de Constitución y Reglamento y de Justicia y Derechos Humanos emitieron dictamen introduciendo contadas modificaciones y el Pleno del Congreso lo aprobó en la sesión del 6 de mayo del 2004, por setenta y dos votos a favor y ninguno en contra. Días después, el Presidente de la República lo promulgó.

El Código presupone la existencia del Derecho Procesal Constitucional y sistematiza y ordena todos los procesos constitucionales. Además, introduce cambios sustanciales teniendo como límite el marco de lo establecido por la Constitución vigente. Y es que, como lo señala la exposición de motivos del anteproyecto, si se tratara de efectuar cambios constitucionales varias alternativas se hubieran podido plantear. Así por ejemplo, introducir el “certiorari” para acceder al Tribunal Constitucional cuando se trata de los procesos de tutela de derechos o contemplar un proceso amparo de instancia única para cuestionar las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones, las del Consejo Nacional de la Magistratura —actualmente denominada Junta Nacional de Justicia— o las de la Corte Suprema, entre otros aspectos. Ha sido el Tribunal Constitucional el que ha precisado y desarrollado las instituciones incorporadas por el Código; incluso, planteando verdaderas modificaciones al mismo.

Entró en vigencia seis meses después de su publicación: el 1 de diciembre del 2004. Su vigencia planteó varios retos, no solo en el plano académico —donde existen aportes relevantes128—, sino especialmente en el terreno práctico. Por un lado, la necesaria formación y actuación de los jueces que garantice una solución eficaz de estos procesos. De otro, el diseño de un sistema de justicia especializado en materia constitucional, autónomo y creativo que garantice la tutela efectiva de los derechos humanos. Y es que “en definitiva, el Código apuesta a fortalecer el rol de la judicatura en el manejo y resolución de estos procesos constitucionales”129. Recién en el año 2009, a través de la Resolución Administrativa N° 319-2008-CEPJ, publicada en el diario oficial el 28 de enero de 2009, se instauró la especialidad constitucional en la Corte Superior de Justicia de Lima, creándose diez Juzgados Especializados en lo Constitucional, cuya carga procesal sigue en aumento.