Manual de derecho procesal constitucional

Una absurda decisión del Consejo Ejecutivo del Poder Judicial redujo a ocho los Juzgados Constitucionales en Lima130, lo cual generó que cuenten con una elevadísima carga procesal. Asimismo, dispuso la conversión de la Sala de Derecho Constitucional de Chiclayo en Sala Laboral, y del Juzgado Constitucional y Contencioso Administrativo del Cusco y del Juzgado de Derecho Constitucional de Ayacucho en Juzgados Civiles (Resolución N° 415-2014-CE-PJ, de 10 de diciembre de 2014). Es decir, redujo la “justicia constitucional especializada” que existía en pocos distritos judiciales del país a ocho juzgados constitucionales en Lima.

El 2017 se creó en Lima un nuevo Juzgado constitucional debido a lo diversos reclamos presentados (Resolución Administrativa N° 193-2017-CE-PJ, de 31 de mayo de 2017). Posteriormente, la Resolución Administrativa N° 060-2018-CE-PJ, publicada el 07 de marzo del 2018, dispuso que a partir del 1° de abril se cuente con tres juzgados constitucionales transitorios y dos Salas Constitucionales en la Corte Superior de Justicia de Lima.

La elevada carga procesal que ha llevado al colapso a los actuales juzgados constitucionales justificaba, sin duda, contar con estos órganos jurisdiccionales. Y es que para fortalecer la legitimidad del Poder Judicial resulta indispensable que pueda garantizar en forma efectiva los derechos constitucionales. Una medida necesaria era la especialización de las Salas y el incremento de jueces constitucionales.

El Código ha sido objeto de algunas reformas131. Varias trataron de limitar sus alcances. La primera fue la Ley N° 28642, publicada el 08 de diciembre de 2005, que pretendía impedir el amparo contra resoluciones del JNE y, por ello, fue declarada inconstitucional (STC Exp. N° 0007-2007-PI/TC). La segunda fue la Ley N° 28946 que ha restringido el amparo contra normas estableciendo un procedimiento especial para las medidas cautelares —apelación con efecto suspensivo—, e introdujo un procedimiento dilatorio en materia de excepciones y defensas previas. La tercera, la Ley N° 29364 (segunda disposición derogatoria), publicada el 28 de mayo de 2009, dispuso que las demandas de amparo contra resoluciones judiciales deben presentarse ante el Juez y no ante la Sala Civil de la Corte Superior como antes sucedía. La cuarta, la Ley N° 29639, publicada el 24 de diciembre de 2010, referida a los requisitos y trámite de la medida cautelar “en cualquier tipo de proceso judicial, incluidos los procesos constitucionales” (artículo 2), aunque en forma expresa no dispone la reforma de algún artículo del Código. (STC Exp. N° 0005-2016-PCC/TC, FJ 66). Y finalmente, el Decreto Legislativo N° 1393 (2a disposición complementaria modificatoria), publicado el 6 de de setiembre de 2018, que incorpora el artículo 78-A a la Ley General de Pesca, referido a las medida cautelares contra las sanciones administrativas emitidas por el Ministerio de la Producción. Pese a tratarse de un decreto legislativo, regula indebidamente materias reservadas a ley orgánica, como el amparo.

4. Jurisprudencia: el “precedente constitucional”

La jurisprudencia desempeña un rol fundamental en el desarrollo de los procesos constitucionales. Recordemos que el proceso de amparo nació en Argentina en los casos “Angel Siri” (1957) y “Samuel Kot” (1958), resueltos por la Corte Suprema, sin que exista una norma legal o constitucional que lo regule, en base a una interpretación de la Constitución. Esta última adquiere especial relevancia debido a “la mayor presencia de principios generales, de valores susceptibles de distinta interpretación y especificación, de cláusulas generales y de preceptos indeterminados, cuyos significados sólo pueden determinarse en cada caso y en cada momento a través de las concretizaciones resultantes de la interpretación”132.

Esta “concretización” supone “una auténtica creación de un sistema de normas subconstitucionales”133, que ha permitido sostener “que en todos los sistemas con Jurisdicción Constitucional el intérprete judicial crea y formula normas derivadas de la Constitución, bien expresa, bien implícitamente”134. Y es que, como anota Marian Ahumada, la introducción de la “jurisdicción constitucional” impone “otra concepción del ordenamiento jurídico y, a corto plazo, la aceptación de una nueva fuente del derecho: la jurisprudencia constitucional”135.

Además, en los ordenamientos que cuentan con un Tribunal Constitucional, se les reconoce el carácter de intérprete supremo de la Constitución. Así, por ejemplo, lo dispone la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional peruano al señalar que es el “órgano supremo de interpretación y control de la constitucionalidad” (artículo 1)136. Es decir, dado su carácter “supremo”, la interpretación que efectúen se impone con carácter vinculante a todos los órganos judiciales y poderes públicos.

Suelen mencionarse “dos modelos básicos de incorporación de normas de origen judicial al Derecho objetivo. (el) modelo del precedente (propio de los sistemas jurídicos del Common Law) y (el) modelo de la jurisprudencia (característico de los sistemas del Civil Law)”137. La “doctrina del precedente es el vehículo para penetrar en la lógica interna del sistema jurídico norteamericano y en el estudio del derecho desde una óptica dinámica”138. Se trata de un derecho en movimiento, cuyas reglas son creadas por los jueces, y donde los precedentes “configuran derecho nuevo, completan y adicionan el ordenamiento jurídico, y no sólo determinan los criterios de aplicación de las normas preexistentes”139.

En el contexto de un derecho en movimiento, Diego López Medina distingue “clases de sentencias dentro de una línea jurisprudencial”. Se refiere a los leading case o “sentencias hito” para distinguir las sentencias importantes de las que no lo son. A estas sentencias las clasifica como aquellas fundadoras de línea, consolidadoras de línea, modificadoras de línea, reconceptualizadoras de línea y, finalmente sentencias dominantes140.

El “modelo de la jurisprudencia”, más cercano al nuestro, se ha visto alterado por lo dispuesto en el Código Procesal Constitucional (artículo VII) y, especialmente, por el desarrollo efectuado por el Tribunal Constitucional. En efecto, el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional regula el denominado “precedente”. Dispone que:

Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo. Cuando el Tribunal Constitucional resuelva apartándose del precedente, debe expresar los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente.

Se trata de una modalidad singular que pretende establecer un mayor orden y certeza para definir cuándo una decisión del Tribunal Constitucional constituye precedente. No se trata de cualquier sentencia: debe tener carácter de “cosa juzgada” (artículo 6), es decir, haber resuelto el fondo de la controversia (sentencia fundada o infundada). Además, el Tribunal deberá indicarlo en forma expresa, identificando la regla que resulta de observancia obligatoria, para facilitar su aplicación. Con ello, se pretende dotar al sistema de predictibilidad, “coherencia y seguridad jurídica”141. Una modificación del artículo 10 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional (Resolución Administrativa N° 138-2015-P-TC, publicada el 14 de octubre del 2015), dispone que para aprobar un precedente se requieren cuatro votos en el mismo sentido.

A diferencia del precedente, el párrafo final del artículo VI del Código Procesal Constitucional reconoce el carácter vinculante de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que interpreta las reglas y principios constitucionales, sobre lo que resuelva el Poder Judicial. Señala que “los Jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional”142.

El Tribunal ha precisado los alcances de las decisiones dictadas al amparo del citado artículo VI. Las ha denominado jurisprudencia o “doctrina constitucional”. En el caso “Ramón Salazar Yarlenqué” (STC Exp. N° 03741-2004-AA/TC, FJ 42) afirmó que “La jurisprudencia constituye, (…), la doctrina que desarrolla el Tribunal en los distintos ámbitos del derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que va resolviendo”. Posteriormente, en el caso Dirección Regional de Pesquería de La Libertad (STC Exp. N° 04853-2004-PA/TC, FJ 15) desarrolló los alcances de la expresión “doctrina constitucional”143.

De esta manera, el Tribunal Constitucional distingue la doctrina jurisprudencial de los precedentes. Así lo expuso, en el caso Poder Ejecutivo —MINCETUR— con Poder Judicial (STC Exp. N° 0006-2006-PC/TC, FJ 69144). La jurisprudencia constitucional, a diferencia del precedente, “no hace alusión a una norma de efecto vinculante general (…), sino a una repetición de criterios normativos contenidos en sus sentencias, y que (…), debe ser observado por todos los jueces y tribunales”145. Por regla general, “se ha generado doctrina tras la reiteración de posturas en varios casos”; no obstante, en “ocasiones (que no son pocas) se ha creado la misma a partir de un solo caso”146. En cambio, el precedente “está expresado en términos precisos como reglas puntuales y coinciden, o deben coincidir, con el núcleo de los argumentos de la decisión”, la vinculación de la doctrina jurisprudencial “queda sujeta a la distinción entre obiter y ratio (…)”147.

El precedente tiene carácter normativo. Según el Tribunal “(…) tiene por su condición de tal efectos similares a una ley. Es decir, la regla general externalizada como precedente a partir de un caso concreto se convierte en una regla preceptiva común que alcanza a todos los justiciables y que es oponible frente a los poderes públicos” (STC Exp. N° 00024-2003-AI/TC). El “Tribunal, a través del precedente constitucional, ejerce un poder normativo general” (STC Exp. N° 03741-2004-AA/TC, FJ 43), incluso “por encima de la ley porque una ley puede ser derogada por otra” pero un precedente no148. En esta última sentencia sostuvo que:

36. (…) el Tribunal Constitucional tiene dos funciones básicas; por un lado resuelve conflictos, es decir, es un Tribunal de casos concretos; y, por otro, es un Tribunal de precedentes, es decir, establece, a través de su jurisprudencia, la política jurisdiccional para la aplicación del derecho por parte de los jueces del Poder Judicial y del propio Tribunal Constitucional en casos futuros.

Esta afirmación ha despertado justificada polémica “pues posiblemente es la primera vez que la función de sentar precedentes se independiza de la de resolver casos”149.

Desde que entró en vigencia el Código Procesal Constitucional hasta setiembre del año 2019 se han dictado 51 precedentes, la mayoría en procesos de tutela de derechos.

PRECEDENTES EMITIDOS POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

La noción de precedente acogida por el Código (artículo VII) y desarrollada por el Tribunal Constitucional difiere de su antecedente anglosajón. Se trata de una modalidad de precedente adaptado al modelo peruano que ha generado controversia respecto a si afecta la independencia judicial. Para el Tribunal “la competencia legal para dictar precedentes obligatorios no viola el principio de independencia judicial” (STC Exp. N° 0019-2009-PI/TC, FJ 23). Sin embargo, se discute si su vinculación a los jueces solo debe justificarse por razones formales (el respeto a lo dispuesto por el Código, el argumento de autoridad, entre otros) o también debe basarse en criterios sustantivos o materiales (razonabilidad)150.

La existencia de un precedente no significa que la regla establecida se congele en el tiempo. El Tribunal determinará el momento y los alcances del cambio, siempre que se fundamente. Se han presentado casos en los cuales ha cambiado de criterio radicalmente. Por ejemplo, cuando dejó sin efecto el “control difuso administrativo” (caso “Consorcio Requena”, STC Exp. N° 4293-2012-PA/TC). En la experiencia comparada, la revocación de un precedente se conoce como overruling. El Tribunal también ha acogido (STC Exp. N° 3361-2004-AA/TC, FJ 5), la técnica del distinguishing procedente del common law. Ello no implica desconocer lo dispuesto por un precedente. Pretende establecer una “distinción entre los casos para los efectos de subordinar, o no, el caso del juicio a un precedente. (…) requiere, como antecedente lógico, la identificación de la ratio del precedente. (…), se trata de oponer el caso del juicio a la ratio del precedente derivado del primer caso”151.

En ocasiones, ha establecido “precedentes inmediatos”, por ejemplo, en los casos Manuel Anicama (STC Exp. N° 1417-2005-aa/TC), César Baylón Flores (STC Exp. N° 0206-2005-PA/TC) y “Rosalía Huatuco” (STC Exp. N° 05057-2013-PA/TC, FJ 27). También ha fijado precedentes aplicables a casos futuros. Así lo expuso en el caso Juan Carlos Callegari Herazo (STC Exp. N° 090-2004-AA/TC, FJ 5), pues anunció un cambio radical de criterio (prospective overruling), que solo tendrá efectos a futuro. Lo mismo sucedió en el caso Jaime Amado Álvarez Guillén (STC Exp. N° 3361-2004-AA/TC, FJ 5).

La discrecionalidad con la que ha sido utilizado, sus efectos virtualmente idénticos a los de una ley, su aplicación inmediata y a veces diferida sin una sólida justificación, su empleo en sentencias de inconstitucionalidad que se caracterizan por tener efectos vinculantes y que no requieren para ello generar un precedente, entre otros aspectos, han conducido a que este “modelo de precedente” cuente con características particulares que ha despertado cuestionamientos por la forma cómo ha venido siendo aplicado152.

5. Doctrina

Suele ocurrir que sentencias del Poder Judicial o, especialmente, del Tribunal Constitucional citen doctrina nacional o extranjera para fundamentar la decisión adoptada. Si bien esto no significa que la doctrina tenga efecto vinculante, sí resulta relevante reconocer su valor persuasivo para orientar una determinada decisión jurisdiccional. Así por ejemplo, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por Marcelino Tineo Silva y más de 5,000 ciudadanos contra los decretos leyes sobre terrorismo y traición a la patria (STC Exp. Nº 0010-2002-AI/TC), acudió a la doctrina para desarrollar e innovar los tipos de sentencias que podía dictar153.

Lo propio hizo el Tribunal Constitucional cuando en la sentencia recaída en el proceso de amparo interpuesto por Taj Mahal Discoteque contra la Municipalidad Provincial de Huancayo (STC Exp. N° 03283-2003-AA/TC) acudió a la doctrina para definir cuando existe vía paralela. Así sostuvo que “Germán Bidart Campos [“Régimen legal y jurisprudencial del amparo”, Buenos Aires, Ediar, 1968, págs. 186-187], afirma que la vía paralela es todo aquel medio de defensa del que dispone el supuesto afectado con la violación de un derecho constitucional para articular ante una autoridad competente una pretensión jurídica al margen de la acción de amparo”.

En el Perú la doctrina se ha convertido en una fuente recogida con mucha frecuencia por el Tribunal Constitucional para fundamentar con mayor solidez sus decisiones. Ella no es vinculante, aunque cuando se incorpora como argumento de una sentencia adquiere el carácter de la misma. Como tuvo ocasión de indicar el Tribunal “Si bien no podemos afirmar que esta fuente derive de la Constitución, el Tribunal Constitucional y los diversos niveles jerárquicos del Poder Judicial recurren a la doctrina, nacional y extranjera, para respaldar, ilustrar, aclarar o precisar los fundamentos jurídicos que respaldarán los fallos que se sustentan en la Constitución, en las normas aplicables al caso y en la jurisprudencia” (STC Exp. N° 00047-2004-AI/TC, FJ 45).

V. PROCESOS CONSTITUCIONALES

1. Concepto y diferencias con los procesos ordinarios

Entendemos por proceso constitucional, siguiendo al profesor argentino Néstor Sagüés154, aquel proceso diseñado para velar en forma “inmediata” y directa por el respeto del principio de supremacía constitucional o por la tutela de los derechos constitucionales, y cuyo conocimiento puede corresponder a un Tribunal Constitucional, al Poder Judicial o a ambos.

En sentido similar, Rubén Hernández precisa que son aquellos “que resuelven los conflictos de naturaleza constitucional, es decir, donde deba aplicarse directa e inmediatamente la Constitución”155. Por su parte, Gustavo Zagrebelsky considera que “en el proceso constitucional parecen existir dos distintos tipos de bienes jurídicos objeto de tutela: los derechos constitucionales y la constitucionalidad del derecho objetivo”156.

Una opinión distinta fue expuesta por Jesús González Pérez, para quién “será proceso constitucional aquél que conoce el Tribunal Constitucional”157. No la compartimos. No toma en cuenta que existen verdaderos procesos constitucionales que solo se tramitan ante el Poder Judicial. Es una afirmación muy limitada. Solo resultaría aplicable en países que cuentan con Tribunales Constitucionales. Es “la materia constitucional la que genera el proceso constitucional, y no el órgano del caso”158.

Esta denominación fue acogida por el Informe elaborado por la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional designada en el 2001 durante el gobierno del Dr. Valentín Paniagua y en el proyecto de ley de reforma constitucional del 2003 aprobado por la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales del Congreso de la República. Hace lo mismo el Código Procesal Constitucional, cuyo artículo II señala que son fines esenciales de los “procesos constitucionales” garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales.

Los procesos constitucionales se distinguen de los procesos ordinarios, pues su finalidad esencial es tutelar derechos fundamentales y garantizar la supremacía constitucional. Han sido diseñados para cumplir con dicha finalidad. En ocasiones pueden presentarse coincidencias. Por ejemplo, tratándose de una pretensión de reposición por despido discriminatorio, aquella puede ventilarse en un proceso de amparo o en uno laboral. Se trata de procesos distintos. A diferencia del amparo, el proceso laboral no ha sido diseñado única y exclusivamente para tutelar derechos fundamentales, pues permite obtener pretensiones adicionales, como el pago de las remuneraciones devengadas.

El Tribunal Constitucional trató de precisar estas diferencias en la STC Exp. N° 0266-2002-AA, FJ 6, que fue aprobada por mayoría159 con un crítico fundamento de voto160. Su lectura evidencia las dificultades que a veces se presentan para arribar a un consenso en esta materia.

2. Clases de procesos constitucionales

En el derecho comparado podemos distinguir varias clases de procesos constitucionales que cuentan con características distintas.

En primer lugar, aquellos destinados a la tutela de los derechos fundamentales, como sucede con los procesos de amparo, hábeas corpus y hábeas data. En segundo lugar, los procesos de control normativo, ya sean de tipo preventivo —es decir, frente a proyectos de ley o de tratados, como ocurre en España y Colombia—, o reparador, tal como sucede tratándose de la denominada acción de inconstitucionalidad y acción popular. En tercer lugar, aquellos procesos que permiten la solución de un conflicto de competencias —ya sea positivo o negativo— entre dos o más órganos constitucionales o entidades descentralizadas respecto a sus atribuciones previstas constitucionalmente. Y, finalmente, existe un conjunto heterogéneo de procesos que en algunos países se incorporan como competencias de los Tribunales Constitucionales.

A manera de ejemplo, podemos señalar los contenciosos electorales, en Austria, Alemania y Francia, aunque con distintas modalidades161. En Alemania existe un proceso para la declaración de inconstitucionalidad de los partidos políticos. En España durante la II República se estableció que el Tribunal de Garantías Constitucionales conocería de los delitos cometidos por los altos funcionarios del Estado. En Portugal, cuya Constitución fue reformada en 1982162, se ha regulado el control de constitucionalidad por omisión. Y, en Brasil, existe el mandado de injuncao, destinado a “atacar las omisiones ilícitas del legislador”163.

Algunos autores distinguen los procesos constitucionales “típicos” de los “atípicos”164. Dentro del primer grupo, se encuentran los procesos destinados a la tutela de los derechos fundamentales, los de control normativo, y aquellos que permiten la solución de un conflicto de competencias. Los procesos atípicos comprenden a un conjunto diverso de procesos que en algunos países son resueltos por los Tribunales Constitucionales.

En el Perú contamos con siete procesos constitucionales, tres destinados a la tutela de los derechos constitucionales (hábeas corpus, hábeas data y amparo), dos de control normativo (acción popular y de inconstitucionalidad), el conflicto de competencias y la denominada acción de cumplimiento. Esta última, a nuestro juicio, solo puede calificarse como proceso constitucional porque se encuentra en la Constitución, pues su finalidad —en estricto— no es la de proteger derechos ni velar por el principio de supremacía constitucional. Por ello, el Tribunal Constitucional inicialmente señaló que la acción de cumplimiento es un “proceso constitucionalizado” y no es “en estricto un proceso constitucional” (Caso Asociación Nacional de Ex Servidores del Instituto Peruano de Seguridad Social c/ Instituto Peruano de Seguridad Social —ESSALUD—, STC Exp. Nº 0191-2003-AC-TC). Posteriormente, cambió de criterio en la STC Exp. N° 0168-2005-PC/TC.

No se ha previsto alguna modalidad de control preventivo de proyectos de ley o de tratados, para hacerlo sería necesario proceder a una reforma constitucional. Sería una medida conveniente. “El control preventivo de constitucionalidad de los instrumentos internacionales es reconocido en el Derecho constitucional comparado como el pronunciamiento previo de la jurisdicción constitucional antes de formar o ratificar por parte del Presidente de la República un tratado legislativo o un tratado simplificado; lo cual rige en los sistemas constitucionales de Chile, Colombia, España, Alemania, entre otros; esta consideración, (…), requeriría del estudio y propuesta parlamentaria para una reforma constitucional, (…)” (STC Exp. N° 0002-2009-PI/TC, FJ 67).

El control difuso, previsto por el artículo 138 de la Constitución, no es un proceso constitucional. Es una una atribución que corresponde a todos los jueces que les permite, en cualquier tipo de proceso, preferir en un caso concreto la norma constitucional sobre la de inferior jerarquía. Esta atribución también puede ejercerla el Jurado Nacional de Elecciones y, por decisión del Tribunal Constitucional, los árbitros en el contexto de un arbitraje (STC Exp. N° 0142-2011-PA/TC, FJ 26).

3. Principios procesales. ¿Autonomía procesal?

Los principios del proceso, como señala Montero Aroca, son las “ideas base de determinados conjuntos de normas, ideas que se deducen de la propia ley aunque no estén expresamente formuladas en ella”, que constituyen un “elemento auxiliar de la interpretación” y un “elemento integrador de la analogía”165. Su primera misión, señala gráficamente Peyrano, es “servir de faro para que el intérprete (...), no equivoque el camino y olvide que toda solución procedimental propuesta debe armonizar con ellas, so pena de introducir la incoherencia”166.

Estos principios cumplen una “función armonizadora”167, pues dotan al ordenamiento de coherencia en la medida que ayudan al intérprete a resolver aspectos que en muchas ocasiones el legislador no pudo prever. Como anota Daniel Soria, se trata de “directrices orientadoras del operador jurídico (especialmente del juez) en la aplicación, interpretación e integración de las normas”168. Y es que la realidad, siempre plantea situaciones no previstas que un adecuado empleo de estos principios puede ayudar a resolver.

Monroy Gálvez distingue los principios del proceso de los principios del procedimiento169. Los primeros “son aquellos indispensables para la existencia de un proceso, sin ellos éste carecería de elementos esenciales para ser admitido como tal”170, por ejemplo, la imparcialidad e independencia del órgano jurisdiccional, la bilateralidad, etc. En cambio, los segundos “caracterizan e identifican la presencia de un determinado sistema procesal”171. Con otra denominación pero similar contenido, Adolfo Rivas se refiere a los principios esenciales del proceso “sin cuya aplicación no puede considerarse que la resultante sea realmente dicha entidad aun cuando tenga forma o nombre de tal”172 y a los principios constructivos pues “el proceso puede edificarse de distintas maneras en base a diversos principios que por lo general aparecen como opuestos”, por ejemplo, el “principio dispositivo frente al inquisitivo”173.