Manual de derecho procesal constitucional

Cuando nos referimos a los procesos constitucionales es preciso distinguir los principios que los identifican. En el Perú este debate no ha sido muy desarrollado y requiere, sin duda, de análisis más profundos. A nuestro juicio, los procesos constitucionales cuentan con algunas características procesales particulares derivadas de su finalidad de velar por el respeto de los derechos fundamentales y la supremacía constitucional. Ello conduce a que el diseño del procedimiento apunte hacia esa finalidad. En esta dirección, creemos que los principios del procedimiento que los identifican son aquellos que orientan un sistema publicístico y no uno privatístico174. Esta idea de “publicización” del proceso, como la denomina Cappelletti, hace que el juez deba contar con “ciertos poderes de dirección y de control del proceso mismo”175.

La legislación que estuvo vigente hasta noviembre del 2004 no hizo mención expresa al tema. Sin embargo, a lo largo de ella podían apreciarse algunas manifestaciones de los principios que los orientan. Esto sucedía, tratándose de los procesos de tutela de derechos humanos, pues el artículo 8 de la derogada Ley N° 23506 regulaba la denominada “suplencia de la queja deficiente” —denominación de origen mexicano— como una facultad judicial que privilegiaba la tutela de los derechos sobre las formas. Para el Tribunal, esta facultad ha sido “subsumida en el artículo VIII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional” (STC Exp. N° 02589-2017-PA/TC, FJ 2).

El Código Procesal Constitucional incluye un dispositivo (artículo III) que enumera los principios del procedimiento que caracterizan a los procesos constitucionales. Señala que “se desarrollan con arreglo a los principios de dirección judicial del proceso, gratuidad en la actuación del demandante, economía, inmediación y socialización procesales”. Agrega que “el Juez y el Tribunal Constitucional tienen el deber de impulsar de oficio los procesos, salvo en los casos expresamente señalados en el presente Código” y que ellos “deben adecuar la exigencia de las formalidades previstas en este Código al logro de los fines de los procesos constitucionales” (principio de elasticidad). Y si se presenta “una duda razonable respecto de si el proceso debe declararse concluido, el Juez y el Tribunal Constitucional declararán su continuación” (principio pro actione, Cfr. STC Exp. N° 0252-2009, PA, FJ 7). A lo anterior, debe añadirse el principio iura novit curiae previsto por el artículo VIII del Código (Cfr. STC Exp.N° 02094-2005-PA/TC).

Los citados principios tratan de garantizar la vigencia de los derechos fundamentales y la supremacía constitucional. Y es que en los procesos constitucionales “los jueces tienen (...) el deber de controlar la actuación de las partes, a fin de conseguir que en los plazos propuestos se de la respuesta jurisdiccional más idónea, atendiendo a que el derecho discutido no permite respiro ni sosiego (...)”176. Por ello, las nulidades procesales solo deberían declararse en casos extremos.

Cabe resaltar el principio de dirección judicial del proceso que, en palabras de Alcalá-Zamora y Castillo, brinda una solución intermedia entre “el juez-espectador” y el “juez-dictador”, a través de la figura del “juez-director del proceso”177. Como explica Ariano, el juez se convierte en “un sujeto activo tanto en el aspecto formal del proceso como en relación a su sustancia”178, es decir, en un protagonista del mismo (Cfr. STC Exp. N° 005-2005-CC, STC Exp. N° 2876-2005-HC).

Asimismo, el principio de socialización adquiere especial relevancia en los procesos constitucionales, pues en ellos la parte afectada se enfrenta al poder, sea público o privado, y requiere ser tratada de tal forma que el desequilibrio existente sea superado por una actuación judicial que promueva una igualdad sustancial o material que garantice una solución justa179.

Además, el principio de gratuidad facilita el acceso a la justicia de quienes consideran afectados sus derechos o los principios constitucionales (Cfr. STC Exp. N° 06712-2005-HC). De ahí, por ejemplo, que el Código haya establecido que “los procesos constitucionales se encuentran exonerados del pago de tasas judiciales” (quinta disposición final)180.

El principio de economía procesal permite en última instancia el “ahorro de tiempo, gasto y esfuerzo”181 (Cfr. STC Exp. N° 266-2002-AA). Y, finalmente, el principio de elasticidad autoriza “la adecuación del procedimiento a las exigencias de la litis” y concede “una amplia atribución al juez de la potestad ordenatoria”182. En base a este principio el juez constitucional debe adecuar “los requisitos formales exigidos en el proceso constitucional al logro de los fines que este posee”183 (Cfr. STC Exp. N° 01159-2014-HC, FJ 5).

Finalmente, debemos precisar que la denominada “autonomía procesal” del Tribunal Constitucional no constituye un principio procesal y menos una institución necesaria. Fue introducida en Alemania y pretende, como anota Patricia Rodríguez-Patrón, el “perfeccionamiento jurisdiccional que de su regulación procesal realiza el Tribunal Constitucional, más allá de los métodos convencionales de interpretación e integración del Derecho (cuando estos se revelan insuficientes dada la especialidad del proceso constitucional)”184. La autora muestra sus “dudas en cuanto a su utilización como una categoría especifica del Derecho Procesal Constitucional, por la dificultad que implica su detección en la práctica”185.

En el Perú, una anterior conformación del Tribunal Constitucional acudió a la expresión “autonomía procesal” para justificar su competencia creativa en materia procesal, que “(…) le permite tener libertad para configurar el proceso constitucional en aquellos aspectos que no hayan sido intencionalmente regulados por el legislador y que sean necesarios para la adecuada realización de las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y su Ley Orgánica” (STC Exp. 02877-2005-HC/TC, FJ 22). La actual conformación casi no ha utilizado este argumento. Excepcionalmente lo hizo al disponer la “reconversión” de un proceso de cumplimiento en uno de amparo. No fue unánime. Un magistrado evidenció que no era necesario acudir a dicha expresión (RTC Exp. N° 01717-2015-PC, FJ 5).

Según la Constitución (artículo 200), los procesos constitucionales se regulan a través de leyes orgánicas. La “autonomía procesal” es una figura innecesaria. Lo relevante es resaltar el carácter instrumental del Derecho Procesal Constitucional y, a partir de ahí, interpretar y, de ser el caso, integrar las instituciones procesales para cumplir con su finalidad urgente de proteger los principios y derechos constitucionales, garantizando una tutela judicial efectiva.

4. La sentencia constitucional desde la perspectiva del Derecho Procesal Constitucional

Instituciones como las partes, la legitimación, las medidas cautelares, la prueba, los recursos, la sentencia, su ejecución, la cosa juzgada, entre otras, se han originado en el Derecho Procesal. No han surgido en el Derecho Constitucional. Sin embargo, cuando están referidas a controversias de naturaleza constitucional cuentan con algunas particularidades. Esto no significa desconocer su naturaleza procesal e intentar comprenderlas desde una perspectiva exclusivamente constitucional, como en forma equivocada a veces se pretende. Lo importante es tratar de desarrollarlas rescatando su naturaleza instrumental, tomando en cuenta el objeto que pretenden tutelar —derechos fundamentales y supremacía constitucional—, así como garantizar una tutela judicial efectiva.

Una de las instituciones clave en el Derecho Procesal Constitucional es la sentencia. Ella puede tener diversas finalidades, tutelar derechos fundamentales reponiendo las cosas al estado anterior, eliminar una norma del ordenamiento jurídico o determinar cuál es la autoridad constitucional competente. No se trata de una lista cerrada. La sentencia —en los procesos de control normativo— también puede mantener la norma cuestionada disponiendo que se interprete de un modo determinado para reputarla válida, o solicitar la colaboración del Congreso para que se dicte una nueva norma. En estos últimos casos se busca evitar un vacío normativo.

La sentencia que recae en los procesos de tutela de derechos no solo puede estar referida a la solución de una controversia concreta (dimensión subjetiva), sino también contar con una dimensión objetiva que le permite ir más allá del caso. En este último supuesto, nos referimos a los procesos colectivos, a las “sentencias estructurales” o, acogiendo una expresión colombiana, al “estado de cosas inconstitucional”. Por ello, se afirma que la sentencia constitucional constituye una verdadera fuente de derecho186. Sus efectos van más allá del “principio general” reconocido en el ámbito procesal según el cual “la cosa juzgada se limita a las partes del proceso(…)”187. Estas particularidades justifican que el Derecho Procesal Constitucional les brinde un tratamiento especial que examinaremos a continuación.

4.1. Tipología de sentencias

La sentencia, como señala Fairén Guillén, es una resolución jurisdiccional “que pone fin al proceso, o a un estadio del mismo (instancia o casación)”188. El Juez al momento de dictarla debe efectuar un doble análisis de la pretensión. En primer lugar, examinar si cumple con los requisitos de procedencia (“juicio de procedibilidad”); y en segundo lugar, si los supera, declarará que la pretensión es fundada o infundada (“juicio de mérito”)189. De acuerdo con ello, la sentencia podrá declarar improcedente, infundada (sentencia desestimatoria) o fundada la demanda (sentencia estimatoria).

Cuando la sentencia recae en los procesos constitucionales se suele hablar de “tipos” de sentencias. El debate se presenta, especialmente, en los procesos de control normativo. Y es que la inmediata expulsión del ordenamiento jurídico de la norma impugnada por su manifiesta inconstitucionalidad, puede generar vacíos o desórdenes que es imprescindible evitar. La “declaración de inconstitucionalidad” de una norma se presenta cuando aquella presenta un vicio de validez, lo cual no produce automáticamente su “nulidad”. Si esto último sucede, la nulidad puede o no contar con “efectos retroactivos”. Por ello, se debate “tanto la exigencia de que la declaración de inconstitucionalidad vaya acompañada de la nulidad como la conveniencia de limitar los efectos retroactivos de esta declaración y han proliferado toda una gama de tipos de sentencias que en unos casos retoman la idea kelseniana de legislador negativo pero que, en otros, la superan al adoptar (…) decisiones cuasi-legislativas”190.

La tesis formulada por Kelsen asumía que las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad carecían de efectos retroactivos, basándose en la defensa del principio de seguridad jurídica. Señalaba que “sería conveniente, en interés de la propia seguridad jurídica, no atribuir, en principio, ningún efecto retroactivo a la anulación de normas generales”191. Otros ordenamientos, como por ejemplo el alemán, optaron por una posición contraria. En dicho país “inconstitucionalidad, nulidad y eficacia ex tunc se han concebido tradicionalmente como tres eslabones que necesariamente debían integrar una misma cadena”192.

Ante los problemas que una u otra opción podrían generar, a veces se ha planteado que debería ser el propio Tribunal quien determine los efectos de sus sentencias, como ha ocurrido en la experiencia colombiana193. El temor a los vacíos normativos que podrían producirse —incluso el impacto económico si, por ejemplo, hubiera que devolver una importante suma de dinero ante la declaratoria de inconstitucionalidad de un impuesto—, llevaron a que los tribunales constitucionales vayan innovando los efectos de sus sentencias. Dejan de ser única y exclusivamente “legisladores negativos” —como lo proponía Kelsen, pues se limitaban a expulsar una norma del ordenamiento jurídico194—, y se han convertido en verdaderos “legisladores positivos”. Así fueron surgiendo diversos “tipos” de sentencias.

De esta manera, se han desarrollado las “sentencias interpretativas”. Ellas presuponen la aplicación de ciertos principios, en especial, el denominado “conservación de la norma” (se presume su constitucionalidad por proceder de un poder público) y la interpretación conforme a la Constitución (obliga al intérprete a buscar, siempre que sea posible, el sentido de la ley conforme a la Constitución). Tales sentencias, partiendo de la distinción entre “disposición” y “norma”195, establecen el significado constitucional de un precepto determinado.

No existe una tipología uniforme de sentencias de inconstitucionalidad. Un interesante estudio comparativo sobre la actuación de los principales tribunales constitucionales europeos (alemán, italiano, francés, portugués, español, austríaco) propone diferenciar tres grandes tipos:

(…) las decisiones simples, que se limitan a declarar la constitucionalidad o no de la ley, y en este caso, su consiguiente expulsión del ordenamiento. En segundo lugar, las sentencias que resuelven la inconstitucionalidad con la incorporación a la ley de algún elemento normativo, realizada directamente por el Tribunal Constitucional. Y en tercer lugar, las decisiones que no solucionan inmediatamente la invalidez de la ley y llaman a la colaboración del legislador, y por ello suponen la resolución de la inconstitucionalidad por el conjunto de dos decisiones196.

En el Perú, el Tribunal Constitucional, “siguiendo la tipología de sentencias desarrolladas en la jurisprudencia comparada, ha recogido una variedad de fórmulas intermedias entre la simple anulación de una ley o su confirmación de constitucionalidad” (STC Exp. N° 0012-2014-AI/TC, FJ 29). Esto sucedió en el proceso de inconstitucionalidad interpuesto contra los decretos leyes sobre terrorismo y traición a la patria (STC Exp. Nº 010-2002-I/TC)197. Ello se explicaba pues la eliminación de las normas que regulaban el delito de terrorismo hubiera producido un vacío legislativo en materia penal. No hubiera existido norma que regule dicho delito y que pueda aplicarse a los nuevos procesos que debían realizarse para revisar las condenas impuestas en base a decretos inconstitucionales198.

El Tribunal partiendo de la distinción, desarrollada por la doctrina y la jurisprudencia comparada, entre las expresiones “disposición” y “norma”199, innovó los tipos de sentencia que antes había dictado explicando sus alcances y justificando su decisión (STC Exp. N° 0010-2002-I/TC). Veamos:

29 (...) interpretativas. Mediante tales sentencias, los tribunales constitucionales evitan crear vacíos y lagunas de resultados funestos para el ordenamiento jurídico. (...)

30. (...) aditivas, (…) declara la inconstitucionalidad de una disposición o una parte de ella, en cuanto se deja de mencionar algo (“en la parte en la que no prevé que (...)”) que era necesario que se previera para que ella resulte conforme a la Constitución. En tal caso, no se declara la inconstitucionalidad de todo el precepto legal, sino sólo de la omisión, de manera que, tras la declaración de inconstitucionalidad, será obligatorio comprender dentro de la disposición aquello omitido.

31.(...) sustitutivas (…) declara la inconstitucionalidad de una ley en la parte en la que prevé una determinada cosa, en vez de prever otra. (…), la decisión sustitutiva se compone de dos partes diferentes: una que declara la inconstitucionalidad de un fragmento o parte de la disposición legal impugnada, y otra que la “reconstruye”, a través de la cual el Tribunal Constitucional procede a dotar, a la misma disposición, de un contenido diferente, de acuerdo con los principios constitucionales vulnerados. (...).

32.(...) exhortativas, (…), al advertirse una manifestación de inconstitucionalidad en un determinado dispositivo legal, (…), el Tribunal Constitucional solo declara su mera incompatibilidad y exhorta al legislador para que, en un plazo razonable, introduzca aquello que es necesario para que desaparezca el vicio meramente declarado (y no sancionado).

Incluso, el Tribunal puede diferir los efectos de sus sentencias en el tiempo. Lo ha hecho utilizando la expresión “vacatio sententiae”. Se trata de “un equivalente jurisprudencial de la vacatio legis o suspensión temporal de la entrada en vigencia de una ley aprobada” (STC Exp. 0004-2004-CC/TC, FJ 3.3.4). Esto, por ejemplo, sucedió en la STC Exp. N° 0003-2013-PI, 0004-2013-PI y 0023-2013-PI (acumulados). En tal ocasión, declaró inconstitucional la prohibición de la negociación colectiva para incrementos salariales de los trabajadores de la Administración Pública y, por ende, fundada en parte la demanda contra el artículo 6 de la Ley N° 29951, Ley de Presupuesto del Sector Público para el 2013 (punto resolutivo N° 1). Sin embargo, difirió los efectos de su sentencia. Exhortó al Congreso a que “apruebe la regulación de la negociación colectiva acotada, a partir de la primera legislatura ordinaria del periodo 2016-2017 y por el plazo que no podrá exceder de un año, lapso dentro del cual se decreta la vacatio sententiae del punto resolutivo N° 1 de esta sentencia”.

La posibilidad de diferir los efectos de las sentencias del Tribunal, pretende “(…) evitar los efectos destructivos que podría generar la eficacia inmediata de una sentencia que declara la inconstitucionalidad de una ley” (STC Exp. N° 0004-2006-PI/TC, FJ 174, STC Exp. N° 0015-2015-PI/TC, FJ 70). Y es que “todo Tribunal Constitucional tiene la obligación de aplicar el principio de previsión mediante el cual se predetermina la totalidad de las “consecuencias” de sus actos jurisdiccionales. (...), el efecto diferido evita el hecho de corregir un mal creando otro mal” (STC Exp. N° 0024-2003-AI/TC). En Italia, por ejemplo, la Corte Constitucional admite las “sentencias de inconstitucionalidad sobrevenida” que le permite “aplazar en el tiempo los efectos de la declaración de inconstitucionalidad”200.

Una síntesis de los diversos “tipos” de sentencias fue expuesta, con mayor detalle, algunos años después, en la STC Exp. N° 0012-2014-PI/TC, FJ 30 y 32. Veamos:

30. (…) a) Sentencias interpretativas propiamente dichas. STC 0004-1996-AI; STC 0014-1996-AI; STC 0050-2004-AI/0051-2004-AI/0004-2005-PI/0007-2005-PI/0009-2005-PI (acumulados); STC 0019-2005-PI; b) Sentencias reductoras: STC 0015-2001-AI/0016-2001-AI/0004-2002-AI (acumulados); STC 0010-2002-AI; c) Sentencias aditivas e integrativas; STC 0006-2003-AI; STC 0050-2004-AI/0051-2004-AI/0004-2005-PI/0007-2005-PI/0009-2005-PI (acumulados); d) Sentencias exhortativas y de mera incompatibilidad: STC 0009-2001-AI; STC 0010-2002-AI; STC 0023-2003-AI.

(…)

32. Dentro de esta tipología de decisiones intermedias, las sentencias de integración constitucional o llamadas por la doctrina italiana como sentencias manipulativas constituyen una fórmula excepcional que sólo deben ser usadas en casos excepcionales y cuando, “(…) sean imprescindibles a efectos de evitar que la simple declaración de inconstitucionalidad residente en la ley impugnada, genere una inconstitucionalidad de mayores alcances y perversas consecuencias para el Estado social y democrático de derecho; d) Sólo resultan legítimas en la medida de que se argumenten debidamente las razones y los fundamentos normativos constitucionales que, a luz de lo expuesto, justifiquen su dictado; y, e) La emisión de estas sentencias requiere de la mayoría calificada de votos de los miembros del Tribunal Constitucional (STC 0030-2005-AI/TC FJ 61).

Como puede apreciarse, no se trata de una lista cerrada. Se encuentra abierta al desarrollo jurisprudencial, tal como ha sucedido en la experiencia comparada, que ha sido la fuente para introducir este tipo de sentencias.

En los procesos de tutela de derechos fundamentales también se pueden dictar sentencias que no se limitan a las partes del proceso. Así por ejemplo el Tribunal, en el caso Carlos Israel Ramos Colque (STC Exp. N° 2050-2002-AA/TC), declaró fundada la demanda de amparo y dictó un tipo especial de sentencia reconociendo, implícitamente, que dicho proceso no sólo tiene una dimensión subjetiva —solo comprende a las partes— sino también una dimensión objetiva, es decir, “en cuanto es un mecanismo de interpretación de la Constitución”201. En dicho caso, el Tribunal expidió por primera vez una sentencia exhortativa en un proceso de amparo, al detectar que las normas aplicadas no respetaban lo dispuesto por la Constitución202.

Esta modalidad de sentencia también fue dictada en el caso Valentín Chalco Huamán y otros (STC Exp. Nº 0921-2003-AA/TC) y en el caso Enrique Villarán Cordero y otra (STC Exp. Nº 0442-2003-AA/TC, FJ 17). En esta última decisión, se exhortó “al Poder Judicial para que las causas que han merecido atención estimatoria en este Tribunal por la violación de garantías al debido proceso, tengan una atención inmediata, (...)”. El problema que plantean es determinar qué sucede si no se acata la exhortación y en qué medida su incumplimiento afecta la legitimidad del Tribunal Constitucional. Por ello, estas sentencias deben ser utilizadas cuando realmente sea necesario y, además, debe hacerse un cabal seguimiento a su ejecución.

4.2. Efectos supraindividuales de las sentencias de tutela de derechos fundamentales: procesos colectivos y sentencias estructurales

Conforme lo reconoce la teoría y el propio Tribunal las sentencias en los procesos de tutela de derechos “tienen efectos interpartes”. Sin embargo, “dicha regla general admite supuestos de excepción” (STC Exp N° 05811-2015-PHC, FFJJ 47-48). Así en el proceso de hábeas data interpuesto por Julia Eleyza Arellano Serquén (STC Exp. N° 2579-2003-HD/TC), se acogió por primera vez la técnica desarrollada por la Corte Constitucional colombiana sobre el “estado de cosas inconstitucional”203. El Tribunal extendió los alcances de su sentencia más allá de las partes, pues existía una vulneración de derechos fundamentales de mayor trascendencia que requería un tratamiento especial. Un debate adicional, respecto a esta modalidad de sentencias, ha sido determinar la forma de garantizar su efectivo cumplimiento. Las reglas procesales clásicas resultan insuficientes204.

La Corte Constitucional de Colombia, en la Sentencia de Unificación N° 559/1997, desarrolló esta técnica al resolver las demandas de tutela interpuestas por diversos docentes contra los alcaldes municipales de María la Baja y Zambrano (Bolívar), respectivamente, para que puedan afiliarse a una Caja o Fondo de Prestación Social. Los demandantes afirmaban que no recibían las respectivas prestaciones sociales de salud, pese a que se les descontaba el 5% de su salario como aporte al pago de tales prestaciones.

Consideró que “se trata de un problema general que afecta a un número significativo de docentes en el país” (FJ 30) y que ante esta situación debía “emitir una orden a las autoridades públicas competentes, con el objeto de que a la mayor brevedad adopten las medidas conducentes a fin de eliminar los factores que inciden en generar un estado de cosas que resulta abiertamente inconstitucional.” (FJ 31). En este tipo de casos, se aprecia que “la causa de la vulneración no se origina de manera exclusiva en la autoridad demandada y, por lo tanto, su solución exige la acción mancomunada de distintas entidades”205.

Expuso nuevamente esta doctrina en la Sentencia T-153/98, al resolver las demandas de tutela presentadas por diversas personas privadas de su libertad, que cuestionaban el hacinamiento en el que se encontraban los establecimientos penitenciarios. Consideró que el sistema penitenciario colombiano se encontraba en un estado de cosas inconstitucional y, por ello, dispuso que las entidades públicas a las cuales identificaba, debían adoptar las medidas necesarias que contribuyan a solucionar dicha situación (FJ 51). Otro caso importante, sobre el cual volveremos, fue la sentencia dictada a favor de personas desplazadas por la violencia (T-025/04 de 22 de enero).

El Tribunal Constitucional peruano acogió estos criterios en el citado caso Arellano Serquén, una jueza que no había sido ratificada y que solicitaba información sobre su evaluación. Declaró fundada la demanda y consideró que la negativa del Consejo Nacional de la Magistratura —hoy Junta Nacional de Justicia— a entregar la información a todos los magistrados no ratificados constituía un estado de cosas inconstitucional. En el punto resolutivo cuarto dispuso que se remita la sentencia “a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, a fin de que en un plazo de 90 días hábiles a partir de la notificación de ésta, adopten las medidas necesarias y adecuadas a fin de corregir, dentro de los parámetros constitucionales, las solicitudes de entrega de información sobre el proceso de ratificación judicial”. Y en el punto quinto advirtió a los miembros del Consejo “que eviten volver a incurrir en las acciones u omisiones ilegítimas que originaron el presente proceso”.