Manual de derecho procesal constitucional

Nuestro Tribunal extendió los efectos de su decisión a personas que no habían sido parte del proceso pero que eran individualizables: los jueces y fiscales sometidos a ratificación que soliciten dicha información. En este caso concreto, se trató de una especie de “amparo colectivo” que beneficiaba a un número determinable de jueces y fiscales. Dicha modalidad de amparo aparece en la Constitución brasileña de 1988 que introdujo el “mandato de seguridad colectivo” (artículo 5, LXX) y luego se incorpora en Argentina con la reforma constitucional de 1994 (artículo 43, segundo párrafo). Como señala la doctrina procesal aquel “protege derechos difusos, colectivos y derechos individuales homogéneos a través de un procedimiento colectivo. La sentencia produce cosa juzgada erga omnes, beneficiando a todas las personas que estén en la misma situación (miembros del grupo)”206. Se trata de una manifestación de la dimensión objetiva de los procesos de tutela de derechos fundamentales, que dota a las sentencias de un efecto que trasciende a las partes207.

En estricto, las sentencias dictadas por la Corte Constitucional de Colombia que declaran un estado de cosas inconstitucional, pueden asimilarse a la categoría de “sentencias estructurales”. A través de ellas “los jueces hacen un importante esfuerzo para darles efectividad a los enunciados constitucionales, cuando constatan la existencia de desconocimientos generalizados, recurrentes y graves de los derechos humanos”; tienen como probable antecedente a “los structural injuctions de la jurisprudencia estadounidense”208. Se caracterizan porque “el juez se habilita, (…), para definir cómo deben actuar las autoridades con miras a garantizar el ejercicio efectivo de esos derechos, en asuntos que han sido gravemente descuidados por ellas, y, en consecuencia, expide órdenes que exceden las coordenadas interpartes de los casos que originaron las respectiva sentencia, y que apuntan a resolver el problema generalizado que se ha detectado”209.

Una definición muy precisa señala que tales sentencias “son decisiones judiciales que, con el propósito de asegurar la protección efectiva de los derechos de extensos grupos de personas, ordenan el diseño y la implementación de políticas públicas por parte del Estado”210. Incluso, el citado autor distingue las sentencias recaídas en procesos colectivos de las “sentencias estructurales”.

Las sentencias estructurales se diferencian del amparo ordinario (i) por el gran número de personas cuyos derechos son objeto de protección judicial; (ii) por la causa generadora de la violación de derechos, que suele consistir en el acaecimiento de un bloqueo institucional; (iii) por la complejidad de las órdenes emitidas en la sentencia y, finalmente; (iv) porque, en los casos más representativos de este tipo de decisiones, la aprobación de la sentencia en vez de dar por concluido el proceso judicial da inicio a una fase subsiguiente durante la cual se evalúa el cumplimiento de las órdenes impartidas211.

Y es que el objetivo de las sentencias estructurales es “asegurar la protección no solo del titular que ha acudido al proceso, sino de todas las personas que se encuentran en una situación análoga al demandante. (…), persigue resolver aquella situación social que la ha producido y que compromete a un grupo más amplio de personas”212.

El Tribunal Constitucional, sin hacerlo explícito, se acercó a esta modalidad de decisiones en la STC N° 0853-2015-PA/TC, caso “Marleni Cieza Fernández y otra”. El caso involucraba a dos jóvenes que querían seguir estudios secundarios en un colegio de educación regular en Utcubamba, Amazonas. Ellas tenían 18 y 19 años. Querían matricularse en primero de secundaria en la institución Educativa 16957 Jesús Divino Maestro, del Caserío La Flor, distrito de Cumba, provincia de Utcubamba. Las autoridades educativas se negaron porque superaban la edad límite de 17 años. Debían matricularse en un colegio para adultos en un lugar muy distante. Para llegar al colegio de adultos debían caminar, cada día, dos horas y luego dos horas adicionales en movilidad. El Tribunal consideró que se había vulnerado el derecho a la educación de las demandantes y ordenó que se les incluya como estudiantes de primero de secundaria de la institución Educativa 16957 Jesús Divino Maestro. Es decir, resolvió el caso concreto (dimensión subjetiva) a favor de las demandantes.

Sin embargo, el Tribunal fue más allá del caso concreto: estableció pautas para garantizar el acceso a la educación de personas de extrema pobreza del ámbito rural. Declaró un “estado de cosas inconstitucional”. Ordenó al Ministerio de Educación “el diseño, propuesta y ejecución de un plan de acción que en un plazo máximo de cuatro años (…), pueda asegurar la disponibilidad y accesibilidad a la educación de niños, adolescentes y mayores de edad de extrema pobreza del ámbito rural, empezando por los departamentos de Cajamarca, Amazonas, Ayacucho y Huancavelica”. Dispuso que “el Poder Ejecutivo, en coordinación con el Legislativo, realice las gestiones pertinentes que tiendan al aseguramiento de dicho plan de acción”. Y que “el Ministerio de Educación informe al Tribunal Constitucional, cada 6 meses, el avance de lo dispuesto en la presente sentencia”.

Otra sentencia, en la cual el Tribunal dictó diversas órdenes para tratar de revertir la situación de afectación de derechos fundamentales, ante la “ausencia de una efectiva vigencia del derecho a que el Estado se comunique oficialmente también en lenguas originarias, en las zonas del país donde ellas son predominantes”, fue el caso de la señora “María Antonia Díaz Cáceres” (STC Exp. N° 0889-2017-PA/TC). Se trataba de una persona quechuahablante que debido a tal condición veía limitado el ejercicio de sus derechos.

El Tribunal peruano bajo la expresión “estado de cosas inconstitucional” ha comprendido a los procesos colectivos (caso “Julia Arellano Serquén”) y se ha acercado a los procesos estructurales (caso “Marleni Cieza Fernández y otra”, caso “María Antonia Díaz Cáceres”). Reconociendo los aportes de estas sentencias, una de las mayores dificultades que presentan —como anota María Victoria Calle— son las limitadas capacidades de los jueces para garantizar su efectivo cumplimiento213. Por ello, la Corte colombiana:

(…) ha ideado dos mecanismos para vigilar el cumplimiento efectivo de las órdenes impartidas en las sentencias estructurales: las salas y los autos de seguimiento. Las salas de seguimiento están constituidas por agentes de la sociedad civil, expertos, interesados en la situación que fue objeto de la sentencia y algunos miembros del Gobierno. En estas salas de seguimiento se analizan los informes presentados por las autoridades concernidas para verificar los avances alcanzados en el cumplimiento de la sentencia y se discuten temas relacionados con ese cumplimiento. Los autos de seguimiento, por su parte, son decisiones que profiere la Corte, a partir de la información que recibe de las salas, con el fin de visibilizar alguna particularidad en el proceso de ejecución de la sentencia, o en los que hace observaciones al Ejecutivo por la implementación parcial o defectuosa de los elementos constitutivos de la sentencia214214.

Un caso relevante fue la sentencia colombiana dictada a favor de personas desplazadas por la violencia (T-025/04 de 22 de enero). En tal ocasión dictó diversas órdenes que implicaban: a) “Crear un plan de acción en el término de tres meses con el fin de superar el estado de cosas inconstitucional”, b) “Fijar la dimensión del esfuerzo presupuestal —es decir, estimar los recursos requeridos— para la realización del plan de acción, diseñar mecanismos para obtener los recursos y prever planes contingentes en caso de que estos no se obtuvieran de inmediato”, y c) “Entre tanto, satisfacer los derechos mínimos de la población desplazada, como ayuda humanitaria” 215.

En estos casos, el diseño procesal destinado a garantizar la ejecución de una sentencia debe contar con algunas particularidades. Previamente habría que determinar ¿a quién le corresponde verificar su cumplimiento?, es decir, ¿quién será el “juez de ejecución”? ¿el juez de primera instancia o el Tribunal Constitucional? Aquí habría que hacer una distinción. La ejecución de la sentencia en el caso concreto (dimensión subjetiva) le corresponde al juez de primera instancia, por ejemplo, para ordenar que se reponga a un trabajador arbitrariamente despedido. En cambio, tratándose del “estado de cosas inconstitucional” o de una “sentencia estructural” la labor debería corresponderle al Tribunal Constitucional (dimensión objetiva). En este último caso, para verificar su cumplimiento se requieren medidas especiales que carecen de regulación. Algunas sugerencias formulamos a continuación.

Los mandatos establecidos por la sentencia que declara un estado de cosas inconstitucional deberían ser lo más claros y precisos posibles, determinando los sujetos obligados a su cumplimiento, evitando fijar “plazos razonables” —deberían ser plazos concretos que puedan medirse— y excluyendo genéricas declaraciones de “buenas intenciones”. Andrés Gutiérrez distingue tres tipos de órdenes en función del “grado de ingerencia de los tribunales en el ejercicio de las competencias asignadas a otras autoridades”: declarativas, dialógicas y unidireccionales216.

El Tribunal debería implementar un registro o base de datos de todas aquellas sentencias en las cuales se establecen este tipo de mandatos que van más allá de las partes, así como una Oficina, a cargo del seguimiento que reporte al Tribunal periódicamente los supuestos de incumplimiento. Este registro y reporte periódico debe ser público y estar en la página web del Tribunal. La publicidad es esencial para que la ciudadanía verifique el nivel de cumplimiento de los mandatos por los sujetos obligados que, por lo general, son instituciones públicas.

Adicionalmente, sería indispensable que se elabore una “línea de base” e identifiquen “indicadores de cumplimiento” que constituyan el marco de referencia para evaluar los avances periódicos en la ejecución de la sentencia. Aquí debería incluirse la evaluación de la ejecución presupuestal cuando un mandato del Tribunal implique gastos del Estado, a fin de determinar en qué medida se viene cumpliendo y se respetan los plazos establecidos. Las medidas coercitivas deberían aplicarse cuando se verifique que luego de efectuados los requerimientos correspondientes, los sujetos obligados no han cumplido con los mandatos de una sentencia. La inclusión en la memoria anual del Tribunal del nivel de cumplimiento de estas sentencias nos parece clave, pues no resulta suficiente la imposición de medidas coercitivas. En estos casos, es crucial el escrutinio público. Todo ello con la finalidad que el problema estructural violatorio de derechos fundamentales detectado por el Tribunal sea enfrentado en forma integral y resuelto de la manera más adecuada, lo cual implica un trabajo conjunto y responsable de diversas instituciones.

En el Perú, un paso importante ha sido la creación de la Comisión de Seguimiento y Cumplimiento de Sentencias del Tribunal Constitucional, mediante Resolución Administrativa N° 054-2018-P/TC, instalada el 11 de junio del 2018.

4.3. Cosa juzgada “constitucional”

La cosa juzgada “supone, fundamentalmente, la inimpugnabilidad de la sentencia”217. Suele distinguirse en formal y material: “la cosa juzgada formal se refiere al interior del proceso (de un proceso determinado) y la cosa juzgada material se refiere a las relaciones de ese proceso ya resuelto; de vincular a otro proceso en curso; efecto exterior al primer proceso”218.

La sentencia recaída en un proceso constitucional que ingresa al fondo de la cuestión (fundada o infundada) produce efectos de cosa juzgada material. Según el Tribunal, “la sentencia firme recaída en una acción de garantía, es una resolución final con autoridad de cosa juzgada, inmutable” (STC Exp. N° 104-2001-AA/TC). Por ello, el artículo 6 del Código Procesal Constitucional señala que “En los procesos constitucionales solo adquiere la autoridad de cosa juzgada la decisión final que se pronuncie sobre el fondo”. Y no solo comprende el “fallo, como tradicionalmente se ha estimado, sino (…) también los fundamentos jurídicos en virtud de los cuales se determina la inconstitucionalidad” (STC Exp. N° 0005-2007-PI/TC, FJ 44, y STC Exp. N° 0001-2018-PI/TC, FJ 9).

Además, el Derecho Procesal desarrolla los “límites objetivos y subjetivos” de la cosa juzgada. Se suele afirmar que “la cosa juzgada se extiende a todas aquellas cuestiones que han sido debatidas en el proceso y decididas por la sentencia”219 (límites objetivos). Y solo vincula a las partes del proceso: el “principio general es que la cosa juzgada se limita a las partes del proceso; la sentencia dictada entre dos personas no perjudica ni beneficia a las demás (…)”220(límites subjetivos).

Una novedad introducida por la STC Exp. N° 0006-2006-CC/TC, FJ 70, fue la denominada “cosa juzgada constitucional”, según la cual ella solo existirá cuando la sentencia de amparo respete los criterios establecidos por el Tribunal Constitucional221. Esta expresión acoge una denominación de origen colombiano, aunque con un sentido distinto, y merece una cuidadosa evaluación y determinación de su real significado para dotarla de utilidad.

El artículo 243 de la Constitución colombiana señala que “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”222. La Corte Constitucional en la sentencia C-1213/01, de 21 de noviembre de 2001, precisó que aquella “significa no solamente el carácter definitivo e incontrovertible de las sentencias (…), sino la prohibición a todo funcionario y organismo de reproducir las normas que la Corte haya declarado inexequibles por razones de fondo mientras permanezcan vigentes los mandatos constitucionales con los cuales se hizo el cotejo”. Y, en la C-069/13 de 13 de febrero de 2013, señaló que “La cosa juzgada constitucional se puede definir como el carácter inmutable de las sentencias de la Corte Constitucional, cuyo principal efecto es que una vez esta Corporación se ha pronunciado de fondo sobre la exequibilidad de un determinado precepto, no puede volver a ocuparse del tema”. Incluso “la misma puede ser absoluta o relativa —explicita o implícita—, formal o material y aparente o real” (C-0008/17, de 18 de enero de 2017). El Tribunal Constitucional peruano le ha dado un diferente significado.

La expresión “cosa juzgada constitucional” fue utilizada por el Tribunal Constitucional para justificar la declaración de nulidad de innumerables sentencias dictadas irregularmente por el Poder Judicial a favor de casinos y tragamonedas, que desconocieron una sentencia de inconstitucionalidad y un precedente. Lo hizo en un proceso competencial (STC Exp. N° 0006-2006-CC/TC) al que se acudió, entre otras razones, pues el plazo de prescripción para cuestionar tales resoluciones judiciales a través de un proceso de amparo había vencido. El Tribunal encontró así una vía para anular sentencias irregulares después de varios años.

Sin embargo, dejó la sensación que para hacerlo se estaba desestabilizando el sistema jurídico que establece plazos de impugnación, generando inseguridad jurídica. Como anota Monroy Gálvez, con esta sentencia el Tribunal se convirtió en “el único órgano en el país que puede concederle a las resoluciones la autoridad de cosa juzgada”223. Posteriormente, en uno de sus precedentes (STC Exp. 05961-2009-PA/TC) amplió el plazo de prescripción, en forma excepcional, para cuestionar las resoluciones judiciales dictadas irregularmente que permitían la importación de vehículos usados. Así relativizaba nuevamente el concepto de cosa juzgada. Una interpretación que no compartimos.

Donde sí se presentan situaciones especiales, es cuando nos referimos a los “límites subjetivos de la cosa juzgada”. Según la teoría procesal, ella solo vincula “a quienes fueron partes del proceso en que se dictó la sentencia (…), no puede beneficiar ni perjudicar a los terceros que han sido ajenos al proceso”224. Ello no sucede cuando se dictan: (a) sentencias estructurales, (b) sentencias colectivas, (c) aquellas que declaran un “estado de cosas inconstitucional”, (d) se establece un precedente constitucional, y (e) en las sentencias recaídas en los procesos de control de normas. En tales supuestos, sus efectos van más allá de las partes.

Así, por ejemplo, tratándose de los alcances de la cosa juzgada recaída en los procesos de control de normas, el Tribunal ha recordado que “A diferencia de lo que sucede en otros órdenes procesales, la determinación del efecto de la cosa juzgada material (…) no admite una formulación sobre la base de límites subjetivos, (…), en la medida en que se trata de un proceso objetivo, con efectos erga omnes, pero cuyo acceso (legitimación activa) está restringido, (…), a determinados sujetos procesales (…)” (STC Exp. N° 0015-2012-PI/TC, FJ 38).

Criterio similar reconoce la doctrina al señalar que “existen elementos que permiten concluir esa eficacia ultra partes de la cosa juzgada: de un lado, los legitimados para interponer el recurso de inconstitucionalidad (…) —y que no son partes en sentido estricto— no ostentan un verdadero derecho a la acción, de manera que la extensión del efecto de cosa juzgada no redunda aquí en un menoscabo del derecho a no ser perjudicado en una por una decisión adoptada en un proceso del que no se ha sido parte; de otro, (…), estos procesos están al servicio de la tutela del orden objetivo –del orden constitucional-(…)”225.

A nuestro juicio, la expresión “cosa juzgada constitucional” solo tiene sentido si entendemos que es aquella que identifica a las sentencias recaídas en los procesos constitucionales resueltos por el Tribunal Constitucional, pues contra ellas no procede medio de impugnación alguno (ni siquiera procede el amparo contra amparo conforme a la jurisprudencia constitucional) y porque, como hemos mencionado, sus efectos se extienden más allá de las partes.

VI. ÓRGANOS JURISDICCIONALES ENCARGADOS DE RESOLVER LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES Y GARANTIZAR LA SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL

Ha existido un importante debate en torno a quién debe ser el garante o defensor de la Constitución y, por ende, quién debería resolver los procesos constitucionales. Como señala Pablo Pérez Tremps, se han presentado posturas “judicialistas”, que han propuesto que el encargado de hacerlo sea un órgano jurisdiccional, y posturas “antijudicialistas” que consideran que dicha atribución le corresponde a los órganos políticos, sea el Congreso o el Poder Ejecutivo226 (control político).

Es interesante recordar la célebre e histórica polémica desatada hacia 1931 entre Hans Kelsen227 y Carl Schmitt228. Kelsen propuso la creación de un Tribunal Constitucional encargado de la defensa de la Constitución, posición que fue criticada por Schmitt para quien el “protector de la Constitución” debía ser el Presidente del Reich y no un órgano jurisdiccional. En dicha controversia, anota Lombardi, “subyacen perfectamente expresadas, dos concepciones de fondo radicalmente opuestas, que ahondan sus raíces en dos maneras muy distintas de entender el Estado, la Constitución y, por supuesto, el derecho”229.

La posición que ha prevalecido es la que apuesta por un control jurisdiccional de los actos de los “órganos legislativos”230. Existe consenso en atribuir el control de las normas a los órganos jurisdiccionales, aunque subsiste el cuestionamiento a su legitimidad democrática para resolver tales controversias. También se discute si es indispensable crear un Tribunal Constitucional —modelo europeo— o esta atribución puede estar a cargo del Poder Judicial —modelo norteamericano—, incluso creando para ello Salas Especializadas al interior de dicho órgano jurisdiccional. Hay que tomar en cuenta que tanto el modelo europeo como el norteamericano “(...) responden a ideologías y culturas jurídicas muy diferentes (...)”231. Sí resulta evidente que no puede hablarse de un verdadero Derecho Procesal Constitucional si el encargado del control es un órgano político, ya sea el Ejecutivo o el Congreso.

Pese a las diferencias entre ambos modelos, dado que se distingue “la declaración de inconstitucionalidad de una norma de sus efectos jurídicos, (…) puesto que puede determinarse que deje de ser aplicada, o bien, que sea eliminada del orden jurídico”232, se aprecian notables aproximaciones e influencias. En efecto, “el Tribunal supremo de Estados Unidos es ahora el juez especial de las grandes cuestiones de constitucionalidad, semejante a los tribunales constitucionales europeos, y, (…), la introducción del control de las leyes a través de cuestiones prejudiciales de constitucionalidad ha situado a los tribunales constitucionales europeos en el circuito de la justicia ordinaria, con resultados asimilables en muchos aspectos a los del sistema estadounidense”233.

Además, los actuales tribunales constitucionales son distintos al original modelo “kelseniano” o “austriaco” original. Se han ido acercando paulatinamente al modelo americano. Ello explica que se afirme que:

Salvo el aspecto estructural de jurisdicción concentrada y algunos otros de carácter procesal, los actuales tribunales constitucionales responden más bien al esquema norteamericano de la judicial review. Son varias las transformaciones relevantes sufridas por el primitivo modelo austriaco, pero tal vez el elemento más decisivo que expresa el abandono de la óptica kelseniana, (…), se cifra en el contenido mismo del documento constitucional, que ha dejado de ser una norma sólo organizativa o procedimental para convertirse en una norma principial (…). Y, en segundo lugar, (…) la apertura de la justicia constitucional a los discursos aplicativos, a la resolución de casos concretos (…)234.

Coincidimos con tal afirmación. En la actualidad, el concepto de Constitución y la forma de interpretarla no es aquel que en su momento asumía Kelsen —un destacado “positivista”— y, además, la principal atención de un Tribunal Constitucional —por ejemplo, en el caso peruano— es la resolución de procesos de tutela de derechos, especialmente, de procesos de amparo, pues es el mayor número de casos que llegan a su conocimiento.

1. Poder Judicial: el modelo “americano”

En 1803, en el famoso caso “Marbury v. Madison”, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos consagró la atribución del Poder Judicial de ejercer la judicial review o control difuso, pese a no estar prevista expresamente por la Constitución de 1787. Anota el profesor Mark Tushnet que el “término Judicial Review se refiere a la práctica jurídica de darle a las cortes el poder de determinar si una norma se encuentra conforme con los requisitos de la Constitución, (…)”235. Es decir, el objeto principal de evaluación judicial son las normas.

Suelen mencionarse antecedentes, de discutible alcance, en Inglaterra. Nos referimos al caso “Bonham” (1610) resuelto por el juez Coke, respecto al cual se ha dicho que “Resulta difícil, (…), valorar hasta qué punto el dictum «constitucional» de Coke puede considerarse como un genuino precedente del control judicial de las leyes”236.

También se recuerdan decisiones de tribunales de estados que declararon inconstitucionales algunas leyes estatales “durante la época de la Confederación, ya fuera en virtud de una constitución estatal o de un tratado predominante con arreglo a la competencia federal en materia de asuntos exteriores, por imperio de los artículos de la Confederación”237. Se menciona, por ejemplo, el caso “Trevett vs. Weeden”, 1786, resuelto por la Suprema Corte de Rhode Island238.

Y es que la judicial review no surgió de un momento a otro. Fue “el resultado de una paulatina construcción histórica”239. Así, Alexander Hamilton en un artículo publicado en 1788 (Edición de McLean, Nueva York, LXXVIII), que luego formaría parte de “El Federalista”, afirmaba que “ningún acto legislativo contrario a la Constitución puede ser válido” y agregaba que:

La interpretación de las leyes es propia y peculiarmente de la incumbencia de los tribunales. Una Constitución es de hecho una ley fundamental y así debe ser considerada por los jueces. A ellos pertenece, por lo tanto, determinar su significado, así como el de cualquier ley que provenga del cuerpo legislativo. Y si ocurriere que entre las dos hay una discrepancia, debe preferirse, como es natural, aquella que posee fuerza obligatoria y validez superiores; en otras palabras, debe preferirse la Constitución a la ley ordinaria, la intención del pueblo a la intención de los mandatarios240.