Klimaschutzrecht für Wirtschaft und Kommunen

Literaturverzeichnis

1. Kapitel Völkerrecht

1

Da es sich hier um ein Praxishandbuch handelt, werden die völkerrechtlichen Grundlagen des Klimaschutzes nur insoweit dargestellt, als sie konkreten Einfluss auf das Klimaschutzrecht in Deutschland haben oder als Hintergrundwissen für das Verständnis praxisrelevanter Fragen in diesem Bereich erforderlich sind. Insbesondere wird der umfangreiche Verhandlungsprozess von 1992 bis heute nicht dargestellt, da bloße politische Verhandlungen ohne Ergebnis keine Bedeutung für die konkrete Klimaschutzrechtspraxis in Deutschland haben.[1] Eingehender dargestellt werden das Kyoto Protokoll und das Pariser Abkommen, da diese beiden Instrumente einen echten Einfluss auf das praktische europäische und deutsche Klimaschutzrecht haben.

I. Weltgipfel von Rio 1992

2

Die Klimarahmenkonvention[2] kann als Grundrechtsakt und Beginn der internationalen völkerrechtlichen Bemühungen zum Klimaschutz angesehen werden. Die Konvention wurde auf dem Weltgipfel für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro von zunächst 154 Staaten unterzeichnet. Heute haben 196 Vertragsparteien sowie die EU als regionale Wirtschaftsorganisation die Klimarahmenkonvention ratifiziert. Mit dieser Konvention erkennt die internationale Staatengemeinschaft weltweite Klimaänderungen als ernstes Problem an und verpflichtet sich zum Handeln. Wie der Name schon sagt, handelt es sich aber nur um einen Rechtsrahmen, der noch mit konkreten Zielen, insbesondere Treibhausgasminderungszielen hinterlegt werden muss. Diese wurden dann erst später durch die Vertragsstaaten-Konferenzen[3] festgelegt, wobei die größten Meilensteine das unten noch näher darzustellende Kyoto-Protokoll und das Pariser Abkommen waren.

II. Ziel der Klimarahmenkonvention

3

Das Ziel der Klimarahmenkonvention ist die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen auf einem Niveau, bei dem eine gefährliche vom Menschen verursachte Störung des Klimasystems verhindert wird. Dies soll nach Art. 2 Klimarahmenkonvention in einem Zeitraum geschehen, der es Ökosystemen erlaubt, sich auf natürliche Weise an die Klimaänderungen anzupassen.

III. Gemeinsame aber unterschiedliche Verantwortung

4

Um das Ziel der Klimarahmenkonvention zu erreichen, sollen alle Staaten gemäß ihrer „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung und Kapazitäten“ beitragen. Alle Staaten werden verpflichtet, regelmäßig über ihre Treibhausgasemissionen und Minderungsmaßnahmen Bericht zu erstatten. Im Kyoto-Protokoll verpflichteten sich die Industriestaaten, ihre Treibhausgasemissionen um bestimmte Beträge gegenüber dem Basisjahr 1990 zu verringern. Entwicklungsländer haben angesichts ihrer damals geringeren im Zeitverlauf insgesamt ausgestoßenen Emissionen im Kyoto-Protokoll noch keine Minderungsverpflichtungen übernommen. Das starke Wirtschaftswachstum in vielen Schwellenländern führt allerdings zu einer Veränderung der Emissionssituation: Im Jahr 2030 werden die akkumulierten Emissionen der Entwicklungsländer voraussichtlich jene der Industrieländer übersteigen. Um dieser sich verändernden Welt gerecht zu werden, in der Schwellenländer mehr Emissionen ausstoßen, aber auch zunehmend Kapazitäten für Emissionsminderungen besitzen, einigten sich die Staaten bei der COP[4] 20 in 2014 in Lima, Peru, darauf, dass die Verpflichtung zur Emissionsminderung „im Lichte nationaler Umstände“ gesehen werden soll. Mit dieser Formulierung wird betont, dass sich Umstände – wie Emissionen und Kapazitäten – ändern können und damit auch die Verantwortlichkeiten.

5

Konkret richten sich die Verpflichtungen der Staaten danach, ob und in welchen Anhängen der Konvention sie aufgeführt sind[5]. Im Einzelnen gilt:

6

Annex I: Annex-I-Länder sind im Wesentlichen die damals entwickelten Staaten (OECD-Staaten) sowie die ehemals sozialistischen Staaten in Osteuropa („Länder im Übergang zur Marktwirtschaft“). Annex I-Länder haben sich nach Art. 4 Abs. 2 Klimarahmenkonvention zur Begrenzung von Treibhausgasemissionen und zum Schutz von Kohlenstoffsenken verpflichtet mit dem Ziel, Klimaänderungen zu begrenzen.

7

Annex II: Zu diesen Staaten gehören nur die OECD-Staaten des Annex I. Die Länder im Übergang zur Marktwirtschaft zählen nicht dazu. Annex-II-Staaten haben sich zu besonderen Unterstützungsleistungen für Entwicklungsländer verpflichtet. Sie übernehmen nach Art. 4 Abs. 3, 4 und 5 Klimarahmenkonvention die Kosten für das Berichtswesen und sollen den Zugang der Entwicklungsländer zu umweltverträglichen Technologien fördern.

8

Nicht-Annex I: Hierzu zählen alle übrigen Staaten. Dies sind vor allem die Länder, die damals als Entwicklungsländer galten. Einige Gruppen besonders verwundbarer Länder werden nach Art. 4 Abs. 8 und 9 sowie Art. 12 Abs. 5 Klimarahmenkonvention in der Konvention besonders berücksichtigt, z.B. die am wenigsten entwickelten Länder, kleine Inselländer oder dürregefährdete Länder.

IV. Organisatorisches

9

Der Sitz des UNFCCC-Sekretariats ist Bonn. Die Vertragsstaaten unter der Klimarahmenkonvention treffen sich jährlich zu Vertragsstaatenkonferenzen[6] und Sitzungen ihrer ständigen Nebenorgane Subsidiary Body for Implementation (SBI) und Subsidiary Body for Scientific and Techological Advice (SBSTA). Nähere Vorschriften zur Organisation und Arbeit dieser Einrichtungen finden sich in den Art. 7–10 Klimarahmenkonvention.

V. Finanzierungsmechanismus

10

Von hoher politischer Bedeutung für die praktische Umsetzung des internationalen Klimaschutzes und als Voraussetzung für eine Einigung insbesondere zwischen den wirtschaftlich entwickelten OECD-Ländern und den Entwicklungsländern ist der Finanzierungsmechanismus in Art. 11 Klimarahmenkonvention. Hiermit wird nach Art. 11 Abs. 1 Satz 1 Klimarahmenkonvention ein Mechanismus zur Bereitstellung finanzieller Mittel in Form unentgeltlicher Zuschüsse oder zu Vorzugsbedingungen, auch für die Weitergabe von Technologie, festgelegt. Die Erfüllung seiner Aufgaben wird nach Art. 11 Abs. 1 Satz 3 Klimarahmenkonvention einer oder mehreren bestehenden internationalen Einrichtungen anvertraut.

11

Dieser Finanzierungsmechanismus ist somit eine Ausführungsnorm zur in Art. 4 Abs. 3 Klimarahmenkonvention niedergelegten Verpflichtung der entwickelten Staaten[7], den Entwicklungsländern neue und zusätzliche finanzielle Mittel bereit zu stellen, um die vereinbarten vollen Kosten zu tragen, die den Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind, bei der Erfüllung ihrer Verpflichtungen entstehen, Art. 4 Abs. 3 Satz 1 Klimarahmenkonvention. Außerdem gilt Art. 11 Klimarahmenkonvention nach Art. 4 Abs. 3 Satz 2 Klimarahmenkonvention auch für finanzielle Mittel, einschließlich derjenigen für die Weitergabe von Technologie, soweit die Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind, sie benötigen, um die vereinbarten vollen Mehrkosten zu tragen, die bei der Durchführung von Klimaschutzmaßnahmen entstehen, die zwischen einem Entwicklungsland und internationalen Einrichtungen wie z.B. der Weltbank oder dem Umweltprogramm der Vereinten Nationen UNEP vereinbart werden. Dabei ist nach Art. 4 Abs. 3 Satz 3 Klimarahmenkonvention sicher zu stellen, dass Finanzmittel angemessen und berechenbar sind und dass ein angemessener Lastenausgleich unter den Vertragsparteien, die entwickelte Länder sind, stattfindet. So gut der Rechtsrahmen ist, das Problem ist die politische Einigung zur Ausfüllung dieses Rechtsrahmens, also die Einigung auf konkrete Finanzierungsprojekte. Hier steckt der internationale Klimaschutz leider noch in den Kinderschuhen.[8]

I. Emissionsminderungsziele

12

Das Kyoto-Protokoll (KP) wurde 1997 in Kyoto unterzeichnet.[9] Nach Art. 3 KP verpflichteten sich die im Annex B des Protokolls aufgeführten Industriestaaten, ihre Treibhausgasemissionen in dem – mittlerweile abgelaufenen – Zeitraum 2008 bis 2012 um insgesamt 5 % unter das Niveau von 1990 zu senken. Die einzelnen Länder übernahmen dabei jedoch differenzierte, individuell ausgehandelte Reduktionspflichten, die mit ihrer spezifischen Situation begründet wurden, jedoch teilweise eher willkürlich erscheinen.[10] Russland und die Ukraine haben sich dazu verpflichtet, ihr hohes Emissionsniveau von 1990 nicht zu überschreiten, China, Indien und den Entwicklungsländern wurden damals noch keinerlei Beschränkungen abverlangt. Für die EU war eine Senkung der Emissionen um insgesamt 8 % vorgesehen.

13

Nach Art. 25 KP sollte dieses dann Inkrafttreten, sobald mindestens 55 Staaten mit zusammengerechnet mehr als 55 % der Kohlenstoffdioxid-Emissionen das Abkommen ratifiziert hatten. Dies gelang jedoch erst 2005 nach der Ratifizierung durch Russland.

II. Defizite des Kyoto-Protokolls

14

Zwar enthielt das KP verschiedene progressive Elemente und Regelungstechniken.[11] Dennoch blieben seine Vorgaben in vielerlei Hinsicht bruchstückhaft. Der größte Webfehler war, dass es keine universelle Mitwirkung aller relevanten Staaten am Klimaschutz vorsah: Schwellenländer mit gewaltigen CO2-Emissionen wie China oder Indien waren zu keinerlei Reduktionen verpflichtet. Die USA unterzeichneten zwar das Protokoll, ratifizierten es jedoch nicht, während Kanada 2011 seinen Ausstieg aus dem Abkommen erklärte. Auch die Verhandlungen für ein Kyoto-Nachfolgeprotokoll haben bislang zu keinem Erfolg geführt.[12] Ende 2012 einigten sich die verbliebenen Vertragsstaaten zwar auf eine Verlängerung des KP bis 2020. Die Ratifizierung steht aber noch aus.[13]

1. Grundidee

15

Innovationen enthielt das KP in Form zweier sog. flexibler Mechanismen. Diese neuen Instrumente sollen die internationale Zusammenarbeit beim Klimaschutz weiter vertiefen. Grundidee ist die, dass Staaten ihre eigenen Verpflichtungen zur Reduktion von CO2-Emissionen auch dadurch erfüllen können, dass sie Projekte zur Reduktion von CO2-Emissionen in anderen Staaten unterstützen und diese Reduktionen dann dem unterstützenden Staat zugerechnet werden können. Dabei muss jedoch sichergestellt werden, dass es nicht zu Doppelzählungen von CO2-Reduktionen kommt. Das KP hat hier – differenziert nach teilnehmenden Ländern – zwei Arten von Mechanismen eingeführt. Beiden Mechanismen soll aber nur eine ergänzende Rolle bei den Bemühungen zur CO2-Reduktion spielen.

2. Joint Implementation

16

Die Joint Implementation betrifft Kooperationen zur Emissionsreduzierung zwischen Industriestaaten, also Annex-I-Staaten. So können diese nach Art. 6 KP grenzüberschreitend Reduktionsleistungen dort vornehmen, wo sie besonders kostengünstig sind. Das Instrument ist in umweltpolitischer Sicht relativ unproblematisch, da die beteiligten Staaten jeweils Reduktionsverpflichtungen unterliegen und sich daher gegenseitig bei der Berechnung der reduzierten Einheiten kontrollieren werden.

3. Clean Development Mechanism

17

Als problematischer wird der Clean Development Mechanism (CDM) angesehen. Hier geht es um Zusammenarbeit zwischen Industriestaaten (Annex-I-Staaten) und Entwicklungsländern (Nicht-Annex-I-Staaten). Industriestaaten können sich hier nach Art. 12 KP von ihnen geförderte CO2-Reduktionsleistungen in den Entwicklungsländern anrechnen lassen. Da die Reduktionsleistungen in den Entwicklungsländern in der Regel deutlich günstiger erbracht werden können als in den Industriestaaten, ist dies eigentlich eine gute Sache, da dies weltweit eine kosteneffiziente CO2-Reduktion ermöglicht. Das Problem ist nur, dass die Nicht-Annex-I-Staaten selbst keinen Reduktionsverpflichtungen nach dem KP haben und es insofern keinen Anreiz für sie gibt, die tatsächliche Reduktionsleistung möglichst genau zu überprüfen. Daher ist die sog. Verifizierung und Überwachung von Emissionsminderungsprojekten ein neuralgischer Punkt des CDM. Eine Kontrolle der zu erzielenden Emissionsreduktionen findet durch von den Parteien eingeschaltete Gutachter auf der Grundlage wissenschaftlicher Methoden statt. Die sich aus Projekten ergebenden Emissionsreduktionen werden also von speziellen Einrichtungen zertifiziert („Certified emissions reductions“, CERs).[14] Aufgrund massiver Missbrauchsvorwürfe sind diese flexiblen Mechanismen jedoch mit der Zeit stark in Verruf gekommen. Außerdem fehlt ihnen aufgrund des Auslaufens des KP zum Jahresende 2020 die Rechtsgrundlage, so dass derzeit eine Anwendung dieser flexiblen Mechanismen nicht mehr möglich ist. Dies könnte sich in Zukunft aber wieder ändern.[15]

4. Umsetzungsmaßnahmen

18

Bei den dargestellten flexiblen Mechanismen des KP handelt es sich zunächst einmal nur um eine völkerrechtliche Vereinbarung. Um ihnen aber in der Praxis (mehr) Leben einzuhauchen, müssen sie von den Vertragsstaaten des KP weiter implementiert werden. Dies ist auf EU Ebene mit der sog. Linking Directive 2004/101/EG geschehen, mit der diese Projekte in das EU Emissionshandelssystem einbezogen wurde.[16] In die deutsche Rechtsordnung schließlich wurden diese neuen Instrumente mit dem Projekt-Mechanismen-Gesetz integriert.[17]

I. Überblick

19

Am 12.12.2015 wurde in Paris von 195 Staaten das Pariser Klimaschutzabkommen (PA) angenommen.[18] Es unterscheidet sich in einigen Punkten stark von seinem Vorgänger, dem Kyoto-Protokoll. Verglichen mit früheren Verhandlungsprozessen kann das PA durchaus als klimapolitischer Erfolg angesehen werden.[19] So werden hierin erstmals jedenfalls im Grundsatz nicht nur die entwickelten OECD-Staaten, sondern auch Entwicklungs- und vor allem Schwellenländer zur Treibhausgasreduktion verpflichtet,[20] auch wenn dann freilich die Verpflichtungsstrukturen dieser Länder im Vergleich zu den OECD-Staaten dann doch wieder deutlich geringer sind.

II. Zentrale Ziele

20

Die Kernziele des Abkommens finden sich in Art. 2 PA. So soll nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. a PA die globale Erderwärmung unter 2 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau begrenzt werden. Darüber hinaus sollen gem. Art. 2 Abs. 1 Buchst. a PA aber auch Anstrengungen unternommen werden, den Temperaturanstieg auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Ein weiteres inhaltliches Ziel besteht nach Art. 4 Abs. 1 PA darin, so schnell wie möglich den Höhepunkt des Treibhausgasausstoßes („global peaking“) zu erreichen, der für die Mitte des Jahrhunderts erwartet wird, wobei aber ausdrücklich anerkannt wird, dass die Entwicklungsländer hierfür mehr Zeit benötigen werden. Allerdings werden quantifizierbare Emissionsreduktionsverpflichtungen einzelner Staaten(-gruppen) nicht festgelegt.

21

Daneben wird nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. b PA auch die Erhöhung der Anpassungsfähigkeit an die nachteiligen Auswirkungen des Klimawandels und der Widerstandsfähigkeit als ein Ziel normiert. Ein weiteres wesentliches Ziel betrifft nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. c PA explizit die klimaverträgliche Finanzierungshilfe. Die Finanzströme sollen hiernach zu einer Reduktion der Treibhausgasemissionen und insgesamt zu einer klimaschonenden sowie klimaresistenten Entwicklung beitragen.

III. Nationally Determined Contributions (NDCs)

22

Neu im PA ist der bottom-up Ansatz. Nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1, 2 PA arbeitet jeder Vertragsstaat im Gegensatz zum Kyoto-Protokoll selbst sukzessive Nationally Determined Contributions (NDCs) in Form nationaler Anpassungsmaßnahmen aus, die er erreichen möchte, aus und übermittelt diese der zuständigen Stelle. Die Industrie- wie auch Entwicklungsländer legen demnach jeweils selbst fest, welchen Beitrag sie zu der Zielvorgabe leisten wollen. Inhaltliche Vorgaben für diese NDCs macht das PA nicht. Es gibt lediglich eine in Art. 4 Abs. 3 PA „Nichtrückschrittsklausel„: Die nationalen Klimaschutzmaßnahmen dürfen sich also nicht verschlechtern.[21]

23

Umso ausgeprägter sind nach Art. 4 Abs. 8 PA die prozeduralen Vorgaben wie zum Beispiel die Bedeutung der Klarheit und Transparenz für die Kommunikation der erforderlichen Informationen. Dies bedeutet im Einzelnen:

1. Treibhausgassenken und -speicher

24

Erstmals genauer geregelt wurden in Art. 5 PA Maßnahmen zum Schutz und Ausbau von Treibhausgassenken und -speichern, in der Terminologie des PA REDD-plus genannt[23]. Insbesondere Wälder sind damit gemeint. So werden die Vertragsstaaten in Art. 5 Abs. 2 PA dazu ermuntert, auf der Grundlage der im Rahmen des Klimarahmenübereinkommens bereits angenommenen einschlägigen Leitlinien und Entscheidungen positive Anreize zu schaffen, um dem Problem der Abholzung und Waldschädigung zu begegnen, eine nachhaltige Bewirtschaftung der Wälder zu erreichen und den Wald als Kohlenstoffspeicher in Entwicklungsländern auszubauen. Auch die Finanzierung dieser Projekte wird angesprochen. So werden die Vertragsstaaten zur Gewährleistung einer koordinierten finanziellen Unterstützung insbesondere aus privaten und öffentlichen, bi- oder multilateralen Quellen, wie zum Beispiel unter Nutzung des Green Climate Fund, ermuntert.[24]

2. Kollektive Klimaschutzbeiträge

25

Wie bereits der Vorläufer, das Kyoto-Protokoll mit den Joint Implementation Projekten (JI)[25], ermöglicht das PA in Art. 4 Abs. 16–18 PA den Vertragsstaaten, insbesondere den Mitgliedern von Organisationen der regionalen Wirtschaftsintegration wie zum Beispiel der EU die Möglichkeit, gemeinsam Klimaschutzmaßnahmen umzusetzen. Dazu muss zusätzlich zum jeweiligen national festgelegten Beitrag die zwischen den kooperierenden Staaten geschlossene interne Vereinbarung über ein gemeinsames Ziel und das relevanten Zeitfenster dem Sekretariat gegenüber offengelegt werden. Der entscheidende Unterschied zum Kyoto-Protokoll besteht darin, dass die Umsetzung im Gegensatz zu Art. 6 KP nicht auf einzelne Projekte beschränkt ist.