Klimaschutzrecht für Wirtschaft und Kommunen

3. Regionale Emissionshandelssysteme

26

Erstmals enthält das PA in Art. 6 Abs. 2 und 3 PA auch genauere Bestimmungen zur Etablierung internationaler Emissionshandelssysteme. Basis hierfür sind die sog. Internationally Transferred Mitigation Outcomes (ITMOs). Das PA selbst schafft damit zwar selbst noch keinen Markt oder einen internationalen Kohlenstoffpreis, aber versetzt die Vertragsstaaten in die Lage, einen solchen Markt zu schaffen, wenn sie wollen.[26] Allerdings steht dies nach Art. 6 Abs. 2 PA unter der Prämisse, dass die Vertragsstaaten auf diesem Wege die nachhaltige Entwicklung fördern, die hinreichende Berücksichtigung der Umweltbelange sowie umfassende Transparenz („. . . transparency, including in governance. . .“) gewährleisten und verlässliche Berechnungsverfahren vor allem zur Vermeidung von Doppelerfassungen anwenden, welche im Einklang mit den durch die Vertragsstaatenkonferenz des Pariser Klimaübereinkommens noch zu entwickelnden Leitlinien sein müssen. Dies ermöglicht z.B. in Art. 6 Abs. 2 PA, erzielte Emissionsreduktionen als neue handelbare „carbon assets“ auf andere Vertragsstaaten zu übertragen. Denkbar wäre auf dieser Basis auch z.B. eine Verlinkung des EU-Emissionshandelssystem ETS mit Emissionshandelssystemen in anderen Weltregionen, um die gegenseitige Anerkennung von Emissionsreduktionseinheiten zu gewährleisten.[27]

4. Nicht-marktbasierte Maßnahmen

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Auch wenn der Emissionshandel das effektivste und kosteneffizienteste Instrument für den Klimaschutz sein dürfte, ist das PA in Art. 6 Abs. 8–9 PA auch für nicht-marktbasierte Klimaschutzmaßnahmen, die unabhängig von der Generierung übertragbarer oder handelbarer Einheiten operieren, offen. Die Vertragsstaaten können also beispielsweise wirtschaftliche und steuerliche Instrumente wie Energie- und Kohlenstoffabgaben einsetzen. Möglich sind auch Maßnahmen im Bereich der Forschung und Entwicklung, wo insbesondere innovative Technologien gefördert werden können.[28]

5. Mechanismus zur nachhaltigen Entwicklung

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Eins der größten politischen Probleme internationalen Klimaschutzes ist die Tatsache, dass einerseits den Entwicklungsländern schon aus Gerechtigkeitsgründen nicht der gleiche wirtschaftliche Wohlstand wie den Industriestaaten verwehrt werden kann, andererseits eine Kopie des Entwicklungspfads der wohlhabenden Staaten durch die Entwicklungsländer nicht nur die THG-Emissionen noch einmal explosionsartig steigen ließen sondern ganz allgemein die Lebensgrundlagen des Planeten zum Kollaps bringen würde.[29] Es müssen also Mittel und Wege gefunden werden, dass zwar auch die Entwicklungsländer zu Wohlstand kommen, dieses Recht auf Entwicklung aber klimaverträglich passieren muss.

29

Zur Erreichung dieser Balance zwischen THG-Reduktion einerseits und Recht auf Entwicklung andererseits etablierte Art. 6 Abs. 4 Satz 1 PA den Sustainable Development Mechanism. Auch dieser steht jedoch zur Disposition der Staaten, wird also durch das PA nicht zwingend vorgeschrieben. An diesem Mechanismus können sich aber auch private Akteure wie Unternehmen oder NGOs beteiligen.

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Der Mechanismus wird nach Art. 6 Abs. 4 Buchst. a–d PA von folgenden Grundsätzen geleitet:

sowie Beitrag zur Verminderung globaler Treibhausgasemissionswerte.

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Im Rahmen dieses Mechanismus können in allen Vertragsstaaten Maßnahmen nach Art. 6 Abs. 4 durchgeführt werden. Es darf dabei aber nach Art. 6 Abs. 5 PA nicht zu Doppelanrechnungen von Emissionsreduktionen kommen. Im Gegensatz zum Kyoto-Protokoll, bei dem im Rahmen des Clean Development Mechanism Industriestaaten nur in Entwicklungsländern Projekte durchführen konnten, ist hier diese Begrenzung aufgehoben. Solche Projekte können jetzt also zwischen allen Vertragsstaaten durchgeführt werden. Die dadurch erreichten THG-Emissionsreduktionen müssen nachprüfbar sein. Das bedeutet, dass die durch eine Maßnahme erzielten Emissionsminderungen auf der Grundlage eines Vergleichs zwischen den Emissionen, die im Rahmen der Durchführung der Maßnahme anfallen und den Emissionen, die bei Abwesenheit dieser Maßnahme anfallen würden, errechnet wird.[30] Bisher noch unklar ist, inwieweit die projektbasierten Kyoto-Mechanismen im Rahmen des Pariser Klimaübereinkommens fortgeführt werden oder inwieweit man auf die existierenden Verfahren und Institutionen zurückgreifen wird.

6. Anpassungsmaßnahmen

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Da es jedenfalls kurz- und mittelfristig zu einem weiteren Anstieg der THG-Emissionen kommen wird, ja das PA sogar ausdrücklich davon ausgeht, ist es nach Art. 7 PA für die Bewältigung der Klimakrise auch eklatant wichtig, die negativen Folgen des Klimawandels möglichst zu minimieren und den Klimafolgeschäden effektiv zu begegnen, etwa durch Gemeinschaftskonzepte für die Katastrophenverhütung, Frühwarnsysteme und Notfallmaßnahmen. Hierfür sollen die Vertragsstaaten nach Art. 7 Abs. 9 PA Anpassungspläne, -politiken oder andere Beiträge, die den Anpassungsprozess fördern, entwickeln. Folgende Elemente können diese Maßnahmen nach Art. 7 Abs. 9 Buchst. a–e PA enthalten:

7. Loss and Damage-Strategien

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Da realistischerweise viele Schäden durch den Klimawandel nicht aufzuhalten sein werden, müssen auch Strategien zum Umgang damit gefunden werden. Das PA nennt dies Loss and Damage-Strategien. Nach Art. 8 PA sind damit insbesondere folgende Maßnahmen gemeint:

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Die 21. Vertragsstaatenkonferenz des Klimarahmenübereinkommens hat in ihrer einschlägigen Entscheidung aber klar gestellt, dass Art. 8 des Pariser Klimaübereinkommens keine Grundlage für eine Haftung oder Entschädigung darstellt.[36] Zwischen den o.a. Anpassungsmaßnahmen und den Loss and Damage Strategien[37] dürfte es zahlreiche Überschneidungen geben.

8. Verhältnis zwischen Entwicklungs- und Industrieländern

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Eine wesentliche Neuerung ist die Aufgabe der strikten Unterscheidung zwischen Industriestaaten und Entwicklungsländern. Die Verpflichtungen sind jetzt also nicht mehr – wie noch in der ursprünglichen Klimarahmenkonvention – in Annex-Staaten und nicht Annex-Staaten differenziert. Das PA spricht denn auch schlicht von „jedem Vertragsstaat“ ohne weitere Differenzierung oder Verweis auf Annex-Listen. Dennoch hebt die Präambel immer noch die gemeinsamen aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten der Vertragsstaaten hervor.[38]

Eine Differenzierung zwischen Entwicklungs- und Industrieländern gibt es z.B. nach wie vor in der Gewährung zeitlichen Aufschubs und finanzieller Unterstützung. So wird den Entwicklungsländern nach Art. 4 Abs. 1 PA mehr Zeit zugestanden um den Höchstwert globaler Emissionen zu erreichen. Auch wird in Art. 4 Abs. 1 Satz 1 PA betont, dass die Industrieländer ihre führende Rolle in Bezug auf die Umsetzung absoluter Reduktionsziele fortsetzen sollten. Weiter heißt es in Art. 4 Abs. 4 Satz 2 Halbs. 2 PA, dass die jeweiligen nationalen Umstände zu berücksichtigen sind.

1. Inkrafttreten des Pariser Klimaschutzabkommens

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Völkerrechtlich verbindlich ist das PA nach Art. 21 Abs. 1 PA dann, wenn 55 Vertragsstaaten des Klimarahmenübereinkommens, die für mindestens 55 % der globalen Treibhausgasemissionen verantwortlich sind, zugestimmt haben. Dies wurde am 4.10.2016 erreicht mit der Folge, dass es seitdem in Kraft ist. Es handelt sich somit seitdem um einen völkerrechtlich verbindlichen Vertrag im Sinne der Wiener Vertragsrechtskonvention (WRV)[39]. Um auch im Verhältnis zu nationalen juristischen und natürlichen Personen Rechtswirkungen entfalten zu können, muss er jedoch auch noch innerstaatlich umgesetzt werden.[40]

2. Wirkungstiefe im Einzelnen

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Allerdings können längst nicht allen Bestimmungen des PA rechtlich verbindliche Verpflichtungen im Sinne einer unbedingten Sollensanordnung für die Vertragsstaaten entnommen werden. Vielmehr haben die Vertragsstaaten bewusst, um überhaupt zu einer Einigung zu kommen, oft vage Formulierungen gewählt. So wird an vielen Stellen das eher anspornende Wort „should“ statt das verbindliche „shall“ verwendet. Auch sind viele Bestimmungen eher deskriptiv als verpflichtend formuliert.[41]

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Besonders deutlich wird dies z.B. bei den Regelungen zu den NDCs: Bis auf das Rückschrittsverbot werden den Vertragsstaaten hier keinerlei inhaltliche Verpflichtungen auferlegt. Vielmehr werden in verbindlicher Form nur prozedurale Rahmenbedingungen bei der Erarbeitung und Erfüllung der NDCs fest gelegt.[42] Damit wird das Kernelement des PA allerdings einem sehr volatilen politischen Prozess überlassen.

1. Allgemeines

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Im Vergleich zum Kyoto-Protokoll erscheint das PA weniger durchsetzungskräftig, da es einerseits auf mehreren Mechanismen beruht, die im Kyoto-Protokoll jedenfalls teilweise so nicht vorgesehen waren und andererseits das Verhältnis dieser unterschiedlichen Mechanismen untereinander bisher noch unklar ist. Klassische mit völkerrechtlichen Sanktionsmechanismen ausgestattete Durchsetzungsmöglichkeiten findet man eher selten. Stattdessen setzt man auf politischen Willen.

2. Erfüllungsmechanismen

40

Das PA verwendet in Art. 9–12 PA Erfüllungsmechanismen, die aus anderen multilateralen Umweltabkommen bekannt sind.

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Relativ robust („shall“) ist die Verpflichtung der Industriestaaten formuliert, den Entwicklungsländern finanzielle Ressourcen zur Verfügung stellen.[43] Als Finanzierungsquellen sind sowohl private als auch öffentliche und sonstige Ressourcen möglich, wobei die Rolle öffentlicher Mittel hervorgehoben wird („from a wide variety of sources, instruments and channels, noting the significant role of public funds . . .“).

42

Auch Technologieentwicklung und Technologietransfers sollen nach Art. 10 PA das PA mit Leben erfüllen. So sollen die Vertragsstaaten nach Art. 10 Abs. 2 PA unter Anerkennung der Bedeutung einschlägiger Technologie für die Implementierung von Klimaschutz- und -anpassungsmaßnahmen ihre Kooperation in diesem Bereich intensivieren. Dabei soll der Technology Mechanism der Klimarahmenkonvention genutzt werden.[44] Besonders unterstützt werden sollen dabei die am wenigsten entwickelten Länder sowie die kleinen Inselstaaten.[45]

3. Erfüllungskontrolle

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Die Erfüllungskontrolle erfolgt durch einen Transparenzmechanismus[46], einen globalen Bilanzierungsmechanismus[47] und einen Mechanismus zur Reaktion auf Erfüllungsdefizite[48].

a) Transparency Framework for Action and Support

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Die staatliche Informationsbereitstellung bezüglich der Klimaschutzmaßnahmen soll transparent sein, um gegenseitiges Vertrauen aufzubauen.[49] Dieser Transparenzmechanismus gilt für die Messung, Berichterstattung und Verifizierung der THG-Emissionsreduktionen, und zwar für alle Vertragsstaaten, ohne Differenzierung[50], wobei aber die unterschiedlichen Kapazitäten der Vertragsstaaten berücksichtigt werden. Dieser Transparenzmechanismus basiert auf zwei Elementen.

45

Einerseits wird nach Art. 13 Abs. 5 PA ein Transparenzmechanismus zur Fortschrittskontrolle bei Klimaschutz und Anpassungsmaßnahmen etabliert. Dabei sollen die individuellen Fortschritte der Vertragsstaaten in Bezug auf die jeweiligen nationalen Klimaschutzbeiträge und die Anpassungsmaßnahmen überprüft werden. Andererseits sollen aber nach Art. 13 Abs. 6 PA auch die Unterstützungsmaßnahmen, die im Zusammenhang mit den Klimaschutzmaßnahmen, den Anpassungsmaßnahmen[51], der finanziellen Unterstützung[52], dem Technologietransfer[53] und dem Kapazitätsaufbau[54] erfolgen, Gegenstand des Transparenzmechanismus sein.

46

Konkret sollen dabei Daten über einen nationalen Inventarbericht über anthropogene Treibhausgasemissionen aus Quellen und über deren Abbau durch Senken geliefert werden sowie einschlägige Informationen, um die in Bezug auf die Implementierung der bei den Klimaschutzmaßnahmen erreichten Fortschritte bewerten zu können.[55] Auch sollen nach Art. 13 Abs. 9 PA relevante Informationen über geleistete finanzielle Unterstützung sowie geleistete Unterstützung im Hinblick auf den Kapazitätsaufbau und den Technologietransfer übermittelt werden. Diese Informationen sollen halbjährlich eingereicht werden[56] und werden der Überprüfung durch einen Sachverständigenausschuss unterzogen.

b) Globaler Bilanzierungsmechanismus

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Hierbei handelt es sich um eine durch Art. 14 Abs. 1 PA eingeführte Informationssammlung und -bewertung, die nach Art. 14 Abs. 2 PA erstmals im Jahr 2023 stattfinden soll und danach grundsätzlich alle fünf Jahre. In diesem Mechanismus sollen folgende Informationen gesammelt werden:

sowie Informationen über Mobilisierung und Bereitstellung von Unterstützungsmaßnahmen.[57] Dabei werden nach Art. 14 Abs. 3 PA die einzelstaatlichen Maßnahmen in Beziehung zum Langfristziel des Pariser Klimaübereinkommens gesetzt.

c) Umgang mit Erfüllungsdefiziten

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Genauso wie Art. 18 KP enthält auch das PA in Art. 15 PA einen Mechanismus zum Umgang mit Erfüllungsdefiziten, auch wenn sich dieser Mechanismus deutlich von dem des Kyoto-Protokolls unterscheidet. Der Mechanismus besteht nach Art. 15 Abs. 2 Satz 1 PA aus einem Ausschuss unabhängiger Experten und soll nach Art. 15 Abs. 2 Satz 2 PA auf die jeweiligen nationalen Kapazitäten und Umstände der Vertragsstaaten achten.

49

Der Mechanismus ist allerdings letztlich zahnlos. So hat z.B. die Nichteinhaltung der in den NDC enthaltenen individuellen Emissionsreduktionsziele keine rechtlichen Konsequenzen, da die in den NDC zugesicherten Emissionsreduktionsziele selbst schon nicht rechtsverbindlich sind.[58] Anders ist dies hingegen bei Verstößen gegen die durch die PA aufgestellten Berichts- und sonstigen Verfahrenserfordernisse in Bezug auf die NDCs wie beispielsweise der Verstoß der Industrieländer gegen ihre Verpflichtung zur Gewährung finanzieller Unterstützung und zur Berichterstattung.

4. Klimaklagen

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Angesichts dieser im Großen und Ganzen doch recht zahnlosen Regelungen war es ein Paukenschlag, als im Mai 2021 das Bezirksgericht Den Haag den Ölmulti Shell auf eine Klage von Umweltverbänden dazu verurteilte, seine CO2-Emissionen bis zum Jahr 2030 um 45 % verglichen mit dem Niveau von 2019 zu senken.[59] Shell sei als Verursacher mit verantwortlich für die Erderwärmung und die gefährlichen Folgen für die niederländische Bevölkerung, die Bewohner des Wattenmeergebiets und die Rechte der Menschen in den Niederlanden und müsse daher die Vorgaben des Pariser Abkommens umsetzen. Shell sei dabei nicht nur die eigenen CO2-Emissionen, sondern auch für die Emissionen seiner Kunden – der Fluggesellschaften, der Autofahrer an den Tankstellen und der Hausbesitzer, die mit Öl und Gas heizen und seiner Zulieferer verantwortlich. Das Urteil ist zwar noch nicht rechtskräftig, dürfte aber den Druck auf klimaschädliche Tätigkeiten von Konzernen weiter erhöhen. Ob ein solches Urteil auch in Deutschland möglich wäre, ist indes fraglich, weil die Regelungen zum Verbandsklagerecht in den Niederlanden deutlich weiter gefasst sind als in Deutschland. Ausgeschlossen ist es aber dennoch nicht, da die Entscheidung nicht auf das einfache Klimaschutz-Fachrecht, sondern direkt auf das Pariser Abkommen und die Europäische Menschenrechtskonvention gestützt wurde.

I. Problemaufriss

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Wie eben gezeigt sind die multilateralen Bemühungen zur Rettung des Weltklimas bei weitem nicht ausreichend. Viele Staaten oder Weltregionen setzen sich daher selbst unabhängig von der Bereitschaft anderer Staaten mitzugehen, eigene ambitionierte Ziele. Solche unilateralen Klimaschutzmaßnahmen, die nicht global in multilateralen Verträgen geschehen, sondern nur von einzelnen Staaten und Staatengemeinschaften wie z.B. der EU ausgehen, können daher einerseits eine wichtige Vorreiterrolle und Anstoßfunktion für den Rest der Weltgemeinschaft sein. Andererseits besteht aber immer die Gefahr der Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit der heimischen Industrie, denn effektive Maßnahmen zur Senkung des CO2 Ausstoßes wie z.B. eine hohe CO2-Steuer oder Emissionszertifikate i.H.v. 100 € pro Tonne CO2 stellen eine erhebliche Kostenbelastung insbesondere für die energieintensive Industrie wie z.B. Stahlerzeugung, Kupfererzeugung, Aluminium-, Glas- oder Zementindustrie dar. Denn Konkurrenten aus Weltregionen mit geringeren oder gar keinen klimapolitischen Ambitionen können dadurch ihre Waren deutlich günstiger anbieten. Hinzu kommt das Problem des Carbon Leakage[60]: Es besteht die Gefahr, dass die heimische Industrie in die klimapolitisch weniger ambitionierten Staaten oder Weltregionen abwandert und dort wenig bis gar nicht mit kostspieligen Auflagen zum Klimaschutz belastet wird. Im Endeffekt kann dies zu einer (Über-)kompensation von CO2-Einsparungen durch erhöhte Emissionen im Ausland führen und damit die unilateralen Klimaschutzmaßnahmen im eigenen Land konterkarieren.[61] Es stellt sich also die Frage, wie unilaterale Klimaschutzmaßnahmen so ausgestaltet werden können, dass weder die Wettbewerbsfähigkeit der heimischen Industrie leidet noch es zu Carbon Leakage Effekten kommt.[62] Hierzu hat das Europäische Parlament im März 2021 einen Vorschlag gemacht, der eine CO2-Abgabe auf Importe von Ländern vorsieht, wenn diese Länder bei der Produktion dieser Güter keinen ausreichenden Klimaschutzstandards einhalten.[63]

1. Klimaschutz und Welthandelsrecht

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Da unilaterale Klimaschutzmaßnahmen im Widerspruch zu den Prinzipien des Freihandels stehen können, etwa indem „grüne Zölle“ auf klimaschädliche oder klimaschädlich produzierte Ware erhoben werden, muss ihre Zulässigkeit am Maßstab des Welthandelsrecht gemessen werden. Beschränkt nämlich ein Staat den Import von Gütern aus Klimaschutzgründen, kann dieser gegen seine völkerrechtlichen Pflichten aus Handelsabkommen verstoßen.[64] Darüber hinaus können Handelsbeschränkungen je nach wirtschaftlichen Abhängigkeiten auch ein empfindliches und wirksames Mittel sein, auf den Produktionsstaat einzuwirken und so die Souveränität dieser Staaten beschränken. Betroffene Staaten befürchten zudem, dass Umweltschutz lediglich als Vorwand für Protektionismus dienen könnte.[65]

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Die wichtigsten Regeln des internationalen Wirtschaftsrechts sind seit 1995 unter dem Dach der WTO zusammengeführt. Es umfasst das grundlegende General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) von 1947 aber auch zahlreiche weitere Abkommen wie z.B. das sogleich darzustellende TBT Abkommen.[66] All diese Regeln zielen auf die Liberalisierung internationaler wirtschaftlicher Transaktionen und sind daher in gewisser Weises der „natürliche Feind“ unilateraler Klimaschutzmaßnahmen.

2. TBT-Abkommen

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Unilaterale Klimaschutzmaßnahmen sind auf zweierlei Art möglich. Zum einen wäre es denkbar, klimaschädlich produzierte Produkte durch technische Produktstandards vom Heimatmarkt fernzuhalten.[67] In Frage kämen hier klimaschutzbezogene Produktbezeichnungen wie z.B. der Carbon Footprint des Produkts oder Energieeffizienzvorgaben.[68] Solche Maßnahmen müssten sich am sog. TBT-Abkommen messen lassen.[69] Allerdings dürften sich solche Maßnahmen schon deshalb als schwierig erweisen, weil sie voraussetzen, dass im Herkunftsland der Carbon Footprint überhaupt ermittelt wird, was bei einem Land ohne Klimaschutzambitionen kaum zu erwarten ist. Außerdem ist die genaue Ermittlung eines Carbon Footprints in der heutigen Welt internationaler Wertschöpfungsketten schon für sich genommen sehr teuer und komplex.[70] Aus diesen Gründen und aufgrund der ökonomischen Erkenntnis, dass das marktwirtschaftliche Mittel einer CO2-Bepreisung (sei es in Form einer CO2-Steuer, sei es in Form eines Emissionshandelssystems) Klimaschutz mit deutlich geringeren volkswirtschaftlichen Kosten erreichen kann, spielen technische Standards bei unilateralen Klimaschutzmaßnahmen derzeit noch eine eher untergeordnete Rolle.