Собрание сочинений. Том 1. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века

То, что вполне традиционная Расправная палата получила в дополнение к апелляционным судебным функциям контроль за исполнением указов в учреждениях, было вполне естественно – Сенат мыслился Петром не только как исполнительный, судебный, но и высший контрольный орган власти. В учредительном указе от 2 марта 1711 г. среди основных поручений Сената было следующее: «Суд иметь нелицемерный и неправых судей наказывать отнятием чести и всего имения» (ЗА, 241). Проблема контроля за деятельностью вороватой и недобросовестной администрации для Петра оставалась в течение всего царствования одной из самых острых. Сенат должен был контролировать работу чиновников, но и сам находиться под постоянным контролем. Для этого создавался независимый контроль, скопированный с западноевропейского контрольного института – фискалитета. Канцелярия, точнее «Приказ фискальских дел» во главе с обер-фискалом, стала еще одним, после Крикс-комиссариата и Расправной палаты, дочерним отделением Сената.

Первое слово о фискалах было сказано уже в учредительном указе от 2 марта 1711 г.: «Учинить фискалоф во фсяких делах, а как быть им, пришлетца известие» (ЗА, 241). Такое «известие» было получено в Сенате через три дня – 5 марта появился указ, так определявший функции фискалов: «Должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в зборе казны и протчего, и хто неправду учинит, то должен фискал позвать перед Сенат (какой он высокой степени ни есть) и тамо его уличить, и буде уличит кого, то половина штрафа в казну, а другая ему, фискалу». Если же «не уличит, отнюдь фискалу в вину не ставить, ниже досадовать» (ЗА, 244). Последнее положение указа фактически снимало всякую ответственность с фискалов за ложное обвинение, открывало возможности для всяческих злоупотреблений. Во главе института фискалитета стоял обер-фискал, ему подчинялись провинциал-фискалы, имевшие «под собою несколько нижних», т. е. подчиненных им фискалов в различных учреждениях. Все фискалы имели «такую ж силу и свободность, как и обер-фискал» в разоблачении злоупотреблений и их огласке, кроме «обличения», т. е. публичного обвинения высших должностных лиц государства. Это являлось прерогативой обер-фискала (ЗА, 244). Особым указом от 1712 г. было подтверждено, что провинциал-фискалы полностью независимы от местных властей (ПСЗ, 4, 2467).

Первым обер-фискалом в апреле 1711 г. стал дьяк из сыскного ведомства Ф. Ромодановского Яков Былинский. Он сразу же обратился к Сенату с пространным запросом о том, чем же ему заниматься конкретно. Ответ Сената Былинскому следует считать указом, дополняющим постановление 5 марта о создании фискалитета. Из сенатского ответа следовало, что власть обер-фискала распространяется на всю страну, все чиновники обязаны присылать обер-фискалу необходимые документы, учреждался и штат служащих в Приказе фискальских дел (другое название – «Фискальский приказ»). Былинский взял к себе 2 дьяков и 6 подьячих, которые и поставили его учреждение (ДПС, 4–1, 647).

Уточнения должностных обязанностей фискала отражены в указе от 17 марта 1714 г., где и было наконец сказано ясно и определенно, чем же фискал отличается от судьи. Его основной обязанностью было «взыскание всех безгласных дел», а именно: нарушение царских указов, взятки и кража казны, все другие нарушения государственного интереса, а также «протчие дела народные, за которыми нет человека, например, ежели какова приезжаго убьют или наследник последней в фамилии во младенчестве умрет без завету духовной предков, ево и протчие тому подобные безгласные дела, иже не имею человека о себе». Важнейшим принципом работы фискала стала глубокая тайна – он должен был только «проведывать и доносить, и при суде обличать». Опять, как раньше, подтверждалось, что фискал освобождался от ответственности за ложный донос, если только за ним не стояло «какой ради страсти или злобы». За правильный донос фискал получал четверть суммы штрафа по возбужденному им делу (ДПС, 4–1, 294).

Былинскому не удалось развернуться на новом месте. 29 мая 1711 г. Петр I распорядился повысить статус обер-фискала тем, что приказал выбрать в обер-фискалы из «царедворцев доброго человека» (ЗА, 245). По-видимому, бывший воспитатель Петра Никита Зотов летом 1711 г. пытался прибрать к рукам новую, сулящую бо́льшие преимущества должность и добился того, что Петр подписал с ним своеобразный договор – «уряд» о назначении Зотова обер-фискалом (ЗА, 246). Впрочем, возможно, мы имеем дело с мистификацией, весьма распространенной за столом вечно пьяного «князь-папы» Никиты Зотова. В октябре 1712 г. обер-фискалом стал человек обстоятельный и серьезный – стольник М. В. Желябужский, который начал с того, что набрал в свой приказ новых служащих (ДПС, 3–2, 1297; ДПС, 5–1, 701).

Работы у ведомства Желябужского было очень много – доносы от фискалов шли непрерывным потоком. Согласно записям журнала доношений Алексея Нестерова, сменившего Желябужского на этом посту в апреле 1715 г., основными преступлениями, раскрытыми фискалами, были разнообразные злоупотребления чиновников, укрывательство дворян от службы, тайное винокурение, незаконная рубка леса, махинации с недвижимостью, а также преступления политического свойства – так называемые преступления по «слову и делу» (РГАДА, 248, 10, 89, л. 1; ДПС, 2–2, 693). Возбужденные по доносам фискалов дела рассматривались в Расправной палате с участием одного из сенаторов, более крупные, «интересные» (т. е. связанные с похищением, утратой государственного интереса) дела становились предметом внимания общего присутствия сенаторов, которые, таким образом, олицетворяли Сенат как высший судебный орган. Примером может служить дело майора Тютчева, который вместе с приказными военного ведомства обворовал государство на гигантскую сумму 20 тысяч рублей (БИП, с. 268; ДПС, 5–2, 826; Анпилогов (1956), с. 69–77).

Работа фискалов проходила в трудных условиях. Фискалы неоднократно жаловались в Сенат и Петру I о том, что их многочисленные доносы долго не рассматриваются, таинственно «теряются» приказными. В 1712 г. Желябужский «с товарищи» жаловался царю и на сам Сенат, и особенно на первоприсутствующего сенатора князя Долгорукого – человека крутого и властного, а также на сенатора Племянникова – главного судью Расправной палаты, от которых, как писали обиженные фискалы, «безо всякой нашей вины бывает к нам с непорядочным гордым гневом всякое немилосердие, еще ж с непотребными укоризны и поношением позорным, зачем нам… к ним и входить опасно. Племянников называет нас уличными судьями (т. е. разбойниками. – Е.А.), а князь Яков Федорович – антихристами и плутами» (Соловьев, 8 (16), с. 466–467; Анпилогов (1956), с. 74–75). Причины такого отношения сенаторов к фискалам вполне объяснимы.

С одной стороны, существование тайных надзирателей и доносчиков, огражденных законом от ответственности за неправый донос, мало кому в обществе нравилось. Название этой должности вошло в русский язык как символ низкого шпионства, наушничества, продажности и подлости – одним словом, презренного, недостойного человека занятия. С другой стороны, можно почти наверняка утверждать, что честных чиновников в России тех времен не было – практически все они в меру своей жадности и наглости обогащались за счет казны, брали взятки. Поэтому существование фискалов весьма огорчало многих чиновников, в том числе высокопоставленных. Все знали, что Петр беспощаден к «похитителям государственного интереса», и труп повешенного по доносу фискала могущественного сибирского губернатора князя Гагарина, который в 1722 г. несколько месяцев висел перед коллегиями, устрашал многих чиновников. Естественно, что реакция Петра на жалобы фискалов была самой решительной: 2 июня 1713 г. царь в гневном письме пригрозил Долгорукому и его коллегам смертной казнью за волокиту с разбором фискальских доносов (АСПбФИРИ, 270, 1, 73, л. 11; БИП, 264). Не особенно доверяя сенаторам, царь 5 октября 1713 г. приказал им явиться к нему в Петербург, захватив с собой фискальские дела, а также доносчиков-фискалов и арестованных по их подозрениям чиновников. С тех пор царь лично не раз выслушивал фискальские доносы и выносил по ним решения (АСПбФИРИ, 270, 1, 73, л. 209; РИО, 11, 295–296).

Гнев Долгорукого и Племянникова на Желябужского был явно идейного свойства – власть фискалов на Сенат не распространялась и сенаторы были не по зубам стольнику Желябужскому. Между тем царь не был в восторге от работы самого Сената. Старые пороки московской приказной системы проявились и в новом учреждении – это уже очевидно из приведенного описания истории создания Сената и его учреждений. Поэтому Петр довольно быстро осознал потребность присматривать и за самими сенаторами. 27 ноября 1715 г. он назначил на вновь созданную должность «генерального ревизора, или надзирателя указов, дабы все исполнено было» В. Н. Зотова – сына Н. М. Зотова. Дети князь-папы, Василий и Конон, в отличие от своего отца – пьяницы и шалопая, выросли порядочными людьми. Конон потряс Петра тем, что стал первым русским юношей, который добровольно (!!!) попросил отпустить его за границу обучаться морскому делу. Позже он вернулся из Франции прекрасным специалистом – моряком и знатоком международного военно-морского права. Под стать Конону был и его старший брат Василий – бригадир русской армии. Петр, зная честность и усердие Василия, поставил его присматривать за сенаторами, соорудив для него в присутственном зале Сената особый столик (ЗА, 256). Генеральный ревизор был обязан регулярно составлять реестр указов, которые были исполнены Сенатом, а также тех, которые легли в долгий сенатский ящик, и рапортовать об этом царю (История Сената, 1, с. 207–208). Сохранившиеся в архиве письма Зотова в Кабинет Петра I говорят о том, что Зотов был чиновник в высшей степени исполнительный и ответственный. Для ведения делопроизводства Зотов обзавелся помещением и несколькими подьячими, одним из которых был известный впоследствии Иван Кирилов (ДПС, 6, 572). Нетрудно понять, что сенаторов раздражал теперь не только вид входящего к ним фискала, но и вид скромного армейского бригадира, который мозолил им глаза и не только слушал их разговоры, но и периодически напоминал вельможам о неисполненных ими указах государя. В письме 12 апреля 1717 г. Зотов жаловался кабинет-секретарю Петра I Макарову, что работать ему трудно, сенаторы не исполняют его требований (РГАДА, 9–2, 3, 32, л. 568–578 об.; История Сената, 1, 205–207). В ответ на доклады Зотова Петр посылал сенаторам грозные указы. Так при Сенате возникло еще одно учреждение – Канцелярия генерального ревизора, которая впоследствии выросла в ведомство генерал-прокурора.

С годами Сенат обрастал и другими подведомственными ему учреждениями. С 1715 г. Сенат взял под свой контроль сделки с подрядчиками провианта для армии. Как известно, трудно представить более удачную отрасль управления, где можно сказочно обогатиться за счет казны. Работа с подрядами, поставками провианта, фуража, лошадей и пр. во все времена была для чиновников истинным золотым дном. Петр хотел пресечь этот воровской промысел и поэтому изъял подряды из разных канцелярий и подчинил все дела по подрядам Сенату. Так возникла Канцелярия подрядных дел при Сенате во главе с капитаном гвардии Г. Кошелевым (ДПС, 4–2, 1215, 1564, 1565). В штате Канцелярии Кошелева были приказные и рассыльщики, на местах ему подчинялись специальные комиссары (ДПС, 5–1, 315, 351; ПСЗ, 4, 2894).

Указом от 23 апреля 1711 г. была организована Купецкая палата, состоявшая из призванных на службу купцов и приказных. Через нее государство монополизировало скупку золота и серебра, а также прием драгоценных металлов на денежные (монетные) дворы (ДПС, 1, 65, 252; ПСЗ, 4, 3251). С 1712 г. Купецкая палата и Денежные дворы были подчинены Сенату. Конкретно этими делами занимался сенатор и генерал-квартирмейстер В. А. Апухтин. Другому сенатору, князю Волконскому, в 1712 г. было поручено руководство Оружейной канцелярией и подчиненным ей Тульским оружейным заводом (ПСЗ, 4, 2601; ДПС, 2–2, 869).

Наряду с постоянной работой в Сенате его члены имели много временных и постоянных поручений. В 1714 г. князю Долгорукому было вменено наблюдать за строительством на острове Котлин домов от Московской губернии (ДПС, 4–2, 1260). «Свои» губернии для контроля получили и другие сенаторы. В этом случае Петр шел по традиционному пути, опробованному и при строительстве Петропавловской крепости, и при возведении оборонных сооружений в Москве в 1707–1708 гг. Поручить дело конкретному сановнику под его личную ответственность считалось тогда наилучшим способом добиться искомого результата.

Статистическая обработка указов и приговоров Сената за 1711–1713 гг. позволяет проследить, какие источники легли в основу решений Сената. Из 2712 указов и приговоров более трети (1004 указа) составлены в ответ на доношения порученцев – военных, гражданских должностных лиц, которым поручалось какое-либо конкретное дело (источник подсчетов – ДПС, т. 1–3). Доношения приказов, канцелярий и других центральных учреждений побудили Сенат подготовить свои решения 466 раз (т. е. 17,2% от общего числа указов). Чуть меньше было и запросов из губерний – 394 (14,5%). Наконец, 209 указов Сената возникли после разбора челобитных частных лиц, что составляет почти 8% от общего числа решений Сената за эти годы.

Анализ адресатов рассылаемых Сенатом указов позволяет усомниться в умозрительном выводе П. Н. Милюкова, считавшего, что с образованием губерний и Сената деятельность центральных учреждений была парализована и вокруг Сената оказалась пустота (Милюков (1905), с. 303–312). Из 3759 указов, разосланных Сенатом, на долю указов в центральные учреждения приходилось 1106 указов, или почти треть. Да и в целом система центральных учреждений не была так разрушена, как полагал Милюков. Приведенные данные, впрочем, не принижают и значения распространенного в науке наблюдения, что с образованием губерний в ходе Первой губернской реформы 1708–1710 гг. произошла децентрализация управления и что роль местных учреждений под общим ведомством Сената сильно возросла. Это подтверждают данные протоколов и указов Сената – более половины его адресатов (1845) были губернаторы и другие местные администраторы. 808 указов предназначалось для различного рода порученцев, которые выполняли царские и сенатские указы «автономно», не по поручениям конкретных ведомств. Они вершили дела по особым указам, предоставлявшим им временные, но широкие полномочия в определенной сфере дел.

Дела эти были связаны преимущественно с удовлетворением нужд армии и флота. Им посвящено более четверти всех полученных Сенатом доношений (719 из 2712). Проблема армейских кадров, разрядные дела (смотры, назначения на должности, отпуска, смена чинов) составляли еще 18% (500 доношений). Финансовые проблемы, ставшие целью еще 385 (14%) доношений, также были во многом связаны с военными потребностями. В меньшей степени это относится к запросам и челобитным по судебным делам (93 дела, или 5,3% от общего числа присланных в Сенат).

Таким образом, с учреждением в 1711 г. Правительствующего Сената в истории российской государственности наступила важная эпоха. На смену слабо структурированной Боярской комиссии, заседавшей в Ближней канцелярии, пришло новое учреждение, в котором черты общего, характерного для России XVII – начала XVIII в. процесса бюрократизации высшего управления проявились со всей очевидностью. Значимость нового учреждения была продиктована острой потребностью в создании достаточно эффективной системы оперативного управления государственным хозяйством в условиях тяжелой войны. Сенат вместе с усилившейся в результате Первой областной реформы 1708–1710 гг. местной администрацией позволил Петру наладить снабжение армии и флота всем необходимым на достаточно высоком уровне – иначе трудно представить себе истоки столь выразительных побед русской армии в ходе Северной войны.

Если рассматривать Сенат с классической точки зрения западноевропейского камералиста, знатока бюрократических тонкостей (они оказались в цене на следующем этапе государственной реформы Петра I), он кажется весьма несовершенным учреждением, имевшим «многие черты родства с московскими учреждениями» (Сергеевич (1888), с. 524). Сенат похож на разновидность «среднего» московского приказа, только очень большого. Собственно, это так и было. Сенат не лепился тогда с каких-либо заморских образцов. Не сохранилось каких-либо проектов создания Сената, нет также в архивах и описаний подобных учреждений в других странах. Да и в работе Сената очень мало заморских бюрократических обычаев. Конечно, существовала, по-видимому, общая идея создать на смену аморфной Боярской комиссии новое высшее правительственное учреждение, название которого было славно со времен Рима как символ высшего управления. Известны были также некоторые общие, весьма широко распространенные в Европе принципы коллегиального обсуждения дел, которые и были воспроизведены в работе сенаторов. Однако делопроизводственное «нутро» нового учреждения, весь бумажный конвейер полностью воспроизводили отеческие обычаи, характерные для традиционных московских приказов. Об этом говорят и структура, и порядок работы Канцелярии Сената, и многие другие черты Сената, характерные для его существования в 1711–1718 гг. Как и приказы, Сенат со временем обрастал «пристройками» в виде канцелярий, возникавших спонтанно, в силу проявившихся потребностей управления. Сенат был, с одной стороны, весьма стабильным, разветвленным бюрократическим учреждением, но, с другой стороны, в нем, в сущности его власти и, соответственно, его компетенции, выражалось то главное, характерное и неизменное для российского самодержавного государства начало, которое можно назвать «поручением».

2

Система приказов конца XVII – начала XVIII в

В исторической литературе возникновение приказов в середине XVI в. связывается, и не без оснований, с процессом перестройки великокняжеского управления в государственную систему. Это происходило посредством придания органам дворцово-вотчинного типа ряда важных общегосударственных функций. Этот процесс привел как к выделению из сферы деятельности Большого Дворца и великокняжеской Казны ведомств с общегосударственной компетенцией, так и к образованию новых учреждений – приказов, решавших общегосударственные задачи. Оформление приказного строя приходится на вторую половину XVI в. Именно тогда приказы стали ведать важнейшими отраслями управления, получили более или менее устойчивый штат, характерное делопроизводство, за ними официально закрепилось название «приказы» (Зимин, с. 164–176; см.: Платонов (1903а), с. 165–171, а также Вернер, Дебольский).

Не останавливаясь на ранней истории приказов, обратимся сразу к концу XVII – началу XVIII в. Однако анализу приказной системы той поры уместно предпослать одно замечание. Дело в том, что официальные названия приказов были крайне неустойчивы. «Палата Печатных книг», «Приказ Печатных книг», «Книгопечатный приказ», «Приказ печатного дела», «Печатный двор», «Приказ книг печатного дела» – все эти названия одного приказа, который ни в коем случае нельзя путать с другим – «Печатным приказом», в котором хранилась Государственная печать. Неустойчивым было и употребление терминов «приказ», «четь», «четверть», «двор», «дворец», «палата», которые обозначали то, что мы называем приказами. Костромская четь известна в документах как «Костромская четверть», «Костромской приказ», «Приказ Костромской чети». Когда в источниках мы встречаем «Казенный приказ», нужно быть настороже, потому что это может быть еще Казенный приказ при Приказе Большой Казны (хранилище денег и ценностей), или Казенный дворцовый приказ ведомства Большого Дворца, или Казенный патриарший приказ (РГАДА, 210, 7б, 2344, л. 63 и 153).

Редкий историк приказной системы останавливается только на составлении полного списка известных ему приказов и не начинает их классифицировать, разбивать на группы и подгруппы. Существует обширная историография только попыток ученых свести приказы в различные группы (Чернов (1938), с. 195–201), причем сам А. В. Чернов, отметив фактическую невозможность этого дела, предпринял-таки свою попытку их заново разбить на группы и подгруппы. Список Чернова не удовлетворял уже его ближайшего преемника в историографии вопроса Н. В. Устюгова, который составил свой вариант классификации приказов (Устюгов, с. 134–167). Однако и эта попытка кажется неудачной – как тут не вспомнить шутки М. М. Богословского, писавшего, что классификация приказов XVII в. «останется своего рода квадратурой круга в истории русского права» (Богословский (1902), с. 38). Трудности подобных научных попыток «навести порядок» среди приказов проистекают из‑за того, что приказы были одновременно и административными, и финансовыми, и судебными органами, являлись часто и общегосударственными, и территориальными учреждениями. Кроме того, их названия, компетенции, взаимоотношения могут вообще не укладываться в рамки современных представлений о государстве, его органах, могут представляться нам архаичными, нелепыми, странными, но они – часть исторической действительности прошлого, которое не всегда можно разложить по полочкам и рубрикам. Поэтому думаю, что самой удачной, пусть крайне условной и обобщенной, является классификация Н. Ф. Демидовой, которая разделила все приказы на три большие «группы»: общегосударственные, дворцовые и патриаршие (Демидова (1982), с. 118). Этой классификацией и будет пользоваться автор данной книги.

2.1. Реорганизация центрального управления в конце XVII – начале XVIII в

Как только Петр I начал править самостоятельно во второй половине 1690‑х гг., начались перемены в приказном устройстве. Особенно заметны они на грани XVII–XVIII вв. В начале XVIII в. ликвидируются приказы: Стрелецкий, Каменный, Сыскной, Сбора стрелецких денег. Сливаются в единое учреждение Военный, Иноземный и Рейтарский приказы. Владимирский судный вошел в состав Московского судного приказа. Не миновала реорганизация и приказы патриаршего и дворцового ведомства. Исчезает Патриарший Разряд, Приказ церковных дел в 1693 г. вошел в состав (или в подчинение) Патриаршего Духовного приказа, который вместе с другими патриаршими приказами, а также Книгопечатным приказом был в 1702 г. подчинен образованному в 1701 г. Монастырскому приказу.

Одновременно, кроме упомянутого Монастырского приказа, возникает целый ряд новых приказов: Преображенский, Семеновский, Адмиралтейский, Военный морской, Провиантский, Приказ сбора печатных пошлин, Ратуша, Приказ Крепостных дел. За короткий срок было создано не менее десяти приказов, впрочем, столько же было и ликвидировано. В этом можно видеть символ неустанного, упорного движения всей приказной системы по кругу или, точнее, на одном месте, без принципиальных изменений по сути.

Совершенно точные данные о количестве приказов в начале XVIII в. выявить вряд ли удастся. Все сводные ведомости не дают полной картины, противоречат друг другу. Сопоставляя их, мы можем составить сводный список приказов 1702–1705 гг. Общегосударственными приказами тогда были: Адмиралтейский, Аптекарский, Артиллерийский, Казанский (Приказ Казанского Дворца), Большая Казна (Приказ Большой Казны), Приказ Великой России, Военный, Военный морской, Галицкий, Земский, Каменный, Казенный, Костромская четь, Приказ Крепостных дел, Малороссийский (Приказ Малой России), Новгородский, Печатный, Поместный, Посольский, Преображенский, Провиантский, Разряд, Ратуша, Рудный, Семеновский, Смоленский (Приказ Княжества Смоленского), Сибирский, Судный Владимирский, Судный Московский, Сыскной, Устюжский, Холопий (Приказ Холопьего суда) и Ямской. В списке приказов 1702–1703 гг., учтенных в Разряде, упомянут также «Приказ денежного збору» (РГАДА, 210, 1, 2344, л. 21–27). Возможно, это был известный по другим источникам Приказ сбора стрелецких денег. В записной книге дворцового ведомства за 1705–1706 гг. в числе приказов упомянут Доимочный приказ. Итак, можно говорить о не менее чем 35 приказах общегосударственной компетенции.

В группу дворцовых приказов входили: Большой Дворец (Приказ Большого Дворца), Золотая палата, Конюшенный приказ, Мастерская палата, Оружейная палата, Судный Дворцовый приказ. По списку 1702–1703 гг. среди дворцовых приказов мы видим также «Приказ на Житном дворе, что у Колужских ворот» (33 подьячих), «Приказ на Житном дворе, что у Мясных ворот» (40 подьячих), а также приказы на трех дворцах: Сытенном, Кормовом, Хлебенном (всего там было 82 подьячих) (РГАДА, 210, 1, 2344, л. 21–27). Как мы видим, это были довольно крупные учреждения, не учесть которые невозможно. Так, в 1702–1703 гг. было 11 дворцовых приказов.